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卫生资源配置论文
2016.3在十二届人大四次会议上，国务院总理李克强做《政府工作报告》（以小简称《报告》），其中关于医疗卫生领域：
《报告》在阐述《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》时指出，“十三五”期间，要推进健康中国建设，人均预期寿命提高1岁。
就2016年工作任务，《报告》指出：
要增强消费拉动经济增长的基础作用。
适应消费升级趋势，破除政策障碍，优化消费环境，维护消费者权益。
支持发展养老、健康、家政、教育培训、文化体育等服务消费。
协调推进医疗、医保、医药联动改革。
健康是幸福之基。
今年要实现大病保险全覆盖，政府加大投入，让更多大病患者减轻负担。
中央财政安排城乡医疗救助补助资金160亿元，增长9.6%。
整合城乡居民基本医保制度，财政补助由每人每年380元提高到420元。
改革医保支付方式，加快推进基本医保全国联网和异地就医结算。
扩大公立医院综合改革试点城市范围，协同推进医疗服务价格、药品流通等改革。
深化药品医疗器械审评审批制度改革。
加快培养全科医生、儿科医生。
在70%左右的地市开展分级诊疗试点。
基本公共卫生服务经费财政补助从人均40元提高到45元，促进医疗资源向基层和农村流动。
鼓励社会办医。
发展中医药、民族医药事业。
建立健全符合医疗行业特点的人事薪酬制度，保护和调动医务人员积极性。
完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策。
为了人民健康，要加快健全统一权威的食品药品安全监管体制，严守从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线，让人民群众吃得安全、吃得放心。
织密织牢社会保障安全网。
继续提高退休人员基本养老金标准。
各地要切实负起责任，确保养老金按时足额发放。
制定划转部分国有资本充实社保基金办法。
开展养老服务业综合改革试点，推进多种形式的医养结合。
落实临时救助、特困人员救助供养等制度。
城乡低保人均补助标准分别提高5%和8%。
加快健全城乡社会救助体系，使困难群众遇急有助、遇困有帮，让社会充满关爱和温暖。
同时，《报告》指出2016年将继续鼓励创新创业，深化科技管理体制改革。
扩大高校和科研院所自主权，砍掉科研管理中的繁文缛节。
实施支持科技成果转移转化的政策措施，完善股权期权税收优惠政策和分红奖励办法，鼓励科研人员创业创新。
2015年医疗卫生事业发展报告
发布时间：
2015-12-2909:
55:
02 | 来源：
中国网 | 作者：
奚婷 | 责任编辑：
奚婷
房莉杰：
中国社会科学院社会学研究所副研究员。
摘要：
通过回顾过去五年的数据趋势，本文发现，尽管医改的目标和方向都值得肯定，其实现逻辑也基本合理，然而从实践情况来看，“十二五”规划和医改目标不仅没有实现，而且在某些方面甚至存在倒退。
其根本原因在于改革之初在缓解“看病贵”和“看病难”的两项改革思路上，均开错了基本“处方”，即“基层医疗机构改革”和“基本药物制度”是目前改革陷入困境的基础性原因。
从2015年改革进展看，这两个问题已被认识到，且被予以充分重视。
但是如果这两张“处方”不“重开”，依然不能扭转改革无效的趋势。
关键词：
分级诊疗全科医生药品价格改革医保支付方式改革
2009年，我国启动了新一轮医药体制改革。
2015年是改革的第七年，同时也是“十二五”规划的收官之年。
尽管新医改启动于“十二五”规划之前，但是2011~2015年是医改关键的五年，目前的形势既为“十三五”规划奠定了一定的基础，同时也带来了更多的挑战。
一:
新医改愿景回顾
这次新医改在改革规划中定位于健康本位，对整个卫生体系进行系统设计。
改革明确了“人人享有基本医疗卫生服务”的总目标，在党的十八大报告中，这一目标得到强调，进一步明确为“要坚持为人民健康服务的方向”。
