国有资产管理.docx

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国有资产管理

加强国有资产管理保证资产安全完整

武汉市财政局徐良华

一、公共财政集中化改革背景

•我国放权让利经济改革

1978-1993年我国推行的改革以”放权让利”为基本特征！

1984年国务院出台了一系列鼓励部门单位创收的政策措施,从这一时间起党政机关热衷于利用占有的国有资产从事经商活动。

•放权让利造成财权分散

预算外资金一直都是较高比例，分税制改革之前占GDP比重还曾一度超过财政收入（92、93年），喧宾夺主！

1993年改革之后预算外收入虽然大幅度下降，但很快又恢复较高比例。

财权分散造成诸多问题

•如《山西晚报》报道，作为国家级贫困县的浑源县的检察院，却修建了一座价值千万元的豪华大楼。

•浑源县是一国家级的贫困县，2006年财政收入不到1亿元，当地检察院何以有能力建造如此豪华的大楼？

•据调查，建楼资金大部分来源于检察院参与公路治理超载罚没款。

上缴的罚款总额达3000万元之多，盖这栋楼才动用了一小部分。

1993年之后的经济改革以“集中化”为基本特征

•横向集中化改革

部门单位财务管理集中化改革

•纵向集中化改革

国有资本经营预算

分税制改革

公共财政财务管理集中化改革

二、我市行政事业单位国有资产基本情况

据统计，2008年底我市行政事业单位独立核算户数为3481户，其中：

市级647户，区级2834户。

从资产结构状况看，全市行政事业单位国有资产总量389.3亿元，固定资产占资产总量的81.23%。

资产管理中存在的主要问题

•基础管理薄弱

•产权关系不清

•家底不明

•资产配置不合理

•资产使用效率不高

•资产流失严重

行政事业单位国有资产概念和来源

概念：

行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。

来源：

依据法律取得的、国家资金投入的、国家征用、罚没的、国家继承的、国有资产收益形成的、接受馈赠的等。

三、国外管理政府资产的几种模式

有代表性的模式主要有三种：

㈠日本、韩国模式

概括为“财政部——主管部门”模式，由财政部直接负责政府公共资产的管理。

㈡德国、澳大利亚模式

概括为“财政部——直属局”模式，由隶属于财政部的机构负责联邦政府公共资产管理。

㈢美国、加拿大模式

概括为“财政部——管理局”模式，管理制度、资产预算由财政部负责，日常管理由独立于财政部的机构负责。

日韩模式与我国行政事业单位管理体制相近，都属于“财政部——主管部门”模式，

其主要特点：

•财政部门是资产管理综合部门

•资产购置和处置由财政部门审批和编制计划

•严格的资产统计报告制度

四、国内行政事业单位国有资产管理的主要做法

（一）黑龙江省安达市——政府决策、财政部门管理、运营公司集中统一运营。

（二）陕西省安康市——统一规划，分类管理，统一处置，统一收益。

（三）广西省南宁市——成立威宁公司，实行国资部门管理下市场化运营，统一管理、统一经营。

南宁改革概况

•2002年南宁市掀起了一场规模浩大的改革，从4月起各机关单位所占有、使用的总计约30亿的国有资产全部移交一家新成立的“威宁公司”来统一管理、统一运营。

社会誉为“威宁模式”。

•仅2004年接待中央、省、市有关部门和新闻媒体的考察访问70多批（次）。

改革缘起

•这场“南宁变革”起因是一个在全国颇为普遍的现象——政府各部门单位之间的“贫富不均”。

•1998年，南宁市市长林国强接到大量反映：

不同单位的公务员待遇差别大，引发矛盾，同时，一些“好单位”的领导不服从安排，不愿到“差单位”任职，指示财政局调研此事，拿出解决办法。

•财政局的调查结果：

公务员的待遇差别过大的根本原因是各单位不平等地占有了国有资产，通过这些资产创收，形成了各自单位的小金库。

贫富不均

•办公条件的差异

南宁一个仅有110多人的单位，却建设了1.5万多平方米的办公场所,人均136平方米，比国家计委规定的人均办公面积最高标准还要出几倍；

有的单位领导办公室有半个篮球场（210平方米）大，室内陈设豪华；有的清水衙门局长办公室只有十来平方米，木制办公桌窄小而陈旧。

贫富不均

•各单位发放的“福利”不等

好的平均一月超过千元，差的能保住工资就不错了。

拥有超标准大楼的单位，利用他们多占有的资产，以出租等方式获取“利润”，充实“小金库”，是职工福利的重要来源。

症结与对策

•虽然各级行政事业单位的资产均属国有，但在实际操作的过程中，却是由各单位来占有和使用的。

这样，无形之中就变成了实质上的单位所有。

•改革设计者的基本思路是，必须改变国有资产实质上归各单位所有的现状，还其国家所有的本来面目。

“威宁模式”具体措施

•清产核资，集约经营

•统筹安排，优化配置办公资源

•市场化运作盘活国有资产，确保保值增值

•统一发放公务员福利待遇

•变非经营性资产为市场运营资本，开辟融资新途径

•

五、财政部“两令”的有关规定解读

2006年5月30日，财政部部长金人庆签署财政部令，公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》，《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“两令”），自2006年7月1日起施行。

