东盟地区治理进程中的制度构建.docx

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东盟地区治理进程中的制度构建

东盟地区治理进程中的制度构建

赵银亮

2013-3-621:

20:

03　　来源：

《当代亚太》（京）2006年11期

　　内容提要：

新的治理理论强调参与、伙伴、磋商与共识，这在很大程度上体现出一种与东南亚推行“软”地区一体化相吻合的趋势。

亚洲金融危机以来，东南亚经历了深刻的制度变迁，建立在各国和谐共生基础上的软治理模式日益成为地区合作的新动力。

基于地区综合安全的思考，也需要在国际制度层面寻求构建东南亚自身的制度框架。

　　关键词：

地区治理东盟制度构建

　　作者简介：

赵银亮，上海师范大学法政学院副教授。

　　从组织理论的角度来分析“治理”这一概念，有其特定的来源，而且在论及市民社会与民主治理时，该概念已发展到较为深刻的程度①。

“治理”不仅包括对全球化进程、多边组织职能的分析，而且也涵盖了经济和金融制度以及环境管理的研究②。

事实上，关于国际治理的第二轨道研究已经取得了成果。

这些研究表明，对跨国治理采取一体化的解决途径，尤其是在合作进程中强调包容冲突和多元化的利益是至关重要的③。

20世纪后期一个显著的趋势是，从研究日益增强的政府权力转向关注国际治理。

　　东盟地区治理的演变

　　1999年以来东盟在地区一体化道路上取得了很大进展。

1997年金融危机的爆发，加之包括印尼在内的某些国家持续的政治动荡，使得该地区组织的机制匮乏问题广受关注。

而围绕东盟自由贸易区和东盟地区论坛等地区组织，也都存在诸多争议。

然而，从1998年12月到1999年底，东盟领导人表达了对东盟发展的坚定承诺，并表达了通过多种途径解决更大地区范围内所面临的挑战的意愿。

1999年，东盟开始商讨建立“更大范围”的东亚合作圈。

这种重新定位是一种新的尝试，旨在将制度化合作扩展到东北亚地区。

基于东盟和中国、日本、韩国的“10+3”的紧密合作，未来建立“大范围”的东亚经济圈的设想，将使得日益增强的东盟获取某种主导地位。

　　迄今为止，东南亚领导人已经提出了一系列颇具实用性的倡议，这将推动许多“跨国界”问题在地区范围内得以解决：

　　一是通过加速东盟自由贸易区进程来进一步削减东盟地区内的关税水平，对于较发达的东南亚国家而言，将通过双轨道的过程来完成这一任务④。

日益完善的东盟自由贸易区计划也是获取地区发展的政治动力以及保持东盟地区认同的一种途径⑤。

　　二是形成地区性的监管框架，该框架允许一国对另一国的经济政策进行监督，并提供“早期预警”，以防止一国的危机扩展到地区范围。

这种“同等监督”的体制，需要保证国内问题的集中度，是“与东盟非正式但前所未有的干预一致的”。

这种“东盟监管过程”，至少从金融部门角度而言，是在1999年10月召开的东盟金融部长会议上以某种形式确立下来的⑥。

　　三是开始尝试在涉及跨国界和改革议题方面进行直接的交流⑦。

就某些方面而言，这不仅是对不干预原则的一种延续，而且也将有助于推动东盟在涉及到敏感问题时通过协商解决⑧。

　　1999年底，东盟的地区外交经历了新的尝试，涉及到“地区外”跨边界问题、南中国海的领土和资源争端等方面。

在随后召开的东盟领导人非正式会议上，东北亚国家也参与其中，东盟领导人提出在南中国海的“地区行动规范”，旨在缓和较为紧张的关系⑨。

特别需要指出的是，“行动规范”希望阻止新的可能导致局势恶化的行动。

这一提议与中国所提出的“搁置争议”原则是一致的⑩。

尽管关于行为方式的提议并没有被完全接受，但这一过程体现了一种重大意义的转变，即从仅仅遵循联合国既定的关于海洋法的行为准则，转向建立国家间更积极的、更广泛的行为范式上来。

