论以土地制度为核心的城市化制度支持系统.docx

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论以土地制度为核心的城市化制度支持系统

论以土地制度为核心的城市化制度支持系统

　　（华南师范大学经济管理学院，广东广州510631）

　　摘要：

中国的城市化是以土地制度为核心，由户籍制度、社会保障制度、就业制度、教育制度及产业政策交互作用构成的制度体系，不同的制度安排在城市化制度支持体系中发挥的作用各不相同。

当前影响我国城市化的各项制度都是建立在农村居民直接依附于土地这一前提条件下的，从逻辑的起点上看。

土地制度在城市化制度支持系统中处于核心地位。

　　关键词：

城市化；制度；制度支持系统

　　中国分类号：

F301　文献标识码：

A　文章编号：

1005-2674（2007）06-0050-04

　　与推进我国城市化进程和提高城市化质量相关的制度涉及方方面面，且各个方面的制度对城市化进程影响程度不同，学术界的认识也不尽一致。

国内研究中国城市化问题的学者一般倾向于认为，制约中国城市化的主要因素有户籍制度、土地使用制度以及产业结构等问题，这也是多年来城市化速度一直低于工业化发展的根本原因。

从实证分析角度而言，这些因素对城市化的影响是显而易见的，但还是缺乏系统的理论分析能够给这些因素对城市化的影响以令人信服的论证。

长期以来，因为缺乏有效的分析工具将城市化进程与人口（户籍约束）、资源（土地制度）、分工演进（产业结构升级）、发展条件（教育、就业制度）之间建立起合理的联系，使我们能够预测到这些因素对国家的城市化进程影响的深度与广度，我国的城市化政策因而也在这些制度的利弊取舍的两难冲突中处于摇摆状态。

实质上，应该看到城市化是一个社会系统工程，推动其正常运行的制度本身构成了一个复杂的制度系统，各个制度之间交互作用，影响着城市化进程的顺利推进。

因此，从制度系统的角度出发，梳理出这些制度之间内在的逻辑关系及其存在的问题，以便消除城市化推进过程中的制度障碍，构筑起符合现代化建设要求的、有利于城市化推进的制度系统，便成为本文研究的主要目的。

　　一、城市化制度支持体系中的核心制度――土地制度

　　土地是农民基本的生产资料，土地和农民作为生产力的两个要素，千百年来唇齿相依，须臾不可分割。

中国农民对土地有着高度的依赖性，土地在相当程度上对农村人口承担着养育、就业、保险和生活福利保障功能，远甚于体现市场配置资源“效率”和“生产要素”的生产功能和实现价值增殖的资本功能。

从社会学的角度来看，乡土文化和家园意识也使得农民不愿意舍弃土地，农民习惯于自给自足的农耕生活，呈现出自然经济和小农经济的保守性特征。

从土地的经济功能来看，土地能够产生持续性的收益，具备就业和养老保障的功能。

由于农村社会保障制度的缺失，土地成为农村社会保障的重要载体。

所以，我国的城乡制度是以土地制度为基础的。

当前，我国各种影响城市化的制度安排都是建立在农村居民直接依附于土地这一前提条件下的。

　　中国的城市化是以土地制度为核心、由户籍制度、社会保障制度、就业制度、教育制度及产业政策交互作用构成的制度体系。

不同的制度安排在城市化制度支持体系中发挥的作用各不相同。

在阻碍我国城市化进程的传统制度因素中，户籍制度是行政强制制度。

土地制度和社会保障制度是经济强制制度；户籍制度是保护城市人口利益的制度，土地制度和社会保障制度是限制农村人口利益的制度，其中城乡分割的户籍制度阻碍了农村人口向城市的流动，城乡分割的社会保障制度由于农村人口缺乏社会保障而使农村人口无法进城安家落户。

城市化的首要条件是农民不被土地这一生产资料所束缚。

因此，土地制度的改革与创新是使农民“走得了”的前提；户籍制度的改革与创新则决定了农民离开农村后能否进得了城，即它是“进得去”的条件；社会保障制度的改革与创新则是关于农民进城后能否“留得下”的问题。

就业制度与土地制度、户籍制度和社会保障制度也存在着密切的关系，因为只有当土地制度、户籍制度和社会保障制度建立和完善后，农民进城就业才无后顾之忧，农民工才可能变成城市职工。

教育制度的改革与完善是为农民提高自身的人力资本创造条件，为了能在城市“活得更好”提供一种可能性。

而产业政策直接关系到城市化顺利推进所需要的产业结构的优化与升级，关系到是否能为数以亿计的农业剩余劳动力提供足够的非农产业就业岗位。

所以，从上述诸种制度的内在联系看，土地制度在城市化制度支持系统中处于核心地位。

　　二、土地制度与社会保障制度

　　1．现行农地产权制度造就了以土地保障为核心的农村社会保障模式

　　目前的农地产权制度造成了土地属于集体所有，集体所有制实际上具有“共有制”的特征，这种“共有”产权制度在集体成员之间分配只能是“平均地权”，从而形成农地产权制度安排上的“公平性”与“福利性”。

