地方政府学.docx

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地方政府学

地方政府学期末论文

论地方政府应急管理存在的问题、对策及意义

学院:

政治与公共管理学院

年级:

09级

专业:

行政管理

学号:

***********117

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二零一一年十二月三日

（二）地方政府应急管理的内涵和外延

1、地方政府的含义及作用3

3、地方政府应急管理的主要内容

（三）地方政府领导干部要加强自身修养，形成科学的应急管理理念10

摘要

从灾害深重的20世纪际跨入21世纪，应对公共危机成为世界各国政府面对的大课题，当然地方政府也不例外，地方政府是突发事件的载体，是突发性事件最直接的管理者，离突发事件前沿最近，提供的解决办法也是最直接、有效的。

在党中央、国务院的高度重视和有力推动下，《中华人民共和国突发事件应对法》自2007年11月1日开始实施，我国突发公共事件应急工作纳入规范化、法制化的轨道。

由于我国应急管理工作起步比较晚，在理论上还有待进一步深化和发展，我国地方政府应急管理预案体系还不完善，管理体制尚不健全，管理理念不够科学、对突发事件宣传、教育不到位等问题仍然存在。

就我国情况来看，特别是2003年非典，2008年汶川地震，暴露出我国地方政府应急体制的脆弱，存在着一定的问题，原来旧有的“防灾减灾”体系，已远不适应新时期应对突发事件的需要。

因此，在应急管理体系研究中，要锁定“地方政府”这个重点，按照我国应急管理“属地方管理为主”的原则，突发事件发生时，地方政府处于“第一责任者”地位。

地方政府是应急管理的“指挥协调中心”，在预警、响应、处置、善后等环节中，应急管理决策处于“中枢神经”，系统中的核心位置，抓住这个核心具有牵一发而动全身的作用。

加强各级政府应急管理体制和能力刻不容缓，是现实的迫切需要，是完善地方政府管理体制的重要措施，是当今地方政府的一项重要职能和职责，也是历史发展内在规律的必然要求。

关键词：

地方政府应急管理问题对策

Abstract

IntwentiethCenturyintotwenty-firstCenturyfromdisaster，dealingwiththepubliccrisisbecometheworld'sgovernmentsfacingthebigtopic,butthelocalgovernmentisnotinexception,thelocalgovernmentistheincidentofthecarrier,isthemostdirectmanagementofsuddenevents,fromemergencyforwardrecently,providesolutionisthemostdirect,effective.InthePartyCentralCommittee,theStateCouncilattachgreatimportancetoandvigorouslypromote"people'sRepublicofChina,theemergencyresponselaw"begintocarryoutfromNovember1,2007,ourcountryemergencyintostandardized,institutionalized.DuetotheemergencymanagementinChinastartedrelativelylate,thetheoryremainstobedeepenedfurtheranddevelop,inrealwork,lightandheavyrescue,experienceindecisionmaking;blockmanagement,coordinationofthepoor;administrativepromotion,socialparticipationislow;dutyisunidentified,responsibilityisnotclearwaitforaproblemtostillexist.China'ssituation,especiallytheSARSin2003,theWenchuanearthquakeof2008,exposethatourcountrylocalgovernmentemergencysystemisvulnerable,therearesomeproblems,theoriginalold"disaster"system,faralreadyincommensuratenewperiodemergencyneed.Therefore,theresearchonemergencymanagementsystem,tolockthe"localgovernment"thiskey,accordingtotheemergencymanagementinChina"isalocalmanagement"principle,unexpectedeventsoccur,thelocalgovernmentisin"thefirstduty"status.Thelocalgovernmentisthe"emergencymanagementcommandandcoordinationcenter",intheearlywarning,response,disposal,andotherlinksintheaftermath,emergencymanagementanddecisionmakingina"nervoussystem",thecoreposition,seizethecorehasfar-reachingeffect.Strengthenthegovernmentemergencymanagementsystemandtheabilitytobrooknodelay,itisrealisticandurgentneed,itistheimportantmeasuretoimprovethelocalgovernmentmanagementsystem,nowadaysitisanimportantfunctionanddutyofalocalgovernment,butalsotheinherentlawoftheinevitablerequirementofhistoricaldevelopment.