2000年3月在泰国举行的非正式会议，以及2000年5月在吉隆坡召开的东盟——中国高级官员磋商会议，都使得这种对话得以继续（11）。

目前，推动建立外交机制的努力还在进行，通过这些机制，中国和东盟能够在南中国海地区“发展和采用”新的地区行为模式（12）。

　　事实上，东亚出现的这些富有成果的对话，已成为东盟外交所遵循的主旋律。

亚太范围内以东亚为核心的关系互动依然是地区发展的动力。

从深层意义上来看，这也是抵消美国霸权和西方对东盟国内压力的重要途径。

因此，东南亚经历了关于“亚洲价值观”的激烈辩论，并重新提出“亚洲人的亚洲”和“东盟方式”（13）。

后冷战时期，东盟国家逐渐认识到，通过加强自身军事安全的传统形式已难以推动民族的繁荣与发展。

自1975年以来，经济、政治和环境危机已超越东亚地区业已存在的冲突模式，成为地区变革的主要驱动力。

尤其是1992年以来，“可选择的安全模式”已经成为国际外交范式的中心议题。

东南亚各国对经济发展、地区合作的关注，在一定程度上受到综合安全观中“可选择安全范式”的影响。

　　综合安全观认为，国家防御力加上在“经济、社会和文化”层面的合作，将有助于推动“地区防御力”的发展。

对于东南亚地区，甚至整个东亚地区而言，发展综合安全观更为合适是地区层面而非国家层面。

在这一背景下，“一个国家的综合安全意识将有益于邻国甚至整个地区的安全”（14）。

这将有助于深化东盟地区范围内业已存在的外交事务、贸易和经济政策机制。

然而，东南亚各国需要思考的是，如何利用地区背景下对于“软治理”概念的理解来加强合作。

　　从“增强的互动”到地区治理的新形式

　　东南亚国家已深刻意识到，从某种程度上讲，一国对本国领土、资源和人民的治理权力将受到一定的限制（15）。

国家主体相对以前而言，日益受到贸易、金融、信息和环境等要素的影响。

事实表明，那些在国家、地区和国际层面业已确定的、相互交融的一系列规则和控制模式，都需要重新选择以适应特定国家和人民的需要。

基于这一背景，跨国治理可选择的模式，将比抽象谈论政治体制更具迫切意义和实用价值。

　　新的治理理论强调参与、伙伴、磋商与共识（16），这在很大程度上体现出与东南亚推行的“软”地区一体化相吻合的趋势。

从东亚整体来讲，也具有某种一致性。

这些合作方式可以称为“软治理”。

相对于“软地区主义”而言，这种治理在提供发展路径方面具有更大的效力。

所谓“软地区主义”是指一种类似于东盟制度中存在的、松散的、在某种共识基础上达成的非正式一体化安排（17）。

在更广泛的东亚地区背景下，这种地区主义或许会加强与地区外部经济力量的合作，譬如日本和中国的经济合作框架（18）。

“软地区主义”还意味着，如果在亚太经合组织范围内建立规则制度的话，那么，这种原本受到制约的机制不仅将受到亚洲国家贫富差异的影响，而且也将深受东亚和北美文化差异的影响。

软治理被看作是“软权力”在地区和全球背景下的应用，这种治理不应被看作是空想主义或不切合实际的行动。

20世纪90年代中期东盟和东盟地区论坛所取得的进展、国际社会为1994～1995年墨西哥金融危机所做的努力、东盟和亚太经合组织适应全球挑战的尝试，都使我们清晰地感受到这一点。

