民主财政论公共财政本质的深层思考.docx

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民主财政论公共财政本质的深层思考

民主财政论－－公共财政本质的深层思考

财政部科研所研究生部井明

内容摘要

公共财政是与市场经济存在本质联系的市场经济的分散决策决定了公共财政的民主性质公众通过同政府订立契约实际控制着政治决策权民主财政论对我国财政体制改革以及财政资金效率的提高等问题有着重要的启示

近年来有关公共财政的讨论已经由理论探讨上升到政策选择层次各方人士畅所欲言对公共财政的概念和框架设计提出了许多真知灼见为在我国建立公共财政的基本框架打下了良好的理论基础但是仍然存在着某些基本问题尚未引起广泛关注特别是对公共财政本质究竟是什么的问题人们并没有多少认识这样对公共财政的讨论就常常显得过于浅薄、流于形式本文无意对当前的讨论作出评价只想对此问题作一初步探讨以期引起各方作进一步研究的兴趣

一、市场经济与公共财政

要探究公共财政的本质离不开对市场经济的认识因为公共财政作为财政范畴发展到市场经济阶段的产物与市场经济有着本质联系市场经济的一个重要制度特征就是决策主体的多元化或曰分散决策福利经济学第一定理告诉我们如果市场是竞争性的和完全的且没有外部性那么分散化均衡就是帕累托有效率的按照西方经济学的最基本假定经济中存在无数个厂商和消费者那么通过消费者追求自身效用最大化厂商追求利润最大化的分散决策可以达到整个社会福利最大化（当然进一步的拓展中包括了政府主体而其目标函数也是追求社会福利最大化的）

从政治学意义上市场经济中分散决策就是民主决策因而市场经济也是民主经济在得到这一结论之后本文转向分析市场经济中政府存在的价值和动因

市场经济中的政府是在分散决策基础上的集体选择的产物在一个极端私人商品和服务的买卖主要依赖于市场的自愿的分散决策而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品的存在则要求有更强、更复杂的政府对私人物品的偏好可以通过市场价格机制所表露而公共物品的偏好难以在市场上表现出来结果一些物品可能生产的太少（比如教育和对穷人的收入再分配）而另一些物品又可能生产得太多（如污染和犯罪）这些公共物品都需要由政府来提供

有人也许会提出质疑我们可以通过不同形式的自愿行为处理公共物品问题产生更有效率、更为平等的结果例如我们可以合作修一条公路使几个人获益也可以通过改变污染量的自愿市场合作降低污染水平但自愿行为面临两大难题一是公共物品的性质问题比如公共服务可能招致“搭便车”行为如果合作者修了路但无力监测和控制这条路的使用那么其他人就可以不付成本地使用它；二是达成和实施市场交易的交易费用可能太高两个问题相互关联修路的合作者或许能够达协议但如果排除其他人的成本过高就不可避免“搭便车”行为

上述难题使得自愿行为可能、但总体上并不能解决市场失灵问题客观上要求组成一个政府；提供公共物品并拥有强制课税和颁布法令的权力但必须清楚市场经济的分散特征不可能容忍一个专制政府的存在而只能产生一个民主政府因为政府的强制性权力是由社会公众赋予的是在分散决策基础上集体选择的结果用来解决分散决策难以解决的各种问题脱离了集体地民主决策政府的权力就失去了根基如果政府行为不能得到民众的支持则政府倒台的日子也就为期不远了这一点在引入契约概念之后便会更加清楚

二、民主财政的核心是契约安排

前文分析表明政府是民主决策基础上集体选择的结果那么民主决策是通过何种机制来支配政府政策的呢更进一步的政府是如何有效地提供公共物品的呢这就回到经济学中的基本概念－－契约

契约是一个或一组承诺当事人双方都以契约的履行为义务取得行为权力就契约产生的根源看第一根源是由于社会创造的共同需求和爱好社会的结构和稳定等；第二根源在于劳动的专业化和交换；第三根源在于选择性契约的实质在于规划未来交换过程所发生的当事人之间的各种关系

市场经济本身就是一种契约经济市场经济下的各种交易行为都是通过契约来完成的在私人物品部门生产者和消费者通过订立契约来实现交易根据契约生产者向消费者提供产品并取得消费者支付的价款；消费者从产品的消费中受益但要支付报酬如果生产者提供的产品质次价高则消费者可以拒绝付款并选择其他生产者市场价格机制保证了契约的履行

同样公共物品生产部门也存在着政府（生产者）与公众（消费者）之间的契约根据这种契约政府要为公众提供公共产品和服务为此需要向公众征税来筹集资金；而公众从政府提供的公共物品中受益但要付出纳税的代价如果政府不能为公众提供满意的公共服务就会失去公众的支持如果该政府是一个独裁专制的政府还可能维持一个时期（但也有限度）如果是在民主政体下该政府将会在选举中被选民所抛弃因而可以说投票机制保证了公共契约的履行

如果对公共契约作进一步深入的分析可以看出它与私人契约还是有着很大区别的首先公共契约的订立者一方是公共集体单个个人无法改变政府决策过程但是公众作为整体就可改变政府税收和支出水平甚至可以改变政府财政制度在民主制度下个人在所有时候都是一个潜在参与者不论他是否实际参与更进一步由于偏好不同而造成的利益冲突可以通过制定合理的投票规则加以解决使政治选择能够符合多数人的利益

其次也是最重要的私人契约通常是完全信息的契约订立双方对私人物品的信息都是很清楚的；而公共契约则不同政府会比公众对政策执行效果有更多的了解比如政府更清楚修建一条公路的拨款是否得到了有效使用