Keywords:

LocalGovernment；emergencyamanagement；Problem；Countermeasure

论目前我国地方政府应急管理存在的问题、对策及意义

政府应急管理是当今政府的一项重要职能和责任。

所谓政府应急管理，是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划、有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各类突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。

我国正处于社会转型期，全国各地突发事件频发，不仅造成了人民群众生命财产的巨大损失，也关系到国家经济社会发展的全局。

坚持科学发展观，构建和谐社会，建设以人为本、执政为民的服务型政府，必须加快提升地方政府的应急管理能力，及时预防和处置突发公共事件。

当务之急必须认真审视地方政府应急管理中存在的问题，大力推进应急管理的制度创新，不断提升政府应急管理能力。

一、地方政府应急管理概述

（一）地方政府应急管理

如何对地方政府应急管理下定义，学术界尚未达成一致意见，比较主流的看法是，地方政府应急管理是指地方政府及其有关部门对社会中突发公共事件的预防和应对处置工作。

地方政府应急管理则侧重地方政府在社会生活中应对突发公共事件件的管理角色与职责。

应该说应急管理是一个新兴的研究领域，有的研究者称应急管理为“公共应急管理”，有的称之为“公共安全管理”，尽管概念各有提法，但业内都赞同，一个有效而负责任的现代政府必须具备高效且有序地应对突发事件的政府素养，政府应该具有自身的一整套对突发事件的预防、监测评估、应急处理、恢复社会常态的各项制度与应急措施。

（二）地方政府应急管理的内涵和外延

1、地方政府的含义及作用

1.1地方政府的含义

我国改革开放后的第一部政治学教科书《政治学概论》指出：

“政府一词，历来就有狭义和广义两种不同解释。

狭义的地方政府主要是指地方行政机关，范畴不包括地方权力机关和司法机关。

一般而言，我国的地方政府主要包括省级、县级和乡级三级，并构成隶属关系，各自承担起相应区域内的社会公共事务职责。

广义的地方政府是指一个政府单元，即由一个地方代议机关与行政机关组成的整体。

概括地说，地方政府是中央政府的对称，是中央政府设置于地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。

1.2地方政府的作用

地方政府与中央政府一起构成国家社会生活的治理体系，地方政府具有不可不可取代性。

首先地方政府是共同中央与地方的桥梁，地方政府较之于中央政府而言，在地域上更贴近民众，又能把中央政府的政策和当地实际结合起来，是国家的意志得到及时有效的贯彻和落实。

其次，地方政府能够更有效的提供地方性公共物品，能因地制宜、灵活机动的解决地方事务。

最后，地方政府在当今时代具有更加重要的地位，地方政府的层级越低，政治统治的色彩就越淡，越多的承担着与居民切身利益相关的社会职能。

政治统治职能的淡化也使得地方更能摆脱官僚体系的束缚，在国家创新治理中扮演变革试点的重要角色。

基于此共识，增强地方政府在整个政府体系中的地位、扩大地方政府权力，已经成为世界的一个普遍潮流和发展趋势。

2、地方政府应急管理方针及原则

地方政府应急管理的方针：

坚持预防和应急并重，常态和非常态结合”是应急管理的方针。

预防在应急管理中有着重要的地位。

最理想的境界是少发生不发生突发事件，不得已发生了那就要有力有序有效地加以处置。

做到平时重预防，事发少损失，坚持和贯彻好这个方针是十分重要的。

地方政府应急管理六项工作原则：

以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协调应对；依靠科技，提高素质。

3、地方政府应急管理的主要内容

应急管理工作内容概括起来叫做“一案三制”。

“一案”是指应急预案。

应急预案包括各级政府总体预案、专项预案和部门预案，以及基层单位的预案和大型活动的单项预案。

“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。

按“一案三制”基本要求，一要建立健全和完善应急预案体系。

二要建立健全和完善应急管理体制。

三要建立健全和完善应急运行机制。

四要建立健全和完善应急法制。

4、突发性公共事件

突发公共事件是指现实生活中突然发生，造成或可能造成人民群众生命财产损失和严重社会危害，需要政府及其有关部门立即采取措施进行应对处置的自然灾害、事故灾难和各类社会事件。