　　软合作方式之所以具有重要意义，还在于东南亚国家继续完成建国进程的需要。

正如某些学者强调的，“在亚太地区，地区范围的制度构建才刚开始，而且该地区的许多国家有足够的动力保持其自治地位。

该地区国家的首要和第一的目标仍是推进彼此的互信和自信——不仅在安全领域，在经济领域也是如此。

因此，该地区合作的首要途径是建立软治理的制度框架，在许多国家同意建立硬治理的合作框架情况下也如此。

”（19）该地区的诸多问题如跨国界的环境污染、生物多样性的保护、非法劳工和走私等，均可通过软治理的途径得以解决：

首先，地区国家将在资料搜集和科学研究方面展开合作，并逐渐采取一致性的行动。

其次，一个建立在东南亚现存机制、以及正在出现的国际社会基础之上的软地区治理模式，将在增强地区预防性外交方面起到重要作用（20）。

不过，建立在共同对话和共识基础上的软一体化的努力，在处理某些问题时也将面临巨大困难。

在涉及到国家利益的关键层面时尤其如此，如南中国海问题等。

　　简言之，东盟是推进伙伴国的合作、引导地区各方理性行动最合适的组织。

然而，如何“教化”地区外组织、机构——包括联合国环境发展署、世界银行等——使其对东盟采取更加灵活的地区政策，具有重要意义。

进而言之，需要使地区外大国如美国或澳大利亚等认识到，在推进地区发展和繁荣方面该如何发挥建设性作用。

这就需要采取地区治理的新模式，并推动这些模式在地区范围内得到认同。

对东南亚而言，也需要加强与世界其他组织机构的交往，这些组织能深刻理解东南亚对地区安全和发展的诉求。

这种软治理方式——而不是建立在规则基础上的“深化性”的一体化模式——才是东南亚增强地区抗御力的主要路径。

2005年12月14日闭幕的首届东亚峰会即表明了各国对地区治理的共同期待。

这一史无前例的聚会开创了亚洲领导人合作的新纪元。

但是，单从首届东亚峰会的召开情况来看，峰会的功能无异于一场区域论坛，具体的走势与实质性作用还有待进一步观察。

事实上，东亚峰会若能以地区经济发展为核心最为现实，即最好的“路线图”是中、日、韩分别推动与东盟的制度化一体化建设（21）。

　　综合安全治理背景下的制度构建

　　“综合安全”和“综合国家力量”这两个概念拓宽了安全和力量的内涵，涵盖了比军事能力更多的内容。

这些概念使得安全战略和防御学说的定义被赋予了更多利益的考量，超越了普遍意义上的对亚太地区的军事关注，尤其是对中国（在民族层面）、日本（在经济层面）、印尼（国家抗御力层面）和新加坡（在总体安全的背景下）等国更是如此（22）。

传统的军事力量在对付外来攻击时非常有效，但在预防内部颠覆时却作用有限。

　　在涉及到更大范围的安全思考时，经济、政治和文化的诸多因素需要综合进行分析。

“安全将涉及到维持共同体的价值观，并与支持这些价值观的制度安排相关联”（23），这些思考融入了综合安全学说的实质。

重要的是经济事务对维持安全具有特定的意义，这已超越了我们传统的认知，即一个强大的经济基础需要保持一支有力的军队，而且也超越了将经济资源作为摧毁一国发动战争能力的一种途径的论断。

相反，综合安全观在依据国家利益定义国家安全时，超越了基于生存、主权和领土控制的陈旧观念。

安全也包括对经济方式的合理渗透和某种程度的控制，而经济方式是一个民族和国家福利的根本。

一般意义上讲，综合安全并不同于简单的防御政策，也包括外交政策、经济计划、资源获取、人力资源开发和环境管理等议题（24）。

双轨道的对话，正如在亚太安全合作理事会那样的国际组织一样，其主要目标也是发展一种国际环境，在其中将推动更广泛的安全理念的形成。

从某种程度来讲，这些都是通过对综合安全和合作安全学说的深入探讨而形成的，也是通过地区对话和大量与此有关的机构积极研究而实现的。

从1996年开始，中国积极参与了这一进程。

在这一背景下的合作安全可以被概括为：

“合作安全的范式将通过一种合作的框架和一种过程来取得，这一进程调和了一国对安全的强烈诉求和其对手对安全的需要。

其目标是削弱威胁的层次，而不是增加这种脆弱性，因而可以经由日益降低政治、经济和军事成本获取安全。

在这样的进程中，国家主权的原则将被加强而不是受到质疑，但在这样的范式中，合作安全将导致国家的合作而不是竞争和冲突。

”（25）

　　综合安全的提议已经在东南亚地区得到普遍认可，东南亚国家认为应该超越简单的“方式综合”的范式，探索一种更广泛的合作工具和途径，惟有如此才能推动积极的安全结果的实现。

应发展一种“多边的、多中心的综合安全”体制，通过这种体制“试图建立多领域的合作制度，旨在解决涉及到多领域的基本问题”，其中包括多边合作安全的安排（26）。

该计划已在亚太经合组织、东盟、亚太安全合作理事会和东盟地区论坛等框架内进行了讨论。

从长远来看，这将有助于在亚太地区建立一种稳定的安全秩序。

　　对于“不干预原则”，尽管基于东盟合作安全理念的诉求，这一原则应继续存在，但也要意识到，从理论上讲，如今东盟已不再被看作是由纯粹的主权单元构成的组织，尤其是在复杂的经济、政治变迁的情势下更是如此。

在此背景下思考南中国海问题，或许会有更清晰的认识。

中国发展军事和经济能力，并将其作为日益增强的综合性民族力量的一部分，这需要从战略文化的认知方面去思考，并对中国外交政策的阶段性目标重新审视。

需要注意的是，中国已经在探索更为广泛的合作方式，以加强同东南亚邻国的合作关系；分析中国的外交政策应结合历史的视角，这种视角将合作和冲突作为其行为的两个支柱，而不是一味地对抗（27）。

