清华行政法课件第一编.ppt

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,行政法与行政诉讼法主讲：

清华大学法学院田思源62795333,本课程的基本情况,一、课程的内容行政法行政诉讼法总论分论组织、行为、程序、监督救济法行政复议行政诉讼,本课程的基本情况,二、课程的特点1、一门毫无边际的法2、一门杂乱无章的法3、一门枯燥无味的法4、一门说不清楚的法5、一门不断更新的法6、一门比较难学的法7、一门不得不学的法,本课程的基本情况,三、为什么要学行政法,本课程的基本情况,四、怎样学好行政法1、身边行政法2、法条行政法3、判例行政法4、事件行政法,第一编绪论,第一章：

行政法研究的理论起点行政、行政权、行政关系第二章：

行政法的基本问题基本涵义、基本理念、基本原则第三章：

行政法与行政法学的历史发展,第一编绪论,第一章：

行政法研究的理论起点行政、行政权、行政关系第一节行政法的基本范畴行政第二节行政法的核心内容行政权第三节行政法的调整对象行政关系,第一节行政法的基本范畴行政,一、什么是行政1、为什么要研究行政2、什么是行政马克思：

“行政是国家的组织活动”。

下定义的角度：

行政的主体；行政的内容行政的主体是国家，由此区别于私人行政行政的内容是组织活动，对这里的“组织活动”应作广义的理解，即为执行和管理活动。

第一节行政法的基本范畴行政,行政首先是公行政而不是私行政。

行政有公行政与私行政之分。

公行政是公权力主体以实现国家、社会管理为目标，依法实施公权力的行为；私行政则不以实现国家、社会管理为目标，不以实施公权力为手段，而仅仅是以其个体利益的实现为目的的不借助于国家权力的管理活动，如私人企业内部的行政等。

第一节行政法的基本范畴行政,由于公权力从国家公权力扩展的社会公权力，公权力的主体也就由国家（主要指国家行政机关）扩展到了社会公共组织，如工会、妇联等社会团体，公立大学、研究所等事业单位，律协、消协等行业组织，村委会、居委会等群众性自治组织，等等。

由此，原本私行政领域的主体具有了公行政的资格，所以需要注意区分其行政的公、私两种不同的属性。

第一节行政法的基本范畴行政,其次，在公行政的大前提下：

第一种：

积极行政和消极行政。

积极行政试图阐述“行政是什么”，它是从行政的性质、特征、功能等角度给行政下一个积极的定义。

消极行政是对行政的概念不作正面的界定，而是消极地将国家权力中的非行政的部分予以排除从而达到界定行政的目的。

它试图通过阐述“行政不是什么”来说明“行政是什么”。

如：

行政是指除立法、司法之外的国家职能活动。

第一节行政法的基本范畴行政,消极行政的观点是建立在西方分权思想基础上，与三权分立的宪政体制相吻合的，它虽然没有说明行政的本质是什么，但对行政的范围作了形式上的界定，也并非没有意义。

消极行政面临两个问题，一是行政与立法、司法界定上的困难。

二是循环定义问题。

第一节行政法的基本范畴行政,第二种：

形式意义的行政和实质意义的行政。

从行使职能的机关的性质来说明行政含义的，是形式意义上的行政；从国家职能的性质来说明行政含义的，则是实质意义上的行政。

由于国家职能的混合和交叉，所以对行政形式意义的定义和实质意义的定义都面临一些自身无法解释的难题，因此多数学者主张采用形式意义为主、实质意义为补充的定义方式。

第一节行政法的基本范畴行政,第三种：

特征描述。

“行政只能加以描述，而无法予以定义”。

定义的困难：

现代国家行政目的、功能多元化，行政组织复杂化，行政行为方式多样化。

特征描述试图对行政的实质功能、特色、行政组织、行为形式、行政的周边条件、行政的特色以及行政与宪法、法律的关系等进行说明，近来，有不少学者采用消极行政说并以特征描述说为补充。