新公布的《办法》明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置，资产使用，资产处置等各个环节的管理，构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。

《办法》的公布实施，标志着我国行政事业资产管理工作进入了一个崭新的阶段。

㈠“两令”的主要特点

主要体现在六个方面：

一是明确了管理原则即资产管理与预算管理相结合，资产管理与财务管理相结合，实物管理与价值管理相结合的原则，更新管理理念，改变管理方式，促进资产管理与预算管理、财务管理、价值管理的相互配合、相互制约，全面提高综合管理水平。

二是理顺了管理体制构建了“财政部门—主管部门—行政事业单位”三级管理模式，并明确三个管理主体在资产管理工作中的具体职责和权限。

即各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。

主管部门负责对本部门所属事业单位国有资产实施监督管理。

行政事业单位对本单位占有，使用的国有资产实施具体管理。

三是规范了配置程序“两令”在配置环节规定了严格的控制原则和审批程序，体现了与预算管理的紧密结合。

“两令”规定行政事业单位配置资产，能通过调剂解决的，原则上不允许重新购置，各单位拟购置资产，必须由本单位资产管理部门会同财务部门审核资产存量后，提出品目，数量报同级财政部门审批，经同级财政部门审批同意，各单位才可以将资产购置项目列入单位年度部门预算。

四是强化了使用管理“两令”不但要求行政事业单位保证国有资产的安全完整，还建立了资产调剂制度，着力提高资产使用效率。

即对行政事业单位中超标配置，低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门和事业单位主管部门有权调剂使用或者处置。

五是加强了处置管理为了解决处置无序，资产流失的问题，“两令”规定了行政事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得随意处置。

同时要求行政事业单位国有资产处置应当按照公开，公正，公平原则进行，应当采取拍卖，招投标等方式进行。

六是完善了收入管理“两令”规定：

行政单位出租，出借和经营使用国有资产形成的收入以及处置国有资产获得的收入属国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行收支两条线管理；事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租，出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。

同时还规定，行政事业单位国有资产处置收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行收支两条线管理。

《行政单位国有资产管理暂行办法》与《事业单位国有资产管理暂行办法》为何分开制定

•两类单位性质差异明显

•两类单位适用的财务会计制度不同

A、业务活动内容不同

B、经费保障力度不同

C、收支情况复杂程度不同

•两类资产管理的要求存在差异

A、管理层次要求不同

B、配置管理要求不同

C、使用管理要求不同

D、收益管理要求不同

㈡“两令”的主要内容

第一章总则

⒈行政事业单位国有资产管理活动应遵循的原则

•资产管理与预算管理相结合

•资产管理与财务管理相结合

•实物管理与价值管理相结合

2.行政事业单位国有资产管理的内容

包括：

资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。

行政事业单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。

第二章管理机构及其职责

•各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位的国有资产实施综合管理。

事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。

行政事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

第三章 资产配置及使用

1、资产配置。

要实现资产管理与预算管理相结合。

对有规定配备标准的资产,应按照标准配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际出发，从严控制,合理配备。

财政部门对要求配备的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。

财政部及有关省市已开始编制新增资产购置预算

•广东省积极推进资产管理与预算管理相结合

为解决资产配置定性不准、定量不清，资产配置标准不一的现状，2005年起该省紧紧围绕部门预算这个中心工作，逐步将资产的配置、购置、使用、变动、处置等管理纳入预算管理轨道。