改革是由日益严重的“看病贵、看病难”问题引发的，因此将新医改的核心目标进一步分解，我们可以理解为改革要实现两个具体的子目标：
目标之一是解决“看病贵”问题，恢复医疗机构的“公益性”，提高卫生服务的公平性和可及性；目标之二是解决“看病难”问题，这个问题不仅包括增加服务的供给，而且包括适应人口结构和疾病谱的变化，转变卫生服务模式，由过去的“疾病治疗为中心”转向“健康管理为核心”。
改革的路径逻辑包括以下两点。
首先，“看病贵”问题主要是由政府筹资不足以及现有公立医疗机构的“以药养医”机制造成的。
因此一方面，要在基层医疗机构和县级公立医院实施基本药物制度，取消药品加成，通过“建机制”形成合理的医务人员薪酬制度，以阻断“以药养医”，从而遏制卫生总费用快速上升的势头；另一方面，增加政府对公立医疗机构和医疗保障的投入，完善医疗保障制度，使其覆盖全部人口，并且逐渐提高医疗保险的报销比例，实现“保基本”的目标。
通过这些手段将城乡居民的医疗负担降下来。
其次，“看病难”问题主要是因为优质的医疗资源主要集中于大医院，基层医疗机构不仅能力较弱，不能满足医疗需要，而且不同等级的医疗机构都过分重视医疗，同质化严重，重点人群的健康管理需求无法满足。
因此，解决问题的基础是通过“强基层”转变基层医疗机构的服务内容和模式，这包括：
建立“基本公共卫生制度”，由各级政府承担全部筹资责任，向所有城乡居民免费提供健康教育和健康咨询，尤其是向老年人、慢性病患者、孕产妇、儿童、精神病人等重点人群提供健康管理服务，以适应中国人口结构和疾病谱的变化；改革基层医疗机构的补偿机制，主要通过“收支两条线”的方式保障基层医疗机构的正常运转和医务人员的基本收入，并使其将工作重心从疾病治疗转向健康管理；提高基层医疗机构的服务能力，尤其强调全科医生的培养，并逐步试点建立“家庭医生”制度；在能力提高的基础上，落实“分级诊疗”制度，尽量使患者“首诊在基层”，使基层医疗机构扮演“健康守门人”的角色，从而引导患者有序就医，缓解大医院人满为患的局面，并提高患者就诊满意度。
国务院《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》中确定的近期阶段性目标是，到2015年，“基本医疗卫生服务更加公平可及，服务水平和效率明显提高；卫生总费用增长得到合理控制，政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高，群众负担明显减轻，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，看病难、看病贵问题得到有效缓解。
”
从根本上说，医改的上述目标和方向都是值得肯定的，其实现逻辑也基本合理。
然而七年后的今天，从实践情况来看，改革并不尽如人意，“十二五”规划和医改目标不仅没有实现，而且在某些方面甚至存在倒退。
以下将结合2014~2015年的政策进展以及医疗卫生数据情况进行具体分析。
二:
2014~2015年医疗卫生资源和服务情况
本报告使用的数据本文数据如无特殊说明，均来自历年《中国卫生统计年鉴》以及《2015年中国卫生和计划生育统计提要》。
绝大多数是2014年的统计数据以及少数2015年1~5月份的统计数据，因此所反映的情况多为2013~2014年政策改革的结果。
总体来看，这期间各级财政对卫生的投入继续加大，在卫生资源方面，无论是各类医疗卫生机构、医院床位数，还是卫生技术人员数，都依然呈现上涨趋势；而总的门诊人次数和入院人数也都在上升。
这说明医疗服务资源进一步增长，人们的医疗服务需求进一步释放。
但是这两方面的增长在多大程度上代表了“看病贵、看病难”问题的缓解呢？
接下来我们需要更加仔细地分析一下两方面的数据：
一是针对“看病难”问题，各类医疗机构的服务情况是怎样的，尤其是中央政府特别强调的“强基层”和鼓励“社会办医”在多大程度上得到推进？