国际上对突发公共事件具有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”（PublicEmergency）的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的应急危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活够成威胁”突发公共事件的突发性、紧急性、不确定性和破坏性等特点往往会带来人员伤亡、财产损失，威胁社会正常秩序与人民生活，具有比较严重的社会危害性。

但同时，突发公共事件也是具有一定发展规律的，会经历潜伏期、爆发期、持续期和消退期几个发展阶段，这使得此类事件具有一定的规律可循，也使得突发公共事件具有一定的可控性。

这构成政府对此进行应急管理的重要理论依据与实践基础。

（三）我国地方政府应急管理现状

我国正处于社会转型期，全国各地突发事件频发，不仅造成了人民群众生命财产的巨大损失，也关系到国家经济社会发展的全局。

坚持科学发展观，构建和谐社会，建设以人为本、执政为民的服务型政府，必须加快提升地方政府的应急管理能力，及时预防和处置突发公共事件。

当务之急必须认真审视地方政府应急管理中存在的问题，完善应急管理，不断提升地方政府政府应急管理能力。

我国政府应急管理制度在面对和处置如此频繁的人为的和自然的突发公共事件的实施过程中，存在长期的实践中，我国政府逐步形成了以中央政府为层面的管理模式，即由国务院统一领导，分部门按类别进行处置各类突发公共事件的应急管理模式。

该模式存在五个方面的主要特点。

1、统一领导、分工负责。

我国应急管理的最高行政领导机构是国务院，其主要职责是统一领导各类突发公共事件的预防和处置工作。

国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，但日常办事机构设在对口主管部门，成立临时应急管理机构，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。

2、分级管理、条块结合。

为了便于实施管理，在条块关系上，我国按照突发公共事件的规模和范围实行分级管理。

而对由地方为主处置的突发公共事件，国务院各部门应给予指导、协调和帮助，实行条块结合管理。

3、部门应急体系已具规模。

经过2003年的“非典”、2005年的“禽流感”到2008年的“冰雪灾害”和汶川“特大地震”，国务院承担直接处置突发公共事件职责的部门，均建有相应的应急指挥机构、信息通讯系统、防灾设施装备、应急救援队伍，建立了监测预报体系、组织指挥体系和救援救助体系。

4、国家应急法律体系趋于完备。

鉴于近年来各类紧急突发公共事件频繁发生，人民生命财产受到不同程度的威胁，我国已相继颁布了有关应急管理的法律35件，行政法规36件，部门规章55件，特别是《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急管理法律体系趋于完备。

5、国家应急预案框架体系初步形成。

为了形成全国统一的各级应急预案框架体系，在以往各部门制定的应急预案的基础上，国务院成立应急管理办公室并组织有关部门进行应急预案编制和修改工作，基本建立了相互配套的国家应急预案框架体系。

但是我国地方政府应急管理制度建设没有走出传统的官僚制，如权力集中、层级分明；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标；等等。

官僚制之父韦伯认为，非人格化的严格等级制度下的公职人员，应是具有专门技能的行政人员，他们要严格遵守组织中的各种制度性规定，绝对服从组织权威，始终不渝地执行上级的命令，以有效实现组织目标。

二、我国地方政府应急管理存在的问题

（一）应急预案体系建设尚不完善

应急预案，有时也叫预案，是针对可能发生的重大事件或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或者方案。

内容一般包括目标、依据、适用范围、组织与工作原则、适用条件、运行与监督机制等。

但目前我国的预案体系在多个环节存在问题，并没有达到预想的效果。

1、应急预内容粗略。

有些预案的编制生成过程不够规范，如预案制定、修订程序不规范；预案的评审、检验不规范；预案的培训、演练不规范；预案的发布、备案不规范。

有些预案的内容不完备，对突发事件的考虑不周全，或者对事件发生后的影响估计不全面，有些应急预案就是简单的政府文件，根本起不到切实的作用。

2、应急预案可操作性不强。

普遍存在的问题是，应急预案的编制未能充分明确和考虑自身可能存在的重大危险及其后果，也未能结合自身应急能力的实际，对应急的一些关键信息，如潜在重大危险分析、支持保障条件、决策、指挥与协调机制等缺乏详细而系统的描述，导致应急预案的针对性和操作性较差。

