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区域自由贸易安排对台湾的影响与对策

區域自由貿易安排對台灣的影響與對策

童振源

政治大學國際關係研究中心、遠景基金會

「中國與東協建立自由貿易區對我國之影響」座談會發言大綱

台灣經濟研究院主辦

2003年11月27日

一、區域自由貿易協定的興起

在最近十年，全球興起一股簽訂區域貿易協定的風潮。

截至2002年底，共有246個區域貿易協定在執行，另外70個區域貿易協定仍在協商當中。

至目前為止，在世界貿易組織（WTO）的147個會員國中，只有蒙古與澳門沒有與其他國家簽訂區域貿易協定。

不過，澳門正在與中國進行緊密經濟關係安排的協商，預計很快會有結論。

各國之所以如此積極促成、簽署區域貿易協定，其原因包括經濟與政治雙重目的。

從經濟的角度而言，如果一國簽訂區域貿易協定的對象是它的主要貿易伙伴，則可以促進貿易擴張，有助於該國經濟福祉的提升。

其次，參與區域貿易協定有助於參與國擴大市場腹地與整合生產要素，形成經濟規模效應，將有助於該國企業發展與吸引更多外商投資。

第三，參與區域貿易協定有助於推動參與國的經濟改革進程與落實制度化建設。

第四，參與區域貿易協定也是避免被排除在區域經濟整合外的必要途徑，避免本國經濟在區域競爭中處於不利的地位。

從政治的角度而言，區域貿易協定將有助於促進區域和平與安全。

更緊密的經貿關係有助於區域貿易協定參與國家之間建立彼此的互信與發展共同的經濟利益，使各國傾向以和平的方式解決彼此的爭端。

其次，區域貿易協定將強化參與國家整體的協商力量，以便在雙邊或多邊的協商中發揮更大的影響力。

簡而言之，區域貿易協定安排可以達成兩項目標：

發展與安全。

這便是各國趨之若鶩的根本原因。

二、更緊密的亞洲經濟合作

最近五年，亞洲的區域貿易協定蓬勃發展。

目前全球正在協商或考慮的區域貿易協定中，亞洲國家便佔了四成以上的案例。

特別是，日本、東南亞國協（ASEAN）、新加坡、與中國非常積極提倡區域貿易協定，希望主導亞太自由貿易體制的成形。

日本與新加坡已經於2002年1月簽訂自由貿易協定（FTA）。

日本與澳洲、印尼、菲律賓、韓國的雙邊FTA正在積極協商當中。

2002年11月，ASEAN與中國簽訂協議，希望在2010年雙方簽訂FTA。

同時，ASEAN正在與印度、日本、韓國商討建立FTA事宜。

2003年十月初，ASEAN各國領袖還簽訂協議，希望仿效歐洲共同體，在2020年以前成立「東協經濟共同體」。

新加坡在這兩年已經分別與日本、智利、及美國簽訂FTA。

同時，新加坡正與澳洲、加拿大、墨西哥、中國、韓國協商FTA事宜。

從2002年起，中國開始積極在亞洲推動區域自由貿易區。

2002年底，中國與東南亞國協（ASEAN）簽訂合作協議，希望在2010年達成自由貿易區。

2003年6月29日，中國與香港簽訂「更緊密經貿關係安排」（CEPA）協定，並且希望在今年底與澳門簽訂類似的協議。

中國與香港的CEPA協定主要內容有三：

貿易自由化、服務業市場開放、及貿易便利化。

2004年1月1日，273項香港產品進入中國將享有「零關稅」的待遇；2006年1月1日，近4,000項產品將享有「零關稅」的待遇。

香港的17項服務業領域，包括銀行業與證券保險，將准許進入中國市場，同時經營權比率與資產門檻將大幅下降。

最後，中國與香港將相互提供通關便利化、促成法律法規透明化、促進電子商務、及促進雙方中小企業與中醫藥產業合作。

根據德意志銀行的模型分析，此項協定在2006年前將增加每年香港經濟增長率0.4%，創造五千到一萬個就業機會。

2003年9月底，中國開始推動「上海合作組織」成員國之間的貿易與投資便利化，並且倡議逐步建立與中亞周邊國家之間的「上海合作組織自由貿易區」，成員將包括中國、俄羅斯、哈薩克、塔吉克、吉爾吉斯、與烏茲別克。