二是针对“看病贵”问题，卫生费用情况如何，卫生总费用是否得到有效控制，个人的医疗负担是否降低，所谓“破除以药养医”在多大程度上实现？
（一）各类医疗机构的服务情况
从历年各类医疗机构的诊疗人次上看，尽管基层医疗机构的诊疗人次一直占多数，但是在发展趋势上，却是医院的上升速度更快。
而且2014年，这一趋势更为明显，基层医疗机构的服务比例从59.1%下降到57.4%，而医院相应地从37.5%上升到39.1%。
住院服务更是如此，如图2所示，2009年医改以来，医院的住院服务量迅速上升，而基层医疗机构的住院服务量则基本保持稳定。
2014年，医院提供了75.2%的住院服务，而基层医疗机构只提供了20%。
此外，2015年1~5月，全国医疗卫生机构总诊疗人次为31.11亿人次，同比提高30%。
其中医院12.15亿人次，同比提高54%；基层医疗卫生机构17.95亿人次，同比提高16%；其他机构1.01亿人次。
同期，全国医疗卫生机构出院人数为8363.2万人，同比提高34%。
其中医院63924万人，同比提高5.7%；基层医疗卫生机构1600.8万人，同比降低37%。
医院病床使用率为87.9%，同比降低3.0个百分点，社区卫生服务中心为57.3%，同比降低0.6个百分点，乡镇卫生院为62.1%，同比降低4.7个百分点。
数据来源：
卫生部网站，2015年1~5月医疗卫生服务统计月报。
历年来，各级医院的服务量情况也反映出类似的趋势。
如图3所示，三级医院的增长最为迅速，二级医院次之，一级医院原有服务量就不高，医改以来更是没有变化。
此外，从医院医师的工作负担来看，2014年，三级医院医师日均担负的诊疗人次和住院床日分别是84人次和28日，二级医院是72人次和27日，一级医院是65人次和19日。
再看按经济类型分的医院服务情况。
新医改以来，中央出台了一些重量级文件支持“社会办医”（如2013年国务院出台的《关于促进健康服务业发展的若干意见》），如果单看民办医疗机构本身的话，其医疗资源一直保持着快速增长。
相比2013年，2014年民营医院在数量上增长了10.9%，但是低于2013年15.6%的增幅；2014年非公医疗机构床位数增长了16%，也低于2013年19%的增幅；2014年非公医疗机构人员数增长了6.2%，但低于2013年的7.3%。
然而，尽管非公医疗机构的各项资源绝对值在持续增加，但是如表1所示，以医院为例，跟公立医院相比，民营医院服务量的所占比例依然很小，其病床使用率更是远远低于公立医院，过去的四年都没有太大起色。
就非公医疗机构整体而言（包括医院和基层医疗卫生机构），总诊疗人次数所占比重从2010年的23.1%下降到2014年的22.1%，出院人数所占比重从2010年的6.2%上升到2014年的9.9%。
其中民营医院所占比重都在上升，而非公基层医疗卫生机构所占比重都在下降。
（二）卫生费用情况
2014年全国卫生总费用35378.8亿元，比2013年增长11.7%；人均卫生总费用2586.5元；卫生总费用占GDP的比例是5.56%，跟2013年持平。
其中政府卫生支出10590.7亿元，比2013年增长10.9%；政府卫生支出占卫生总费用的比例是29.9%，从2012年开始这一比例几乎没有变化。
个人现金卫生支出11745.3亿元，比2013年增长9.5%；个人现金卫生支出占卫生总费用的33.2%，比重较2013年下降0.7个百分点。
上述统计口径是按照政府卫生支出、社会卫生支出、个人现金卫生支出的三类划分法。
2011年以来，政府和个人卫生支出占卫生总费用的比例是比较稳定的，并没有继续呈现此长彼消的趋势。
从国际情况来看，2011年中高收入国家卫生总费用占GDP比例的平均值是5.8%数据来源：
WorldHealthOrganization,WorldHealthStatistics2014.，政府卫生支出占卫生总费用的比例是56.62%，也就是说，中国的情况已接近中高收入国家的平均水平。
各级医疗机构的服务费用趋势变化不大。
2014年，公立医院次均门诊费用比上年增长了6.59%，人均住院费用比上年增长了547%。
