福利国家和老年保障制度设计生命历程的观点UniBielefeld.docx
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福利国家和老年保障制度设计生命历程的观点UniBielefeld
UniversityofBielefeld,Germany∙InstituteforWorldSocietyStudies
Shih-JiunnShi
TheLife-CourseResearchintotheImpactofSocialPolicy
SocialWorld–WorkingPaperNo.5
2002
Publishedas:
Shi,Shi-Jiunn,2002:
TheLife-CourseResearchintotheImpactofSocialPolicy.SocialPolicyandSocialWork/社會政策與社會工作學刊6
（1）:
101-157（publishedinTaiwan）.
TheLife-CourseResearchintotheImpactofSocialPolicy
Shih-JiunnShi*
Abstract
ThisarticlereviewsthereflectionoftheGuidanceTheoryupontheimpactofsocialpolicyonthesocietyandexaminesitsimplicationsforthesocialpolicyresearchinTaiwan.TheGuidanceTheorystressesthatthestatehastobeawareofthelimitandambivalenceofitssocialpolicy.Thekeyissueistheabilityofthestatetoperceivesocialchangeandrealizepossibleoutcomesofitssocialpolicy.Thelife-courseresearch,whichiswidelyappliedinrecentdecades,canbeutilizedinsuchanalyses.Thisapproachemphasizesthemoldingeffectofthewelfarestateontheindividuallifecourses:
ontheonehand,thestatemarksforitssocietymembersagelinesofcriticalphasesintheirlifecourses,settingupatimetablefortheentryandexitofthelabormarket;ontheotherhand,aforeseeabletimehorizonemergesintheconsciousnessofindividualsundersuchinstitutionalregulations,whichinturnjustifiestheraisond’êtreofsuchinstitutionaldesign.Theinstitutionalizationofthelifecourseisnotonlythepremiseofwelfareprogramsbutalsotheirnecessaryoutcome.Yetthechangeoflifecoursepatternshasequalinfluencesonthesocialpolicy,posingnewproblemstotheoriginalwelfarearrangements.Itisthusessentialforresearcherstoassesstheimpactofsocialpolicyontheindividuallifecoursesasareferenceforfuturepolicy-making.