第一节行政法的基本范畴行政,德国行政法学者毛雷尔认为行政的典型特征：

行政是社会塑造活动行政服务于共同体中的人。

与第一点相联系，行政的出发点是公共利益。

行政主要是积极的、针对将来的塑造活动这一点使它区别于司法。

行政是为处理事件而采取具体措施或者执行特定的计划的活动这使其有别于立法活动。

第一节行政法的基本范畴行政,关于“特征描述”的定义方法：

新闻出版总署2008年关于查处“恐怖灵异类”音像制品的通知所谓“恐怖灵异类”音像制品，是指以冤魂厉鬼、异性怪魔等异类非人为形象塑造，以奇异的超验幻想、离奇的梦魇谵妄为虚构手段，以恐怖骇人、惊悚阴森、离奇悬疑的超现实情节为故事题材，以追求惊惧恐怖的感官刺激效果为目的的音像制品。

第一节行政法的基本范畴行政,行政：

是法定主体以国家、社会管理为目标，以法律规范为依据，以执行和管理活动为内容的权力行为。

“法定主体”包括行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织，“以国家、社会管理为目标”体现了国家利益和社会公共利益，“以法律规范为依据”体现了“依法行政”的要求，“以执行和管理活动为内容”反映了行政的实质特征。

第一节行政法的基本范畴行政,二、行政活动的存在理由及其诸形态为了更直观的理解和认识行政，我们来分析行政为什么存在及其存在的诸形态。

第一节行政法的基本范畴行政,

（一）行政活动的扩大行政国的出现1、“警察国家”在自由资本主义时期，国家和社会是二元的，国家职能仅限于防止外敌入侵的外交和军事、维持国内治安的警察和司法、以及道路的维护和管理等。

“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。

第一节行政法的基本范畴行政,2、“行政国家”随着西方列国社会经济的迅猛发展，新的社会矛盾和社会问题也随之大量地呈现出来，行政活动趋向肥大化和多样化，行政的作用也从消极的维持社会治安的秩序国家，向积极的介入社会经济生活和增进国民的福祉的法治国家、福祉国家、行政国家移行。

第一节行政法的基本范畴行政,特别是20世纪60、70年代以来，为了对应世界范围内高度的经济成长所带来的各种社会问题，行政活动被迅速强化。

庞大的行政组织、繁多的行政法律规范、扩大的行政预算等即是其“强化”的证明，该趋势至今亦没有减弱的迹象。

公民“从摇篮到坟墓”都离不开行政了。

田氏：

“溜狗也会碰到行政法”,第一节行政法的基本范畴行政,

（二）纠纷、被害的预防及其简易的解决作用民、刑事法的局限1、预防行政纠纷和被害案件发生后，民、刑事法都是事后的对应，其对纠纷和被害的防止是间接的。

而行政是在事前，在抽象的危险、在被害发生的可能性阶段即介入，以防止纠纷和被害的发生。

如许可证制度等。

这就是事“预防行政”。

第一节行政法的基本范畴行政,2、解决和防止轻微、反复被害的作用在社会生活中，各种各样的行为所带来的被害不明确，或由于被害程度的轻微而放任其发生的情况很多，但这些行为和被害日积月累，其后果和影响也是不能无视的。

在此行政的介入是必要的。

例如自行车乱停乱放问题，被动吸烟的拒绝权问题等。

第一节行政法的基本范畴行政,（三）制御社会无序发展、引导社会有序发展由于人们追求各自的权利、自由和利益，如果社会完全依靠经济原则的自律来发展的话，那将是无序化的社会。

社会的发展需要制御和诱导，例如都市化问题，环境问题等。

这就需要行政的介入,并且是事前介入（对已经恶化了的环境的治理是不经济的，应事前规制）。

第一节行政法的基本范畴行政,（四）公共利益与公共安全的确保公共利益与公民个人利益是密切相联的，公共利益和公共安全的确保是公民个人权利、自由实现的前提。

公共卫生、药品安全、有害物规制（毒品、兴奋剂等）、消防、灾害对策（防止及其救济）、危险防止（枪支管理）等。

第一节行政法的基本范畴行政,（五）生活必需的社会服务的直接供给和供给的确保涉及人民群众日常生活的社会服务亦需行政的介入（必要的干预），仅靠经济原则是无法保证公平的价格和适当的数量的服务供给的。