东南亚各国认识到，中国对南中国海的政策的确涵盖了两种比较清晰的、相互对立的政策：

一方面渴望保护自己的领土主权，另一方面也希望维持同东南亚国家的合作“伙伴”关系（28）。

中国正重新确立其在东亚的“合适定位”，其外交政策的特征正在演变，该政策长期以来强调合作的原则，注重对霸权国的道德批判，强调在采取对话形式的同时加强对“软力量”的关注。

可以期望，如果在东亚框架内出现一个更加广泛、完善的合作机制，那么有关南中国海的争端将会逐步得以解决。

对东南亚而言，从某种程度上讲，诸多问题的解决需要维持这种合作的倾向。

综合安全的诸多问题最有可能在地区层面，而不是单一国家和民族层面得以解决。

从本质上看，任何对安全的威胁都是源自于“边界效应”，因此可以通过构建地区制度、动员地区资源进行解决。

事实上，可以将东盟看作是一个内在的“多功能的、次地区综合安全共同体”，该共同体的基础是基于扩展性“互换”范式，通过有效的外交努力，加强东盟对安全的共同诉求。

　　为了发挥东盟更为重要的功能，并加强更大范围的对话，综合安全对话从双轨道转为“一个半轨道”，受到了普遍欢迎。

必须指出的是，尽管东盟自身尚不能被看作是一个自治的安全共同体，但其外交实践是解决东南亚关系中诸多问题的核心推动力。

因此，东盟应改变自身在价值观问题上的保守姿态，向东亚甚至亚太地区“输出”其颇具特色的外交方式和理念（29）。

从1991年开始，东盟已参与到与中国的对话机制中，包括1995年在杭州召开的东盟——中国高级官员磋商会议。

1997年12月的“9+1”峰会，反映了中国愿意与东盟共同设计地区发展的未来蓝图。

与中国积极参与周边合作安全建设的积极姿态相关联的是中国推行的睦邻友好政策。

这一政策使得在“10+3”框架内实现更广泛的合作议程、并推进地区合作和安全成为可能。

“10+3”机制的确立标志着在深化东亚合作方面，东盟和中国展现了强烈的意愿和自信（30）。

目前，这些互动机制为增强地区层面的综合安全，提供了良好舞台。

　　从深层意义上判断，东南亚国家在寻求综合性的安全力量和地区安全的进程中，已经历了漫长的历程。

总的来讲，深化地区合作，可以通过对地区安全结构的建构来实现。

这一结构不仅深深蕴涵在政府间的多边机构中，而且可以通过该地区正在萌生的市民社会得以实现。

为了有效实施这一进程，对地区治理的诉求要求我们探索适当的合作层面，以及合适的组织形式。

当前，东盟地区论坛是可以进行多种议题讨论的平台，但是与单一国家的外交政策相比，当前的东盟和“10+3”、“10+1”等机制，是推动建立治理范式基础上的“认知的聚合”的更有效层面，也是真正推动综合安全的重要层面。

按照穆罕默德•阿尤布的分析框架，这将推动东亚一体化从一种地区制度的、受到限制的进程，向“地区安全区域”的方向演变。

从更广泛的意义上讲，在发展地区安全意识方面，这种转变将为东南亚走向宽广的“地区社会”奠定基础（31）。

这就需要多方增强互动，深化包括中、日、韩在内的东亚行为体对地区安全环境的承诺。

　　这一进程已经在“10+3”框架内展开，但仍需要通过寻求对地区主要问题的解决而进一步深化。

其中，可能采取的路径应是基于“软治理”的原则基础，而不是强制性的执行规则，这与在国家利益问题上无休止的争论是完全不同的。

需要解决的最初问题，是涉及不易引起双边争端的领域，而且需要在新的框架下建立政治互信。

中国也将在这种合作框架中获益。

基于建立一个多极世界体系之上合作框架的期望，中国无论是出于加强自身在国际体系中的地位的考虑，还是弱化世界均势变化中的不稳定考虑，都希望加强地区合作。

美国及其盟友对世界的这种变化较为警惕，但东盟国家更深刻地意识到，东北亚大国间的动态平衡一旦被打破，将对作为整体的东盟目标带来灾难性的影响。

尽管中国已经在缓和朝鲜紧张局势方面起到建设性的作用（32），但中国经济持续发展、台湾问题、南中国海问题、国防现代化和日益增强的军事力量，以及美国及其盟友推行的遏制政策，都将制约中国维持具有较高层次合作水平的能力。