Keywords:
WelfareState,StateGuidance,PolicyEffect,LifeCourse.
生命歷程研究對社會政策效果的探討*
施世駿**
中文摘要
本文從近來德國的調控理論對福利國家政策效果的反省，指出隨著社會關係的日益複雜，國家必須體認到其功能的侷限，以及社會政策效果的不確定性。
因此，關鍵在於國家對於社會變遷的觀察能力必須相對應地提升，並且掌握社會政策可能引起的社會性效果。
這方面的分析可以應用社會學研究中的生命歷程典範。
生命歷程研究強調福利國家對於個人生命歷程的形塑效果：
一方面國家以行政力量為社會成員劃出了生命歷程中重要階段的年齡界線，從而規劃了這些成員進出特定社會領域的時間表；另一方面，在這種制度規劃下，一個可預見的時間界域浮現於個人意識中，更強化了制度設計的正當性。
生命歷程的制度化不但是福利制度的實施前提，更成為實施該制度的必然結果。
但是，生命歷程型態的變遷對社會政策同樣也有深遠的影響，從而使原本的福利國家制度安排發生問題。
因此，社會政策的實行有必要同時評估其對個人生命歷程的影響，藉此瞭解政策的實際和可能效果，作為後續政策制定的參考。
關鍵字：
福利國家、國家調控、政策效果、生命歷程
壹、前言
歐美社會政策學界對福利國家理論和實證方面的研究已經相當完善，不管是題材、研究方法等都已經發展得十分細膩，對於正在致力建立福利國家制度的台灣來說，這是一個很值得參考借鏡的對象。
目前在台灣的社會政策學界和實務界，也可以觀察到相當積極的制度介紹和比較，所以對於歐美社會政策學界的最新動態有相當敏銳的掌握。
但是對於台灣而言，政策學習最大的難處不在於建立類似的制度，而是在於如何精確掌握到制度背後的政策意涵以及歷史社會脈絡，以充份瞭解該制度在原產國成功或失敗的原因來作為借鑒。
所以，移植國外的制度設計卻發生水土不服的現象所在多有。
另一個難處則在於如何評估福利制度建立後引起什麼效果，對於個人的生命歷程有什麼影響，以及這種影響對社會結構有什麼後續效應。
制定後續政策的前提在於確實掌握社會政策對於「社會」的影響層面，以及這些變化對原有政策架構的意涵，這樣的反省能力和瞭解國外制度背後的政策脈絡密不可分。
事實上，這點在西方社會政策學界也已經有較充份的討論，對福利國家制度的反省不但達到對「前因」的掌握，同時也已經到了對「後果」評估的階段。
這個反省最重要的意涵在於將福利國家制度視為整體社會結構的一環，和其他的結構因素的脈動緊密關聯。
在這種理解下，社會政策其實是「全社會」政策，主要藉由干預或介入社會性的關係來達到解決特定社會問題的目標。
在影響社會性關係的同時，社會政策也提升了整體社會的複雜性（例如社會利益團體的增加或是社會規範的改變），使得原有的社會政策不再適用。
因此，福利國家制度安排必須相對應地提升自身的複雜性，才能妥善調控不同的社會部門。
本文的目的即在於藉著對這股思潮的文獻整理，提出近來被廣泛應用的生命歷程觀點在社會政策領域的研究方向。
主要架構將包括四部份：
首先本文先從近年來在德國發展的調控理論（Steuerungstheorie:
Kaufmann,1982;1991;1997;Mayntz,1996;MayntzandScharpf,1995）對現代國家角色的檢討出發，將福利國家的發展和問題放在這個理論脈絡下檢視，指出福利國家的發展困境其實和它周遭的環境改變密切相關。
關鍵尤其在於這樣的環境變化有一部份是福利國家過去的成就所導致，而這種「成功的宿命」反映的是對國家調控的要求提高。
這樣的發展並不代表福利國家制度的失敗，反而它要求的是更高的政治敏感度和反省能力。
在這種脈絡下，生命歷程研究典範在社會政策領域的應用，代表學界對於福利國家發展的理論反省和經驗檢驗。