家庭联产承包制度突破了集体所有制，农民获得了土地的有限使用权，但并没有改变土地集体所有制的实质。

家庭联产承包责任制将土地这一重要的生产资料的经营、转让及收益权赋予农民，从而为土地保障功能的实现奠定了基础。

土地的集体所有导致了土地福利化，土地保障功能远大于其生产功能，无法实现土地收益的最大化。

而土地的福利化形成一种倒逼机制，农民必须依赖土地保障。

同时，土地归集体所有，就意味着作为集体的“一员”，可以得到土地的福利，而这种福利又遵循“出组不带”的原则，使集体成员不会轻易放弃自己的土地使用权，即土地在，保障就在。

因此，难以建立必要的土地流转机制，土地产出的低效率就成为必然。

土地制度造就的是一个静态的保障模式，它对农村保障失去了造血功能。

现行的农地产权制度的安排是农村土地集体所有制的反映，只要土地的集体所有制存在，农地的社会保障功能就不会彻底消除。

　　2．现行农地制度促成了城乡二元社会保障体系的形成

　　在中国乡土社会中，“土”是农民的命根。

实行土地承包到户的家庭经营后，农村土地的使用权属于农民。

现行的土地制度使得农民获得了土地的承包权，土地在充当农村家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为农民最基本的保障依托。

农民有土地作为依托，国家也就将社会保障的重心转移到城市，集中精力和财力在城市建立以社会保险为主要内容的社会保障体系，解决由于国有企业改革所带来的下岗和失业等日益突出的社会问题；而在农村，国家只实行救济和社区互助为主的剩余式保障制度，致使农村长期停留在低层次的保障水平上。

由此可见，由于土地保障的存在，城乡分割的二元社会保障制度才可能维持下去。

与此同时，土地作为农村集体的财产，土地作为一种福利，土地的占有成为享有集体福利的前提，“外人”没法获得土地使用权，也就不存在享有集体的福利的可能。

这种以土地保障为基础的农村保障形式事实上造成了以农村集体为中心，排斥其他集体，画地为牢的、静态的农村保障格局，在农村集体内，形成了准单位制和城乡分割的二元保障制度。

　　3．现行土地制度阻碍了社会保障制度在农村的建立

　　目前，在农村主要是建立农村最低生活保障制度，农村社会保障的整体还表现为剩余模式，属于社会救济的范畴，没有转向以农村社会保险为核心的社会保障制度的建设。

从农村集体来看，虽然土地属于集体所有，但在土地具有社会保障功能的情况下，集体没法实现土地的收益最大化，而由集体来承担社会保险的费用也就不现实。

从农民方面来看，土地制度具有土地保障功能，而且土地的福利化倾向使得土地的保障功能已经大于土地的生产功能。

而农民收入又十分低下，要农民交纳社会保障的资金，就会对其生活带来直接的影响。

于是，农民会将政府为建立社会保险制度筹集资金的行为视为某种形式的增加农民负担。

因为在短期内，农民会感觉自身利益受损，从而出现抵制建立社会保障制度的消极思想。

　　三、土地制度与户籍制度

　　户籍制度的诞生确立了中国城乡之间的“二元分割”，从本质上看它是一个限制城乡人口流动的制度。

但从1960年代启动时就不是一个孤立的政策，它和其它城市政策（如规模政策）一起，是计划经济体制下工业化资本积累模式战略的重要组成部分（赵燕菁，2003）。

直至改革开放的今天，已经延续了近半个世纪，可以说建国以来没有任何一项政府的公共政策能够跨越计划与市场两种制度，并且延续过如此长的时间。

作为城市化制度支持体系中重要的组成部分，户籍制度与土地制度的内在联系也是最为紧密的。

　　1．土地是户籍制度对国民身份划分的主要依据

　　在我国，户籍制度中重要的前提在于对国民身份的划分，而划分的依据正是以是否拥有土地作为标准的，农业户口和非农业户口的区分也是来源于此。

如果从户籍制度演变的历史考察，农民始终是这一制度最主要的控制对象。

正如梁方仲所说：

“自战国后，历代户籍中所登记的民户，基本上是农民阶层。

”户籍制度设立的真正意义在于把农民固定在土地上，使劳动力与生产资料紧密结合起来，最终达到一种社会的超稳定状态。

这种稳定将可能牺牲社会公平、平等和经济发展的机会，使经济结构趋向单一化。

单一的农业经济，随着人口的增长，总会出现收益率递减的趋势。

现阶段我国沉淀于第一产业内部的大量剩余劳动力即是其突出的表现。

　　2．户籍制度的建立与完善强化了农民对土地制度的依赖

　　户籍制度是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能。

更为重要的是它还被附加了许多利益分配的功能，成为决定社会成员身份地位的标志，城镇居民有享受福利待遇和在城市劳动就业的机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。

其结果是固化和加重了城乡二元社会结构，使得农民对土地的依赖感增强，无形中影响到现阶段农村土地制度变革的进程。

　　我国的土地承包制度是和户籍制度连结在一起的，只有户籍在本村的农民拥有集体土地的承包权和分得宅基地的权利，不同地域的农民很难实现长期的劳动力流动。

对于到城市打工的农民也会受到户籍与土地制度的约束，按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方。