一是实现日常资产管理信息化，并与部门预算、国库集中支付、政府采购、会计集中核算等管理系统实行对接和资源共享，初步建立资产预算编审体系；

二是制定增量资产计划审核程序：

由资产处对单位存量资产表和增量资产计划表数据进行初步审核，相关业务处提出会签意见，资产处汇总后确定“财政部门”意见，预算处统一报厅领导审定；

三是确定审核内容。

凡涉及单位购置或修缮房屋建筑物、购置机动车、购置或维修大型设备（单件价值20万元以上，下同）的支出预算，必须先提出增量资产计划，由财政厅结合存量资产审批，审批通过的才能列入部门预算安排资金。

四是明确审核方法。

主要是审核增量资产计划的必要性、合理性；结合对照单位资产存量情况，单位预算数据及预算执行情况，单位工作职能和任务，审核预算单位所报增量资产项目；结合省直各单位资产存量情况，分析在省直范围内是否有可调拨、划转、有偿转让的同类项目资产，提高现有国有资产利用率和使用效能。

经过财政厅资产处初审，分别不同情况提出处理意见：

对于超配置标准、超编、超额申报的，建议不列入部门预算。

对于在配置标准、编制范围内申报的，按照调剂、共享、新增的顺序解决。

•财政部、省财政厅在去年部门预算中增加了《新增资产购置预算表》。

今年我们将出台《武汉市市直行政事业单位国有资产配置管理办法》，对行政事业单位资产配置程序、配置标准等进行明确。

今年我们在“三合一”版本项目库8大类56个项目中进行了设置，初步实现资产管理与部门预算、政府采购的有效结合。

2.资产调剂。

对于事业单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产，原则上由主管部门进行调剂，并报同级财政部门备案；跨部门、跨地区的资产调剂应当报同级或者共同上一级的财政部门批准。

3.资产配置标准是衡量行政事业单位资产配置是否合理的重要依据。

主要从以下几个方面制定：

一是根据单位资产的存量状况制定；

二是根据资产的使用及绩效考评情况制定；

三是按投入产出原则，对资产的成本效益情况进行分析确定。

四是参照国际惯例和行业标准制定。

4.对行政事业单位资产日常管理的具体要求

•加强制度建设，要建立健全资产购置、验收、保管、使用等内部管理制度，加强资产管理和财务管理的有效衔接。

•加强日常管理，对实物资产进行定期清查，做到账账、账卡、账实相符，加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的管理，防止无形资产流失。

5.行政单位国有资产的使用

•行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。

不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。

在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。

脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。

6.行政事业单位非转经资产必须经过审批

•行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借；事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证和评估，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。

•行政事业单位应当对本单位用于对外投资、出租和出借的资产实行专项管理，公开招标、阳光操作。

7.行政事业单位非转经资产审批应提交的材料

资产有偿使用申请报告；

可行性论证报告；

投资、入股、合资、合作意向书、草签的协议或合同；

有资质的资产评估机构出具的资产评估报告；

近期的会计报表和资产报表；

产权登记证；

主管部门审核意见；

出租出借房屋建筑物需提供土地来源证明、两证等以及拟出租出借房屋建筑物的坐落地点、面积、规划用途等资料。

其他需要提交的文件、证件及资料。

8.行政事业单位国有资产收益包括的主要内容

一是国有资产处置收入；

二是国有资产有偿使用收入，

具体包括：

行政单位在保证完成正常工作的前提下，经审批同意出租、出借国有资产所获得的收入；行政单位附属机关服务中心等后勤服务单位，经审批同意使用国有资产从事生产经营活动所上缴的资产占用费、税后利润、分红等收入；事业单位对外投资取得的投资收益，以及利用国有资产出租、出借或提供担保等取得的收入；财政部门认定的其他收入。

9.行政事业单位国有资产收入如何管理

•根据“两令”的规定，结合我市实际，市财政局制发了《关于规范我市行政事业单位国有资产有偿使用收入和处置收入管理有关问题的通知》（武财行资[2007]34号）规定：