第二部份便是處理這個研究典範在北美地區和德國的發展過程和現況，並且比較彼此觀點的異同，勾勒它目前在社會學研究中的應用範圍和可能性。
緊接著下一部份說明德國生命歷程研究對於福利國家制度的探討，藉以指出這個觀點應用在社會政策領域的深度和廣度，以及對於福利國家發展的反省。
最後，本文試著歸納整理出這些思潮的研究意義，以及這些成果對於台灣社會政策研究的啟發和方向。
貳、對福利國家政策效果的覺醒
二次世界大戰後，西方福利國家的發展漸次進入鞏固擴張階段，此時的社會政策主要針對種種市場經濟的運作缺陷加以彌補改善：
提高福利給付、擴大受益人範圍等等。
此時的福利國家運作邏輯純粹是社會問題導向，主要在解決工業社會發展中的弊病：
社會保險制度的建立在涵蓋典型的工業風險，社會救助則旨在協助工業社會中的個人度過短期的生活困難，以盡速回歸到工作崗位和「正常的」社會風險涵蓋體制。
社會服務設施意在改善社會成員周圍的環境條件，使得個人的素質提升（例如透過教育），並願意長久居住所在地或是貢獻所長。
這些制度設計的本意在配合資本主義的市場運作，讓社會成員能夠適應並參與市場經濟為財務基礎的福利生產體系。
1970年代後，擴張式的福利國家體制在各方面都逐漸陷入困境：
財政上日益沉重的負擔，使得社會福利在經濟上的妥當性備受質疑，生活型態多元化、出生率下降所導致的人口老化更加深了財政問題的嚴重性，也影響到世代之間負擔平衡；經濟上則有資本市場全球化及勞動市場的結構變化，使得福利國家的經濟政策自主能力大幅受限。
這些現象自然受到研究福利國家學者的注意，相關的研究文獻也很多（文獻整理見：
Lessenich,2000;Pierson,1998;SkocpolandAmenta,1986）。
大致說來，有兩個觀點對福利國家提出嚴厲的批評。
新自由主義信徒視福利國家制度為阻礙市場自由運作的絆腳石，強調市場機能的自由運作為「國家失靈」的解藥，盡量減少國家干預仍舊是目前經濟學的主流觀點。
這個批評的弱點在於忽略了福利國家制度興起的歷史因素，沒有注意到正是由於「市場失靈」所產生的工業風險促使國家介入干預，以「國家」和「市場」的二元思考企圖解決現有的問題證明為徒勞無功。
新馬克斯主義則點出擴張式的福利國家和資本主義發展的結構性矛盾：
當福利國家綱領愈是倚賴經濟體系資本累積的條件，它也就愈容易受到資本主義的限制，難以滿足人民日益升高對福祉的欲求，從而動搖了自身的正當性。
這個取徑的批判觀點十分犀利，也點出了福利國家和資本主義經濟體系相依的結構條件。
弱點卻在忽視了當代福利國家和社會其他部門的互動關係，而低估了社會政策制度的韌性和調適力。
換句話說，這兩個觀點都過度簡化福利國家的歷史條件、制度特色和問題複雜度。
在左派和右派的攻訐聲中，另類觀點卻悄然成形：
對福利國家制度影響層面的探討。
這方面的觀點指出福利國家制度安排在社會各個層面的多重影響，前者和後者已緊密糾結，成為西方現代功能分化社會組織型態的表徵。
因此，企圖將「國家」放置在「全社會」體系之外是過於粗略的觀察方式，忽視了政治系統和其他社會部門的動態關聯，也錯失了政治系統觀察環境變動的自我調適能力。
這個觀點從歷史發展的角度指出福利國家的興起有其特定的時空背景，針對的是當時脈絡下的社會問題，而隨著社會發展過程的結構變遷，出現了不同的社會問題，提出了不同的政策挑戰。
這些新的課題有的是因為外在環境變化，有的則是福利國家制度和政策使然，因此必須以更精密的觀察方式來剖析，而非單純地將所有問題歸咎於福利國家制度（Kaufmann,1997;2001）。
重點在於政策學習的能力，提高對自我觀察和對環境觀察的複雜度，才能真正理解問題的根源。
就本文的脈絡而言，最相關的研究取徑便是對路徑依賴（pathdependency）或政策回饋（policyfeedback）問題的探討（文獻整理評論見：
Pierson,1993）。
其中最重要的現象之一則是政策效果的問題：