更严重的是不同地方政府间的应急预案相互照抄，根本不切当地实际，所以起不到应有的作用。

3、应急预案缺乏系统的规划和协调。

面临的潜在重大事故可能会有多种类型，但应急资源是共同的，也是有限的，所以有些地方政府针对不同城市可能发生的重大事故编制了几个甚至十几个孤立或单独的应急预案，在应急组织机构、发挥以及响应程序等方面，不仅带来了不必要的重复，而且极易引起矛盾和混乱，对预案的维护和职责的明确等带来一系列问题。

4、应急预案缺乏有效的实施。

一旦重大事故发生，人们往往忽视预案中事先制定好的步骤，预案中的人员、机构等各种资源很难及时到位，这使得预案不能够有效地实施。

（二）应急管理体制不健全

我国应急管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立。

从机构设置看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构，又有地方政府对应的各级应急指挥机构。

而地方应急指挥机构，坚持以事发地党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制。

这种应急管理体制使地方政府应急管理存在上下级职责不清，机构设置不一等问题。

下面详细说明存在的几点不足。

1、指挥部与同级的应急办之间的职责没有划清、关系没有理顺。

2、议事协调机构和联席会议的权威性不足。

现有应急机构主要是针对某一领域的突发公共事件设立的，在地方政府，同级部门协调这些政府强势部门存在相当大的难度，机构之间沟通相对不够，预警信息发布后难以形成统一的应对合力。

3、各个地方政府应急办机构设置不一，职责规定不同，影响协调、枢纽职能的发挥。

从目前来看，在30个省（市、区）级应急办中，有正厅级机构7个，副厅级13个，正处级10个。

负责人有的是兼职有的是专职，级别不同之外，编制员额差距更大，这对于全面掌握地方政府领导工作的情况、信息和动态打了折扣。

有的应急机构甚至脱离日常工作，承担了其他方面的工作。

（三）领导干部应急管理理念不够科学

基层政府领导者存在应急管理意识不强的现象。

由于缺乏科学的危机管理理论作指导，个别领导干部在侥幸心理作用下，对应急管理工作缺乏足够的重视和充分的理解，应急管理工作进展缓慢。

个别领导干部预防意识和风险防范意识不强，把应急管理单纯理解为是对突发事件的处置和恢复工作，对突发事件的预测和预警工作缺乏足够重视和强有力的领导，预防意识的缺位，无法积极防御突发事件的产生进而造成严重后果。

（四）地方政府对突发重大事件宣传、教育不到位

这导致公众防灾避险、自救互救知识匮乏。

汶川地震中桑枣中学全校师生无一人伤亡的奇迹和当地其他学校伤亡惨重形成鲜明对比，用血的事实再次说明了防灾避险教育的重要性。

地方政府必须高度重视这项教育的重要性，积极在中小学和企事业单位中开展防灾避险和自救互救教育，充分利用现代多媒体技术，加大相关知识的宣传力度，积极开展防灾救助演习，不断提高公众的防灾避险和自救互救能力。

（五）地方政府应急管理的效率不高

鉴于公共突发事件本身具有的不确定性和紧急突发性，我们在面对如何处置等问题时，首先要作出迅速的判断和选择。

但是，目前我国应急管理组织机构主要是传统的官僚制，每当发生公共突发事件都要逐级上报，即使遇重大紧急事件仍必须得到上级的指令才能采取相应的措施，加上因为官僚制的地方政府，其内部决策体系不透明以及对突发公共事件信息类型的严格划分，导致上级决策者往往无法获得完整的信息，有时甚至是已扭曲的信息。

这样，经过上传下达折腾一番，必然使处置公共突发事件的效率大打折扣。

面对不确定性和紧急突发性公共突发事件，我们要在明确地方政府承担责任的原则上，促使地方政府在有把握的基础上作出迅速的判断和选择，提高应急处置公共突发事件的效率。

三、应对地方政府应急管理问题的决策

完善应急管理，既是地方政府有效履行社会职能、提供公共服务的基础性工作，又是地方政府自身建设的重要而紧迫的任务；既是事关国家长治久安的大事，又是检验地方政府行政能力的重要标志。