10月初，中國與印度兩國已經同意成立一個聯合工作小組，研究設置自由貿易區的可能性；中國、日本、與韓國同意共同研究建立「中日韓自由貿易區」的可能性。

同時，中國倡議與東協、日本、南韓共同組成規模更大的「東亞自由貿易區」。

最後，中國即將與新加坡展開雙邊自由貿易協定的談判。

中國希望透過區域經濟合作落實它在周邊地區的發展與安全。

三、對台灣的影響

很可惜，由於中國的阻撓，台灣雖然向很多國家提出簽署自由貿易協定的要求，但至今仍被排除在亞太自由貿易體制的進程之外。

台灣目前只有與巴拿馬剛在2003年8月簽訂FTA。

台灣一向以貿易立國，面對全球區域貿易協定的興起與亞洲經濟合作關係的深化，台灣必須尋找參與亞太自由貿易體制的方式，以確保台灣的國家利益。

首先，我們必須先釐清亞洲經濟合作關係對台灣利益的影響。

在政治方面，除了亞太經濟合作會議（APEC），台灣本來就被排除在亞太政治協商的國際場合之外。

台灣不能參與ASEAN的經濟整合過程只不過再次凸顯台灣在國際政治上被孤立的窘境。

因此，台灣真正損失不是來自政治方面，而是經濟利益。

從經濟利益角度而言，ASEAN與中國之間的經濟整合並不會直接傷害到台灣經濟，因為中國與東南亞所生產的產品基本上與台灣的產品並不屬於同一個層次，也就是對台灣的貿易轉移效果不會太大。

相對的，ASEAN與中國之間的經濟整合將有助於台商在這兩個區域的投資發展。

但是，新加坡、韓國、日本、美國、與ASEAN及中國之間的經濟整合，將會影響台灣在ASEAN及中國市場的競爭力，因為台灣的產品與新加坡、韓國、日本、及美國較為相近。

不過，根據WTO的研究，「數據沒有顯示區域貿易協定內的貿易逐漸變得更為集中」，也就是沒有產生貿易創造效果。

主要區域貿易協定的區域內出口占區域整體的出口比例自從1970年以後確實有逐漸增加。

但是，歐盟區域內的出口比重在1970年以後幾乎維持固定；北美自由貿易區的區域內出口比重在1994年北美自由貿易協定生效前便早已逐步增加，而不是自1994年才開始。

（見表一）

表一、區域內部出口比重，1970-2001

1970

1980

1985

1990

1995

2000

2001

生效年份

中歐自由貿易協定

n.a

n.a.

n.a.

n.a.

14.6

11.5

12.4

1993

歐洲聯盟

59.5

60.8

59.2

65.9

62.4

62.1

62.1

1957

北美自由貿易區

36.0

33.6

43.9

41.4

46.2

55.7

54.8

1994

中美洲共同市場

26.0

24.4

14.4

15.4

21.7

13.7

15.0

1961

印地安集團

1.8

3.8

3.2

4.2

12.2

8.8

11.2

1988

加勒比海共同市場

4.2

5.3

6.3

8.1

12.1

14.6

13.4

1973

南方共同市場

9.4

11.6

5.5

8.9

20.3

20.7

20.8

1991

中非洲經濟與貨幣體

4.8

1.6

1.9

2.3

2.2

1.2

1.3

1999

東非與南非共同市場

7.4

5.7

4.4

6.3

6.0

4.8

5.2

1994

南非發展共同體

4.2

0.4

1.4

3.1

10.6

11.9

10.9

1992

東南亞國協

22.4

17.4

18.6

19.0

24.6

23.0

22.4

1992

南亞區域合作協會

3.2

4.8

4.5

3.2

4.4

4.3

4.9

1985

資料來源：

WorldTradeOrganization,WorldTradeReport2003（Geneva:

WorldTradeOrganization,2003）,p.56.