過去的社會政策改變了既有的社會關係，從而成為後續政策制定不能不顧及的背景因素，制度遺產對於其後的政策改革仍然有引導的作用。
對政策效果問題的覺醒，使得社會政策（policy）的制定必須同時注意到polity（既定政治結構、福利制度等等）和politics（現存利益團體、立法過程等等）的層面。
此處牽涉的是國家和其他社會部門的互動關係，以及前者如何在複雜的環境下，提出相對應複雜的社會政策調控後者以達到政策的目標，並保持對其後續效果的高度感應力，以作為日後社會政策制定的參考，這是調控理論的中心思考。
一、社會政策效果的不確定性
調控理論的中心關懷是現代功能分化社會中的複雜性。
隨著各個功能系統的複雜度提升，各自發展出自身的動態邏輯，從而贏得運作的自主性。
儘管各個功能系統對彼此功能的依賴度升高，彼此的功能卻不能互相取代。
從這個觀點來看，現代社會是多個功能系統的聚合體，彼此相依也彼此獨立。
在這種情形下，政治系統（通常指涉國家）不再是全社會的中心，也失去了控制整體社會的階序式權力。
雖然在現代社會中，政治系統仍然是集體意志凝聚的場域，權力的運作必須依靠選舉獲得正當性，但是政策的運作成功與否仍然視政治系統和其他功能系統的互動而定（Mayntz,1988）。
關鍵點在於：
在受限的情況下，政治系統如何影響其他功能系統以及社會部門，以達到特定的政策目標？
從這個問題意識出發，調控理論指出國家干預的困難度將愈來愈高，因為干預的因果鏈愈來愈長，使得其效果和原來政策本意的關聯顯得愈益模糊。
這樣高度的複雜性使得國家在推行社會政策時必須倚賴很多因素，卻無法同時掌控它們。
就國家的干預過程而言，社會政策至少牽涉到四個層次（Kaufmann,1994:
369f.）：
1.個人層次：
社會政策在這裡主要是透過創造出空間上和資源上的機會，讓個人得以加以運用去追求自己的目標，前提則在於個人主觀認知到這些機會並積極加以利用。
所以在這個地方，國家所能影響的程度是有限的，政策的實際效果端視每個個人的認知、人際網絡及其周遭環境的影響。
2.互動層次：
社會政策的給付和服務是透過個人和福利提供者的互動中進行，個人以申請人、病人等角色享受到福利部門的產品，個人對社會福利的主觀感受大部份在這個層次被決定。
但是，國家行政力量在這裡能發揮的效果仍舊相當有限。
3.組織層次：
福利部門的主要行動者多半是組織：
協會、公法人團體或非營利組織等，這些是國家推動社會政策時十分倚重的角色。
但是，協調這些組織一致達成國家所欲達成的福利生產目標並不容易，組織的自主性和利益考量常常反倒阻礙了社會政策的執行（Mayntz,1990）。
4.制度層次：
組織參與福利生產的方式必須透過制度面的設計來規範，正是在這個層面上，國家才能發揮真正的影響力。
組織的屬性（例如公法人團體或營利團體）、彼此互動的方式（團體協商或市場決定）都和制度面的設計息息相關。
換句話說，國家行政體系在制定並推行社會政策時，真正能直接發揮影響力的場域在上述的後兩者。
但是，即使在這兩個層面，國家的貫徹力也並非無所不能，組織的自主化和制度的慣性都是國家執行政策時必須考量的因素，互動和個人方面的變異性更常常使得政策原意喪失。
藉由各類福利設施和轉移支付，福利國家毫無疑問地大幅促進個人的自主能力，問題在於這種努力只能以法律（公民地位賦予）、經濟（資源提供）、環境（基礎設施建設）、和教育（才能訓練機會）等有限手段呈現，並且以特定的標準來決定各項福利的供給，以致於個人贏得自主能力的機會結構仍然難以趨於平等。
在解決特定問題的同時，也必須體認到政策和社會結構互動後會產生意料外的新問題。
從這樣的不確定性出發，國家的角色就再也不是傳統的大有為政府，可以控制政策的制定和執行，並且能在其他社會力對抗的情況下遂其所願。
重點反而是國家體認到現代社會的複雜性，明白自身功能的侷限，並且不斷地學習認識社會環境其他功能系統的動態變化。