如何建立健全处理各种突发公共事件的应急管理机制，提高政府应对公共危机的能力，是构建和谐社会的重中之重。

针对目前地方政府存在的问题，我们要有针对、有重点的去解决。

理论联系实际，切实做到实事求是，真正做到为人民谋福利，这样，地方政府应急管理才能取得长远发展。

完善地方政府应急管理，我们结合存在的问题，我认为应该从以下几个方面进行改进。

（一）完善应急管理预案体系

改进应急预案的内容，预案中应当有对风险的总体描述。

例如，指定某一地区的总体预案时，应当对该地区存在的所有风险进行总体描述。

应急预案的内容应该有情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。

还要注意，不同主体制定的应急预案内容之间的协调。

一般而言，突发事件的应对工作不可能由一个单一的部门单独完成，需要许多部门的配合，因此，应急预案的内容应体现出与其他有关部门制定的应急预案内容之间的协调，包括部门预案、专项预案与总体预案之间的协调、上下级政府制定总体预案之间的协调、上下级政府部门指定的部门与案、专项预案之间的协调，以及同级部门之间的协调。

使应急预案的可操作性增强，而仅仅是空壳子。

（二）加强应急管理体制建设，建立健全地方应急管理体制

我们要建设坚持中央政府领导、有关部门和地方政府各负其责、社会组织和人民群众管饭参与的应急管理体制。

要有集中统一的指挥机构和强大的社会动员体系，建立以事发地党委和政府为主、有关部门和相关地区协调配合的领导责任制。

我国地方政府应急管理体制的基本要求是整合化。

要重点解决三个问题。

1、要明确指挥关系，建立一个规格高、有权威的应急指挥机构，合理划分相关机构的职责，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，以及各应急管理机构之间的横向关系，加强各地方政府的团结与协作，而不是照搬照抄，要结合当地具体情况，明确自己的管理方向。

2、明确管理职能，科学设定一套应急管理响应程序，形成云状高效、反应快速、规范有序的突发公共事件行动功能体系，必要时各个地方政府联合一致采取行动。

3、明确管理责任，按照权责对等的原则，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成地方政府应急管理的统一责任，防止某些部门不履行职能，避免忙于其他与本职工作不相干的工作来推卸责任。

加强行政问责，对应急管理的领导要进行内部监督和责任追究，以最大限度的减少突发性公共事件对民众权益的损害。

（三）地方政府领导干部要加强自身修养，形成科学的应急管理理念

1、加强领导干部应急管理培训。

领导干部的危机意识是不是科学，对待突发公共事件的预防与处置是不是及时都直接决定着突发事件的发生或危害程度。

因此，必须高度重视领导干部应急管理培训工作，要把提升应急管理能力和水平作为领导干部应急培训的重点。

2、建立地方政府电子信息分布网络，为所有应对危机的社区提供准确及时的信息，建立全国的突发事件信息系统，确保地方各级政府的所有领导能够及时掌握全部信息，能够随时联络负责人员，地方政府要统筹规划并建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和分析评估等功能的应急管理平台。

地方政府不但要完善政府内部的信息系统，还要加强事发后对外的信息发布系统的建设和完善，让事发地和全国百姓了解情况，提高警惕，对突发事件有心里准备。

（四）地方政府要加大宣传力度，提高公众应对突发事件的自救能力

地方政府应做好突发事件的宣传工作，可以减少灾害给民众带来的损失，有时甚至可以避免突发性公共事件的发生。

因为民众拥有了应对突发性事件的相关预防知识和应对策略。

因此，做好宣传工作必不可少。

1、加强突发事件知识教育，提高公众安全意识和应对突发事件的心理承受能力。

帮助民众意识并预防突发事件的恶性危害，最大限度地减少破坏性后果，公众开展突发事件基础知识教育，阐释突发事件的概念、分类、过程、性质、成因等，使他们了解突发事件的表现和本质，为危机预防做好知识积累。

及时发生突发事件，人们有心理预期，也会在紧急事态下保持镇静，利于社会稳定有序，而不至于人心惶惶。

2、加强对民众与应急知