再者，如果一個國家新加入區域貿易協定，或一個會員國經歷快速經濟增長，區域內貿易比例將會增加。

以此類推，如果全世界國家都加入，區域內貿易的比重將達到100％，而這並不是貿易創造的效果。

也就是說，區域內貿易比例高不盡然代表區域貿易協定成員之間更大的區域內貿易傾向，這項指標不是衡量貿易創造的最好指標。

因此，WTO建議「出口集中比率」（concentrationratio，區域內貿易比重相對於該區域佔世界貿易比重的比率）是衡量貿易創造的更好指標。

從1985年至2001年，歐洲聯盟區域內的出口集中比率都維持在1.6-1.7；北美自由貿易區維持在2.6-2.9。

ASEAN在1992年成立自由貿易區，但是該區域內的出口集中比率卻從1985年的5.1持續衰退到2001年的3.5。

也就是，貿易創造效果的證據並不明顯。

（見表二）

表二、區域內部出口集中比率，1970-2001

1970

1980

1985

1990

1995

2000

2001

生效年份

中歐自由貿易協定

n.a

n.a.

n.a.

n.a.

9.1

6.2

5.5

1993

歐洲聯盟

1.5

1.6

1.6

1.5

1.6

1.7

1.6

1957

北美自由貿易區

1.9

2.2

2.7

2.6

2.8

2.9

2.9

1994

中美洲共同市場

74.8

103.0

75.4

122.4

151.1

46.9

52.1

1961

印地安集團

1.1

2.5

2.6

4.5

15.4

8.7

9.6

1988

加勒比海共同市場

10.7

10.1

19.2

51.4

86.1

128.3

92.6

1973

南方共同市場

6.2

8.0

3.1

6.6

14.9

15.2

13.6

1991

中非洲經濟與貨幣體

34.5

7.0

8.4

12.9

19.4

7.0

7.9

1999

東非與南非共同市場

5.5

12.1

8.9

15.6

17.8

11.6

12.9

1994

南非發展共同體

2.2

0.2

1.3

3.1

14.0

20.1

16.1

1992

東南亞國協

11.4

4.9

5.1

4.6

3.9

3.4

3.5

1992

南亞區域合作協會

3.3

7.5

6.6

4.1

4.9

4.2

4.6

1985

資料來源：

WorldTradeOrganization,WorldTradeReport2003（Geneva:

WorldTradeOrganization,2003）,p.57.