国有资产有偿使用收入，从2007年元月1日起，我市行政单位及参照公务员管理的事业单位和社会团体国有资产有偿使用收入，一律按照政府非税收入管理的规定，实现“收支两条线”管理，收入全额上缴国库。

9.行政事业单位国有资产收入如何管理

其他事业单位对外投资收益以及出租、出借和担保所取得的收入纳入单位预算，统一核算，统一管理，同时，按省政府第233号令的规定缴纳国有资产占用费，上缴国库。

10.行政事业单位国有资产有偿使用

收入的管理

•行政事业单位上缴的国有资产有偿使用收入逐步做到收支脱钩，相关支出区别不同情况按下列原则进行管理：

对对应有还贷任务的，在部门预算中统筹安排，用于单位还贷，贷款还清后，纳入正常管理；对单位原有用途符合规定的，由单位提出申请，报财政部门审核，由财政部门在部门预算中优先统筹安排。

11.行政事业单位国有资产处置收入的管理

•行政事业单位国有资产处置收入包括：

各类国有资产的出售、出让、转让收入；置换差价收入；报损、报废残值变价收入等。

•从2007年元月1日起，我市行政事业单位国有资产处置收入按照政府非税收入管理规定，全额上缴财政专户，实行“收支两条线”管理，统筹用于缴入单位固定资产更新改造等。

12.行政事业单位国有资产收益的上缴方式

•行政事业单位国有资产有偿使用收入和处置收入属于政府非税收入，由财政部门负责收缴和监管。

市直行政单位及参照公务员管理的事业单位和社会团体国有资产有偿使用收入、事业单位国有资产占用费和行政事业单位国有资产处置收入，均实行“单位开票、银行代收、财政统管”的方式上缴国库或财政专户。

•

第四章资产处置

1.资产处置的几种形式：

•出售、出让、转让。

•对外捐赠。

•报废、报损。

•货币性资产损失核销。

应在取得债务人破产或死亡及其破产财产或者遗产进行清偿的法律文件后，才能确定坏账损失予以核销。

其他应收款等债权无法收回、认定为损失的，比照应收账款的有关规定进行核销。

2.为什么要加强国有资产处置管理

问题：

•资产处置不及时；

•随意处置资产；

•处置行为不规范；

•闲置资产不能及时调剂。

后果：

•影响国有资产功效的发挥，造成资产配置不合理；

•加重了财政负担。

对策：

行政事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，

未经批准不得自行处置。

3.行政事业单位国有资产处置的范围

•闲置资产；

•因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；

•因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；

•盘亏、呆账及非正常损失的资产；

•已超过使用年限无法使用的资产；

•依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。

4.行政事业单位国有资产处置

应履行的审批程序

申报资产使用部门首先提出资产处置申请，填报《武汉市行政事业单位国有资产处置申报审批表》；资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，进行认真分析，提出资产处置的有关意见，按照资产处置审批权限保送审批；

•审批对于规定限额以下（市直部门为单项固定资产价值小于10万元、批量20万元以内的）处置事项，由主管部门负责审批；对于规定限额以上（单价10万元、批量20万元以上）的处置事项，主管部门提出审核意见后报财政部门；财政部门对申报材料的真实性、合规性进行审核，对符合规定的，办理审批手续。

4.行政事业单位国有资产处置应履行的审批程序

•评估各单位对处置的资产应当委托资产评估机构进行资产评估，评估报告须报同级财政部门备案或核准。

经备案或核准后，以评估价作为资产出售或变价转让的底价。

•处置属于资产无偿转让的，调入、调出单位及时办理交接手续；属于资产出售的，处置单位应当到依法设立的产权交易机构办理出售手续；属于资产报废的，处置单位到有关报废回收公司办理报废手续。