例如：

教育、邮电、医院、交通、社会保障和福祉、煤气水电等。

第一节行政法的基本范畴行政,（六）其他的管理业务1、社会的各种管理业务度量衡制度、户籍、外国人入国和在留、货币的铸造、情报的收集和管理。

2、收入确保、财产管理税制、烟、酒产业的规制等。

3、行政的内部管理组织和公务员。

第一节行政法的基本范畴行政,三、行政的种类1、内部行政与外部行政2、抽象行政与具体行政3、秩序行政与服务行政4、负担行政与授益行政5、依职权行政与依申请行政6、强制行政与非强制行政7、羁束行政与自由裁量行政,第一节行政法的基本范畴行政,此外，作为行政与不作为行政，要式行政与非要式行政，等等。

部门行政法学按照行政的部门、领域的分类也是很有意义的，如警察行政、海关行政、教育行政，等等。

过去我们注重外部行政、具体行政、秩序行政、负担行政、依职权行政、强制行政和自由裁量行政。

现在从秩序行政到服务行政、从负担行政到授益行政、从强制行政到非强制行政的行政观念和行政模式的转变，正在改变着我们对行政的传统认识。

第二节行政法的核心内容行政权,有了行政并非就有了行政法。

只有当行政权独立于立法权和司法权而被广泛运用时，有了对行政权予以规范的要求，而产生了现代意义的行政法。

行政法设定和促进行政权，监督和控制行政权，并对行政权的后果予以补救，行政法学中的每一条原理几乎都可以在行政权上找到它的起因和归宿。

行政主体其实就是实施行政权的主体；实施行政权的行为便构成行政行为；行政法律关系实际上就是与行政权直接相关的法律关系。

行政法的核心或实质内容是行政权。

第二节行政法的核心内容行政权,一、行政权的概念和特征行政权是指宪法和行政组织法授予的行政主体执行法律、政策，管理国家行政事务和社会事务的国家权力。

行政权具有如下特征（不能机械理解）：

1、公共性与公益性2、能动性与优益性3、执行性与强制性4、法定性和不可处置性,第二节行政法的核心内容行政权,二、行政权的分类

（一）权力性质国防权；外交权；治安权；经济管理权；社会文化管理权等。

（二）权力内容行政规范制定权；证明、确认、指导权；对权利的赋予、剥夺权；对义务的科以、免除权；对争议的调处权等。

（三）权力形式行政规范制定权；行政处理权；行政监督权；行政司法权等。

第三节行政法的调整对象行政关系,一、什么是行政关系行政关系是指行政主体行使行政职权而与行政相对人发生的关系。

行政关系分为内部行政关系和外部行政关系，行政管理关系和行政监督救济关系。

内部行政产生内部行政关系，外部行政产生外部行政关系。

内部行政关系和外部行政关系都包含有管理关系和监督救济关系。

第三节行政法的调整对象行政关系,内部的管理关系，（管理关系不限于外部行政，内部行政也同样存在管理关系）是内部行政主体对内部行政事务在管理过程中所发生的关系，如上级行政机关对下级行政机关、行政机关对公务员的管理关系等。

内部的监督救济关系，是对内部行政主体的监督和对内部行政相对人的救济关系，如人事、审计和监察部门的监督关系，公务员的申诉制度等。

第三节行政法的调整对象行政关系,外部的管理关系，是外部行政主体对外部行政事务在管理过程中所发生的关系，如行政机关对公民、法人或其他组织的管理关系等。

外部的监督救济关系，是有权行政主体对外部行政主体的监督和对外部行政相对人的救济关系（信访、行政复议等）。

外部行政关系是行政法重点调整的内容。

第三节行政法的调整对象行政关系,分析主流观点：

行政关系包括:

1、行政管理关系2、行政法制监督关系3、行政救济关系4、内部行政关系,第一章阅读资料,1熊文钊：

现代行政法原理，“行政法学研究的理论起点”部分，321页，法律出版社，2000。

2姜明安主编：

行政法与行政诉讼法，3版，“行政与行政国家”部分，512页，“行政法制监督关系”部分，2021页，北京大学出版社、高等教育出版社，2007。

3杨海坤、章志远：

中国行政法基本理论研究，“行政”和“行政权”部分，122页，北京大学出版社，2004。

4罗豪才主编：

行政法学（修订本），“行政法的概念”部分，710页，中国政法大学出版社，99年,第一编绪论,第二章行政法的基本问题基本含义、基本理念和基本原则第一节行政法的基本含义第二节行政法的基本理念第三节行政法的基本原则,第一节行政法的基本含