这就存在着一个序贯博弈（信息不对称下的动态博弈）

第0阶段公众通过投票选择了一个政府；

第1阶段政府实施一项政策比如拨款修建一条公路政府更清楚这笔拨款是否有效而公众或者无法得到这一信息或者有些人虽然可以得到这一信息但却需要花费很大成本与其个人得到的收益相比并不合算（这也可以算做是一种外部性）

第2阶段在年度财政报告制度下公众通过政府财政报告最终得知了修建公路的拨款使用情况并通过成本－效益分析判断该项拨款是否有效使用

第3阶段公众根据对政府能力的信息决定是否继续支持本届政府或者选择新的政府

新一轮博弈又开始了

在第1阶段政府在执行财政政策时势必要考虑如果这项政策不能有效执行那么公众在第2阶段得知这一信息后将在第3阶段对自己投不信任票而且如果隐藏这一信息则会面临被揭露出来的更大危险（可能永远失去改过机会）因此虽然存在着短期的信息不对称但是政府的最优选择仍是努力有效率地执行财政政策通过这种重复的博弈过程更有能力的政府被挑选出来这就为政府引入了竞争机制进而提高了效率

这里还要强调法制的作用市场经济条件下法制是契约实施的保证对公共契约来说法律制度是公众制定出来用以保证公共契约得到贯彻的工具法制并非是由政府所提供的公共物品因为政府也必须遵守法律在上面的博弈过程中如果没有政府财政报告制度的规定对政府行为的约束机制就难以发挥作用

至此我们已经完成了民主财政决策过程的分析从中可以看出公共财政的决策主体在表现上是政府而在本质上是公众政府只是在执行决策公众通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权并通过法律制度保证这一机制的运行

现在我们可以清楚公共财政的本质到底是什么了所谓本质应当是同主体紧密相关的国家分配论认为财政主体是国家因而财政本质是以国家为主体的分配关系而笔者认为公共财政主体在民因而公共财政的本质是民主财政是以人民为主体进行公共决策的活动

三、民主财政在公共财政中的表现

民主财政作为公共财政的本质并非孤立存在而是体现在公共财政的各个方面我国要建立公共财政的基本框架在学习借鉴西方公共财政的理论和实践过程中应该抓住公共财政的本质用民主财政的眼光来重新审视公共财政这样才能真正学到公共财政的精髓在实践运用时也才能把握住正确方向

民主财政的表现大体有以下几个主要部分

1、财政民主决策

民主财政要求政府要时刻牢记自己的任务只是执行公共决策而不能越俎代庖自己为公众作出什么决策政府不但要每年向公众公布其预算和决算情况接受公众监督；而且遇到重大事件时要向公众说明让公众了解情况并遵照公众的决策

在我国财政决策的效率问题一直是困挠着理论和实际工作者的一大难题人们提出了许多指标体系希望建立对公共政策效率的约束机制但都没有从根本上解决问题各种财政资金的浪费以及由此滋生的腐败不仅没有得到有效遏制而且愈演愈烈究其原因主要是决策主体的缺位

财政资金的来源主要是公众缴纳的税收而财政资金投向的决策权却由政府把持公众没有发言权而政府官员缺少有效使用资金的激励这就造成财政资金使用的低效率只有还政于民还权于民重大事项由公众直接决策并接受公众监督这一问题才能根本解决可喜的是我国已经开始进行这方面的尝试比如三峡工程的决策过程就是通过人代会几次讨论才得以最后通过又如现在正广泛开展的村民自治和城市社区民主决策的改革尝试

2、财政分权

财政分权是实现财政民主决策的必要条件倘若决策权仍主要集中于中央地方民众何谈对地方事务的决策权从这个意义上分税制的核心不在支出权限划分更不在税权分配而在于决策权的转移即由中央政府决策转向地方民众决策

我国从1994年开始实行分税制财政体制中央政府向地方下放了支出决策权和部分税收管理权但遗憾的是这种决策权的下放没有真正到位即没有落实到地方民众手中而只停留在地方政府手中这就加剧了权力的滥用虽然从理论上讲地方政府比中央政府更了解本地民众对公共物品的偏好但如果地方政府根本没有民主财政意识那么它又如何会实现财政资金的有效使用呢结果是中央政府又不得不重新收回决策权这也未尝不是一种理性选择但如果这样就能解决问题的话那么94年就不必进行这项改革了这也可以作为改革开放以来财政体制“放乱收死”现象的一种解释

3、财政竞争

在财政民主决策和财政分权的基础上地方政府财政可以展开竞争进而提高政府财政效率由于各地政府能力不同提供地方公共物品的水平也不同各地民众就会对政府能力加以比较然而通过用手投票（选举）和“用脚投票”（迁移）来选择最好的地方政府（最有效地提供最多公共物品的政府）这就在各地政府之间形成一种竞争机制促使其提供质优价廉的公共物品进而提高政府工作效率和财政资金使用效率

4、打破公营部门垄断

以上分析主要集中于纵向分权上而在横向上对公营部门的垄断也要减少到最低限度公营部门的垄断权力并非与生俱来而是由于公共需要才具有存在价值如果这种公共需要已经消失则垄断权力也应当消失

根据这种分析我国目前存在的公营部门的垄断权力许多都在可取消之列现在日益发展的私人邮政服务及日益强烈的打破电信行业垄断的呼声都体现了公众对取消公营部门垄断的要求政府必须清醒地认识虽然公营的垄断在经济发展的起步阶段曾经发挥了重要作用但这种功绩不能成为其继续存在的理由必须积极致力于打破垄断鼓励民营也只有这样才能提高这些部门的经营效率