換句話說，調控理論觀點認為國家仍然擁有其他功能系統所沒有的資源和權力，可以藉此發揮引導的作用，使得其他社會行動者能在調控的架構下參與國家意欲的福利生產過程。
國家不再只是福利生產者，同時也是功能系統共同作用的管理者（Mayntz,1996）。
這樣的國家角色要求的是政策學習的能力，對自身政策的後續效果不確定性有高度的自覺。
在這樣的認知下，社會政策的本質也有了關鍵性的變化：
從起先對典型工業社會問題的處理，轉變為設法調控由此衍生出來的社會動態發展。
在要求政策敏銳度和政策學習的脈絡下，調控的概念就帶有自我指涉的意涵。
現代福利國家的社會政策已經由單純處理古典工業風險轉變為指涉前者而產生的政策，可說是「（前）政策的（後）政策」。
正是在這層意義下，Kaufmann（1998）提出了「一階性社會政策」和「二階性社會政策」的區別，用來說明目前的社會政策絕大多數已是屬於後者。
由於「一階性社會政策」介入社會性關係以解決傳統工業社會的社會問題，使得社會領域諸部門的複雜度提升，並逐漸發展出自身的運作機制。
政治部門如何在社會諸部門的高度複雜交互作用下，設法導向國家設定的福利生產目的，便成為一個社會政策的難題。
「二階性社會政策」的對象不再只是典型的工業社會問題，而是被「一階性社會政策」加工過而更加複雜的社會性關係。
最典型的例子就是德國的健康保險。
此項社會保險設立的原意是以集體的方式承擔個人的疾病風險，政策的目標在於保障有疾病者都能獲得適當的醫療照顧，但是此處同時牽涉到許多專業醫療團體的利益以及健保給付機構的權力。
由於德國組合主義制度的特色，組織行動者扮演著吃重的角色，同時也是國家政策制定過程中無法輕忽的因素。
制度調控在組織層面的效果分析便是調控理論的關懷點之一，研究者已指出制度調控和組織行動者之間的分合關係：
德國健保從十九世紀末開始實施以來，以集體協商為機制的組織共治便是其制度調控的特色，即使歷經多次的健保改革也未曾更動這個核心運作體制（林志鴻，1998;DöhlerandManow-Borgwardt,1992;DöhlerandManow,1997）。
在這樣的架構下，組織行動者扮演著顯著的角色，並在多次改革中依據自身的利益協助或阻撓政府的政策制定和推行。
隨著健保制度的設立，這些利益之間的衝突協調也成為國家必須加以調控的對象。
於是我們看到各種減緩健保支出的措施、醫療團體的抗爭。
此時國家的政策已經不是單純的針對疾病風險，而是調控健保體系內複雜的醫療照顧關係，並控制成本潛在上升的趨勢。
要掌握這種複雜化的社會關係，國家必須相對應地學習更複雜的觀察方式，作為進一步調控的依據，深度瞭解社會政策所產生的社會性效果便是觀察的重要開始。
從同樣的問題意識出發，調控理論也有興趣瞭解制度調控在個人和互動層面的效果（Leiseringetal.,2001）。
但是相對於組織層次，此處牽涉到比較微觀的層面。
如何掌握鉅觀面的制度調控和微觀面的個人之間的關聯，便成為社會政策研究的焦點之一。
近年來在社會學中興起的生命歷程研究典範提供了一個解答。
二、生命歷程觀點作為社會政策效果的觀察方式
到目前為止，本文已經指出社會福利研究中對於政策後續效果的注意，以及這點對於社會政策的實際意涵。
國家作為社會體系的一環，必須掌握其社會政策所引起的社會關係轉變以作為調控的依據。
上節已然指出社會政策在實施時必須面對的不確定性，這點在個人和互動層面更是如此。
一般來說，國家在這兩個層面所能運用的調控手段為法律規範、經濟資源供給以及社會服務。
除了法律的強制性手段外，福利給付的發放和福利設施的設置，前提仍然在個人知曉並充份應用去改善自身的境遇。
儘管如此，我們仍然可以假定福利制度對於個人的生活周遭環境具有一定程度的影響，因為國家可以透過津貼發放、稅負減免及提供社會服務等資源的分配具體影響個人的生活機會，其效果則端視個人主觀認知、意願、人際網絡和機運而定。