“根据自我形象设计，中国或许将按照一个弱小的、具有受害者心态的国家行事；而另一方面，它的邻国或许将其看作是一个具有更大进取性的大国。

中国所面对的挑战在于，如何认识这种不同的认知，并使其邻国相信，即使在其成为一个经济大国之后，也不会推行侵略政策。

”（33）

　　当前各国、各地区所面临的最广泛和最持久的挑战，是迅速发展的全球化所带来的影响。

这种全球化已远非地理意义上的渗透和扩张，也不仅仅是源自于民族经济和地区文化的责任和收益。

在东盟范围内，这种挑战已经渗透到各个层面。

2000年7月东盟部长级会议强调，为了应对全球化的挑战，东盟有必要研究制定一项全面的发展议程（34）。

同期举行的东盟地区论坛也深入讨论了这一议题。

各国都意识到必须评估“全球化的经济、社会和政治影响，以确保东南亚地区经济和社会的稳定发展”（35）。

　　在此背景下，当今时代可以被描述为“规则的冲突”而非“文明的冲突”，国家、地区组织和国际组织在创造、维持、丰富和加强规则制度时，都将面临深刻挑战。

“法律、规则和草案”在国际互动中依然保持重要地位，而“规则经常处于变化和调整之中”，国家日益陷入相互依存的国际行为范式，这种情况创造了新的“规制力量的催化剂”和国家行为的预期设想，实际上其中也包含着相互交错的治理范式。

东盟发展的一些概念和制度性操作方式，不仅有必要维持与既有的制度文化相吻合的态势（尤其是东盟地区论坛），而且需要适应当今无序的全球化时代。

　　注释：

　　①SeeJaneCollierandRafaelEsteban,"GovernanceintheParticipativeOrganization:

Freedom,CreativityandEthics",BusinessEthics,Vol.21,No.2/3,September1999,pp.173-188;DavidHeld,"DemocracyandtheGlobalOrder:

FromtheModernStatetoCosmopolitanGovernance",PolityPress,Cambridge,1995.

　　②Marie-ClaudeSmouts,"TheProperUseofGovernanceinInternationalRelations",InternationalSocialScience,Vol.50,No.1,March1998,pp.81-90;ScottTurner,"GlobalCivilSociety,AnarchyandGovernance:

AssessinganEmergingParadigm",PeaceResearch,Vol.35,No.1,January1998,pp.25-42;MalcolmKnight,"DevelopingandTransitionConfrontFinancialGlobalization",FinanceandDevelopment,Vol.36,No.2,June1999,pp.32-36;HilaryFrench,"FromDiscordtoAccord:

InternationalEnvironmentalGovernmentandtheNewWorldOrder",NationalForum,Vol.72,No.4,1992,pp.37-40.

　　③Marie-ClaudeSmouts,"TheProperUseofGovernanceinInternationalRelations",pp.81-90.

　　④"HanoiDeclarationof1998",StrategicDigest,Vol.29,No.3,March1999,pp.352-355.

　　⑤KoroBessho,"IdentitiesandSecurityinEastAsia,"AdelphiPaper325,IISS,London,1999,p.47.

　　⑥RobinRamcharan,"ASEANandNon-interference:

APrincipleMaintained",ContemporarySoutheastAsia,Vol.22,No.1,April2000,p.83.

　　⑦JeannieHenderson,"ReassessingASEAN",AdelphiPaper328,IISS,London,May1999,p.12,52.

　　⑧RobinRamcharan,"ASEANandNon-interference:

APrincipleMaintained",pp.83-85.

　　⑨RamsesAmer,"TheTerritorialDisputesBetweenChinaandVietnamandRegionalSecurity",ContemporarySoutheastAsia,Vol.19,No.1,June1997,pp.86-113.

　　⑩SeeGuoxingJi,"ChinaVersesSouthChinaSeaSecurity",SecurityDialogue,Vol.29,No.1,March1998,p.110;SteinTonnesson,"Vietnam'sObjectiveintheSouthChinaSea:

NationalorRegionalSecurity",ContemporarySoutheastAsia,Vol.22,No.1,April2000,p.207.

　　（11）JointCommuniquéoftheThirtyASEANMinisterialMeeting,Section24-25.

　　（12）SurinPitsuwan,"Chairman'sStatement:

TheSeventhMeetingoftheASEANRegionalForum,Bangkok,July27,2000",Section19.http:

//www.aseansee,org/amm/pol-arft7,htm

　　（13）AlanDupont,"IsTherean'ASEANWay'？

"Survival,Vol.38,No.2,Summer1996,pp.13-33;YoichiFunabashi,"TheAsianisationofAsia",ForeignAffairs,Vol.72,No.5,November1993,pp.75-85.

　　（14）AileenBaviera,"ComprehensiveSecurityandItsApplicationstotheDisputeintheSouthChinaSea",inMohamedJ