造成這項結果的原因有二：

第一，先進國家享有零關稅最惠國待遇的進口比例相當高，而且在過去十五年發展中國家的關稅大幅度降低，使自由貿易區外的進口者不會受到嚴重的歧視待遇。

例如，在加拿大與美國的進口產品當中，有35-49％的商品是享有零關稅的最惠國待遇。

此外，從1985年到2000年，發展中國家徵收的關稅金額佔進口比例從12％下降到5％，平均稅率從超過25％下降到少於15％。

第二，在自由貿易區內，很多受保護的部門並不適用於零關稅、及本地產品證明所費不貲，使自由貿易協定的功能大受影響。

有時候，發展中國家之間的自由貿易協定反而是成為保護區域內不具競爭力產業的防護牆，以遂行進口替代的發展策略，使跨國貿易量下降。

四、台灣的對策

因此，台灣無庸太過擔心「邊緣化」的問題，因為那只不過描述台灣無法參與國際政治協商的既成事實，並沒有嚴重損害台灣的經濟發展。

然而，為了增加台灣經濟整體的競爭力（包括吸引更多外商到台灣投資），台灣確實需要思考與適當國家或區域建立自由貿易區。

鑑於中國對台灣的政治阻撓，台灣的策略可以分為三個層面：

1、多邊層面

台灣應全力推動WTO與APEC等多邊自由貿易體制的建立，主動提出各項自由化的議程、積極推動各項自由化的措施。

多邊貿易自由化不僅能創造台灣的最大經濟利益，同時也可以避免中國的政治打壓。

從這個角度而言，台灣必須成為全球貿易自由化的提倡者，而不是追隨著。

為此，台灣應該先克服內部的保護主義，並且整合產官學與朝野共識，提出台灣的全球貿易自由化議程。

2、雙邊層面

台灣在構築雙邊FTA的戰略可以分成兩類：

重要貿易伙伴與沒有政治干擾的對象。

以重要貿易伙伴而言，台灣應該考慮與其前四大貿易伙伴簽署FTA，分別為美國、日本、中國、與香港。

美國應該是台灣簽訂FTA的最優先目標：

美國既是台灣最大的貿易伙伴，也可以起政治示範作用，使其他國家願意跟進，讓中國的阻撓不具正當性。

同時，台灣也應該務實考慮與中國及香港簽訂FTA的可能性，因為他們是台灣的第三大與第四大貿易伙伴。

在操作上，台灣可以利用與美國協商FTA的過程，施壓中國與香港盡快與台灣簽訂FTA，同時又可以反過來利用台灣與中國及香港簽訂FTA的可能性，要求美國支持台灣與美國之間的FTA。

在這過程中，日本必然面對相當大的壓力，台灣便可藉機要求日本進行實質雙邊FTA協商。

一旦台灣與美國、日本、中國、香港簽訂FTA，不僅有助於台灣的經濟發展、及台海和平與穩定，同時也可以徹底解決台灣與其他貿易伙伴協商FTA過程中的中國障礙因素。

此外，面對洽簽FTA困難時，台灣可以考慮先與拉丁美洲國家、東南亞國家簽訂「貿易與投資便利協定」（TradeandInvestmentConvenienceAgreement,TICA）。

特別是，台灣在與拉丁美洲國家、東南亞國家簽訂TICA時，不妨考慮先承諾單方面的貿易與投資自由化，拉丁美洲國家與東南亞國家在幾年後再達成類似的自由化程度，以展現台灣的誠意、博得參與國的好感。

這將有助於各國支持台灣日後參與各項雙邊與多邊的FTA。

沒有政治干擾的對象指的是台灣的邦交國家，中國不可能成為台灣與其邦交國之間協商FTA的政治障礙。

台灣與其邦交國簽署FTA，經濟的利益非常有限，甚至可能會因為貿易轉移效果而受到輕微的損失。

不過，台灣應該從戰略上考量，適當地單方面對其邦交國做出讓步，以便鞏固邦誼。

例如，尼加拉瓜希望與台灣建立FTA，台灣應該儘早與尼加拉瓜完成FTA的簽署，藉此啟動多層次的亞太自由貿易體制的建構進程。

3、單邊層面

為了展現台灣作為全球化的領航員與亞太自由貿易體制的催生者，我們應該建造台灣成為自由貿易島、亞太營運中心、與全球運籌中心，讓台灣成為國際商品、資金、技術、資訊、與人才交流的先進基地。

要達成這項目標，台灣便要超越WTO目前的成就與規範，單邊先行推動台灣貿易與投資體制自由化的進程，建立全球化與亞太自由貿易體制的領導地位。

五、結論

區域自由貿易安排與更緊密的亞洲經濟合作的發展，是全球貿易與投資更加自由化的契機。

這不是台灣的危機，而是台灣的機會。

台灣應該積極主動推動全球貿易與投資自由化，才能跳脫出國際地緣政治的泥淖與化解中國的政治阻撓。

台灣應該成為全球化的先鋒與締造者，以世界市場與全球資源為揮灑的空間，而不是被動地等候與其他國家簽署自由貿易協定才進行經貿開放。

台灣不僅要成為世界民主轉型的典範，而且要成為下一波人類文明發展模式的典範。