资产出售变价低于评估价90％的，须报同级财政部门审批。

•备案资产处置后，各单位应在每月终了10日内将资产处置结果汇总情况报同级财政资产管理部门备案，财政部门据此调整资产管理动态系统。

5.行政事业单位国有资产处置审批应提交的材料

•资产处置申请报告及申报审批表；

•能够证明资产价值的有效凭证，如购货发票、收据、工程决算副本、计账凭证复印件、固定资产卡片等；

•资产统计报告或决算报告；

•资产目前的使用情况说明；

•财政部门认可的有资质的评估机构出具的资产评估报告；

•具有法律效力的专业技术鉴定部门的鉴定报告；

•单位划、撤、并、转等情况下处置国有资产的，须提供相关批文；

•处置房屋建筑物或国有土地，还需提供资产来源证明及“两证”等；

•其他有关材料。

6.行政事业单位国有资产处置原则

•公开：

重要指国有资产出售要信息公开透明，避免暗箱操作

•公正：

指国有资产处置严格遵守国有资产管理的有关规定，履行规定的程序；

•公平：

指要对每一个购买者给予相同的待遇，不能有歧视和特殊的优惠。

7.行政事业单位国有资产处置方式

•拍卖

•招投标

•协议转让

•我市即将出台的《武汉市行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》规定：

市直各单位出售、变卖房屋建筑物及附属设施、机动车辆以及单位价值在10万元（含10万元）以上，或批量价值在20万元（含20万元）以上的其他资产，必须严格按照《湖北省国有资产产权交易管理暂行办法》（省政府令第240号）的规定，到依法设立的产权交易机构，通过拍卖、招投标等市场竞价方式进行。

对无法采取竞价方式转让的，经财政部门批准可采取协议转让方式进行，国家法律法规另有规定的除外。

8.行政事业单位国有资产处置审批权限

市直各单位处置占有、使用的房屋建筑物、土地、车辆、货币性资产损失核销，以及单位价值在10万元以上（含10万元）、批量价值在20万元以上的其他国有资产，经单位主管部门审核同意后，报市财政局审批。

规定限额以下的国有资产处置，由单位主管部门审批，报同级财政部门备案。

第五章产权登记与产权纠纷处理

1.产权登记的概念：

行政事业单位国有资产产权登记（以下简称产权登记）是国家对行政事业单位占有、使用的国有资产进行登记，依法确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权的行为。

2.产权登记的类型：

占有产权登记、变更产权登记、注销产权登记

3.为什么要开展产权登记工作

强化产权意识，明晰产权关系；

•明确权利和责任；

•《产权登记证》是单位占有使用国有资产的重要法律凭证。

4.产权登记包括的主要内容

•单位名称、住所、负责人及成立时间；

•单位性质、主管部门；

•单位资产总额、国有资产总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况；

•其他需要登记的事项。

5.产权界定

概念：

指国家依法划分财产所有权和经营管理权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。

界定应遵循的原则：

•坚持谁投资、谁所有的原则；

•坚持维护国家财产权益的原则；

•坚持实事求是的原则。

•

第六章资产评估与资产清查

1.资产评估

•概念：

按照特定目的对被评估资产某一时点的价格进行评定、估算，从而确定其价格的经济活动。

•行政事业单位有下列情形之一的，应当对相关国有资产进行评估：

A.取得的没有原始价格凭证的资产；

B.整体或者部分改制为企业；

C.以非货币性资产对外投资；

D.合并、分立、清算；

E.资产拍卖、转让、置换；

F.整体或者部分资产租赁给非国有单位；

G.确定涉讼资产价值；

H.法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

行政事业单位有下列情形之一可不进行资产评估

A.经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转；

B.行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产

划转、置换和转让；

C.发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行

为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。

行政事业单位国有资产评估的具体规定

•有资质的中介机构

指省级以上财政部门颁发资产评估资质证书的中介机构，以及省级以上财政部门认可资质的中介机构。

•行政事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制

凡经同级人民政府批准实施的重大经济事项涉及的国有资产评估项目，由同级财政部门负责核准。

除核准项目外，对其他资产评估项目实行备案制。

2.清产核资

行政事业单位有下列情形之一的应当进行资产清查

A.根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要，被纳入统一组织的资产清查范围的；

B.进行重大改革或者整体、部分改制为企业的；

C.遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；

D.会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；

E.会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；

F.同级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。

•开展清产核资工作的必要性

•A.开展清产核资是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会、节约型社会的必然要求

长期以来，行政事业单位国有资产管理问题的存在，浪费了国有资源，增加了政府的运行成本。

因此，开展一次全面的清产核资，摸清资产存量及其使用、收益情况，有利于下一步采取有针对性的措施，维护国有资产的安全和完整；有利于促进存量资产的整合、调剂与共享共用，提高资产使用效益；有利于加强国有资产收益管理，维护国家权益；有利于控