农民没有土地所有权，使得农民不能通过转让土地筹集进入城市发展的资金（也难以获得土地增值收益），因此，难以越过城市的门槛。

土地承包权与由户籍制度所决定的农民身份也使得农民工不敢专业化自己的人力资本、放弃自己的农民身份，因为农村没有建立社会保障制度，农民不可能享受城市居民一样的待遇，也就难以提高自己的劳动力价格。

　　四、土地制度与就业制度

　　1．依附于土地的“自然就业”是传统体制下农村劳动力的就业制度

　　就业制度是人力资源配置的一种具体形式。

在传统体制下，我国的就业制度加上户籍制度、粮食配给制度的限制，从根本上阻碍了城乡劳动力的流转，基本上排除了农村人口向城市的自由流动和聚集的可能。

在此基础上形成了城乡分离的就业制度，即在城镇通过“统配”制实行“劳者有其岗”；而农村劳动力则通过人民公社制度，实行属地管理，实行“自然就业”政策，不断增加的农村劳动力只能就地依附于有限的土地谋求生存和发展。

这种歧视性制度环境，即保护城市歧视农村的制度安排不仅严重阻碍了农村经济的发展，而且也使城市化得不到必要的人力资源。

　　2．改革开放以来城乡就业制度的形成是以农村土地制度变革为基础的

　　1979年以来，随着经济体制改革的逐步深入，我国的就业制度安排发生了巨大的变化。

在城市，劳动力市场初步形成，从而提高了劳动力的流动性；在农村，随着农村土地制度重大变革一家庭联产承包责任制的实行，大量的农村剩余劳动力进入乡镇企业，形成“进厂不进城”、“离土不离乡”的乡村工业化和城市化模式，使得乡镇企业和小城镇成为改革开放后吸纳农业剩余劳动力非农化转移的主要场所。

此外，还有相当一部分农民长期到城市打工，由于现行的农地制度不能流转，造成农民依赖于小块土地所提供的保障，离乡又不愿意放弃土地，形成“候鸟式”的乡一城就业格局。

而且这种自发的劳动力流动因为户籍身份的限定，不能改变自身农民的身份，成为游离于城市正规就业体系之外的农民工，这是我国城乡三元劳动力市场格局形成的主要因素，而城乡断裂的劳动力市场也正是现阶段我国就业制度的主要特征之一。

　　五、土地制度与产业政策

　　1．改革开放前重工业优先发展的产业政策是以农地产权高度集中的制度为基础

　　重工业优先发展的产业政策的选择是建国之初国际国内环境所决定的。

1960年代以后中国工业化原始资本积累的来源，在中苏关系破裂后只能是国内最大的传统产业一农业，利用工农产品的剪刀差，是当时中国在孤立的国际环境下的唯一选择（赵燕菁，2000）。

在农地制度变迁中可以清晰地看出从建国初期的农户土地私有→向集体所有过渡→1958年后两权的高度统一，这一演变的实质是为重工业优先发展的产业政策服务，辅之以户籍制度等相关的配套制度，使得重工业优先发展这一违背产业发展内在规律的产业政策在中国得以顺利推行。

　　2．改革开放后农地制度为农村非农产业的发展提供了条件

　　中国改革伊始在农村实行的农地承包经营制度，是农民选择就地兴办工业企业的重要条件。

土地承包制度下的农村土地的经营权、使用权和部分收益权归农户拥有，土地的所有权属于村镇集体。

因此，农村居民和乡村集体组织在利用土地资源上有很大的自由选择权。

尽管有法规规定农业用地的用途转变是有条件、需批准的，但是比较起提高农民就业率、发展乡村经济以满足上级政府所下达的各项任务指标来说，限制土地用途的法规的约束力是极富弹性的。

农村居民和乡村组织几乎自由地支配土地，意味着就地发展工业企业的土地成本可以自行决定，甚而可以忽略不计，这就为乡镇工业的大发展提供了重要经济条件。

而且中国农村集体企业特有的“村村点火、户户冒烟”的分散布局和“小而全”产业结构等诸多问题的存在实际上根源于农村土地的集体所有制，这种农村工业化的低效率与风险最终是被集体土地承担和吸纳了。

所以现今农村工业化：

格局的形成和特点与农村土地制度密切相关。

　　综上所述，我国城市化制度支持系统是一个系统工程，在构建城市化制度支持体系时必须考虑到系统性：

一是城市化制度支持系统相对于社会经济这一大的制度系统来说，它只是一个子系统，是社会经济制度系统中的一个有机组成部分，不能将城市化制度支持系统的构建与整合同整个社会经济制度的改革和完善割裂开来，而是要充分考虑到两个制度系统的互动性；二是要考虑到城市化制度支持系统本身也是由土地制度、户籍制度、社会保障制度等具体制度构成的一个有机整体，在构建和整合城市化制度支持系统时要充分考虑到这些具体制度中的内在联系和互动性，以增强制度创新对城市化的推动力，降低改革的成本。

　　责任编辑：

郭殿生