換句話說，即使福利國家無法強迫個人從事特定任務，個人仍然受到周遭資源、社會規範的制約而必須按照一定的模式行動，個人的生活自主性其實還是和福利制度的調控有著密切關係。
甚至我們可以說福利國家的制度設計也是以個人的生活自主性為前提，並且間接鼓勵後者（Leisering,1998）。
從這種制度調控的觀點出發，福利國家對於個人生命歷程的形塑效果便成為觀察社會政策調控個人生活機會的絕佳點。
要探討社會政策對個人生活機會的實際效果，近來被廣泛應用的生命歷程研究可以當作適當的分析工具，使我們對於福利國家的具體影響力有更深一層的認識，也能夠更清晰地指出特定社會政策對個人境遇的實際效果。
從生命歷程研究的角度來看，社會政策尤其對於個人生命歷程的階段變遷有關鍵性的影響：
家庭和伴侶關係、教育進修和工作及退休等階段之間的轉折順利與否，和個人周遭福利制度所能提供的資源機會息息相關。
換句話說，福利國家的制度調控也對社會結構有影響，當法律規範、經濟資源供給以及社會服務設計對大部份社會成員的生命歷程產生引導作用時，社會政策也就使個人生命階段的時間劃分成為理所當然的社會時鐘，變成集體接受的「正常」生活型態（Leiseringetal.,2001:
15）。
如此一來，社會政策也同時對集體的生命歷程型態產生影響。
反過來說，一旦集體的生命歷程型態和福利制度預設的常態規範發生摩擦，社會政策預定的目標達成便會遭遇困難或失敗。
制度調控與社會結構變化之間的互動關係也成為一個令人注目的焦點。
因此，本文將在下面兩個部份詳細處理生命歷程研究在英語及德語學界的發展過程，以及其在社會福利研究中所能提供的觀察能力。
參、生命歷程研究的發展
起源於北美地區的生命歷程研究從一開始就是跨學科的發展，人類學、經濟學、社會學、人口學和心理學等學科都對年齡和人口老化過程感興趣並研究，因此對生命歷程研究的發展都有貢獻。
正因如此，要嚴格界定生命歷程的研究起源並不容易。
這樣的思想尋根只是社會科學自我觀察和認同的過程，這種觀察利用回溯的方式將特定研究典範的思潮源頭和發展脈絡建構起來。
從這個角度出發，本文也同樣是一個類似的觀察。
儘管許多學門都對於生命歷程的研究有所貢獻和啟發，本文只將焦點集中於社會學理論在生命歷程的研究發展過程中扮演的角色，以導引出一個社會學式的觀察角度，並將其應用於社會政策的研究。
一、北美地區的生命歷程研究
社會學的中心課題之一在於如何一方面理解並追溯社會變遷的過程，同時觀察其對個人生命史的影響過程和結果；另一方面如何追溯個人生命史的轉變，並找出這樣轉變中的個體主觀詮釋類型（George,1993;Settersten,1999）。
從1970年代以來，社會學界就嘗試找出合適的觀察方式和研究方法。
當時，由於深受結構功能論的影響，對社會結構的描述多半停留在靜態均衡的觀點，以為社會變遷是邁向下一個整體均衡的過程。
人口的年齡結構被視為社會地位和規範的具體表徵，每個年齡階段代表新的價值規範，進入的新成員便需學習這些新的年齡規範，也就是社會化的過程，整個生命歷程被視為隨著年齡增長而改變的角色和期望結構。
同時，社會學研究也分成鉅觀和微觀的視角差距，前者強調社會結構和社會變遷面因素的重要性，後者則關心個人發展或人際互動的社會關係層面。
如何整合這兩者也成為學界關心的焦點（Alexanderetal.,1987;Huber,1991）。
當時的資料蒐集也多半停留在短期靜態的資料，而無法適當地解釋社會現象的長期歷史動態變化。
正是在這個知識背景和發展困境下，歐美社會學界針對社會變遷對個人生命歷程影響的研究開始了長達三十年左右的發展。
早於1960年代，已經有一批美國社會學家開始將社會變遷和年齡或人口老化的過程銜接起來。
最早將生命歷程與社會結構聯結起來的是LeonardD.Cain（196
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