尽管2011年以来药费在次均门诊和人均住院费用中的比例都在持续下降，但降幅有限。
与医院的情况类似，2014年，社区卫生服务中心的次均门诊费和人均住院费用的上涨趋势明显高于前两年，药费占比则相对稳定或略有下降；乡镇卫生院的费用上升趋势变化不大，药费占比略有下降，但下降趋势在放缓。
从2015年的数据看，2015年1~5月，全国三级公立医院次均门诊费用为276.5元，与上年同期比较，按可比价格上涨30%；二级公立医院次均门诊费用为182.7元，按可比价格同比上涨3.3%。
全国三级公立医院人均住院费用为12536.8元，与上年同期比较，按可比价格上涨2.9%；二级公立医院人均住院费用为5320.6元，按可比价格同比上涨2.2%。
再看政府办医疗机构的收入情况。
2008年是新医改之前，2011年是新医改之后、公立医院改革之前，而2014年是公立医院改革三年之后。
如表5所示，对比这三年的数据可以发现，公立医院在收入结构改革方面收效甚微。
尽管对公立医院的财政补助从总量上看逐年上升，但是其占医院总收入的比例却在下降；取消“以药养医”是要通过降低药品收入、提高服务收入实现，尽管药品收入占业务收入的比例在下降，但是下降的幅度非常有限。
从这些数据可以看出如下几点。
首先，新医改以来，随着服务需求的释放，越来越多的患者涌向了级别更高的医疗机构，新医改希望实现的“强基层”“首诊在基层”“双向转诊”并没有实现，现实情况反而是反向发展。
尽管“分级诊疗”在2013年得到突出强调，但是从2014年和2015年上半年服务提供情况看，前几年的趋势并未发生好转。
而且越是级别高的医院，医师的日均服务负担越重，可以想象大医院仍然人满为患，“看病难”问题并未有效缓解。
其次，尽管“社会办医”也得到突出强调，希望通过非公医疗机构的发展一方面满足人民群众多方面、多层次医疗服务需求，另一方面也对公立医院形成一定竞争，促进公立医院服务效率的提高。
然而从表1的数据可以看出，民营医院占的服务份额依然很小，完全不能跟公立医院同日而语。
而且在公立医院的病床使用率一直超过90%的情况下，民营医院的病床使用率一直在60%徘徊，这对进一步吸引民营资本办医显然是不利的。
此外，民营医院和非公基层医疗机构相比，后者的生存状况更为恶劣，2010~2014年，其服务占同类机构的比重，无论是诊疗还是住院服务都是在下降的。
也就是说新医改所期望实现的促进“社会办医”的目标远没有达到。
再次，2014年的卫生总费用情况跟历年的趋势一致，一方面卫生总费用的绝对值仍在快速上升，另一方面个人现金卫生支出也没有控制住。
“十二五”规划的目标是将个人现金卫生支出比重控制在30%以下，然而2014年该比重仍然达33.2%。
此外，根据国家统计局公布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》，2014年城乡居民人均可支配收入比上年增长10.1%；而个人现金卫生支出比2013年上涨9.5%。
也就是说总体而言，个人的医疗经济负担并没有明显减轻。
最后，再看破除“以药养医”的情况。
根据新医改的规划思路，缓解“看病贵”问题的第一个环节是降低药品价格，破除“以药养医”。
尽管所有基层医疗机构都实行了基本药物制度，药品零差率销售，而且越来越多的县级医院也开始实施基本药物制度，然而从上述数据情况看，药品费用占卫生总费用的比例、药品收入占公立医院收入的比例都没有实质性下降。
从中可以看出，以基本药物制度为基础的药品制度改革实效是非常值得担忧的。
综上所述，无论是“十二五”规划的阶段性目标，还是“保基本、强基层、建机制”的战略目标，抑或是缓解“看病贵”“看病难”的医改总目标都未实现，至少从历年的数据趋势来看，都没有向上述这些目标靠拢的迹象。
三:
2015年新医改主要政策进展
新医改启动以来，按照时间先后顺序，比较大的进展依次是：
医疗保障实现人口的全覆盖、建立了基本公共卫生制度、从基层医疗机构开始推行基本药物制度、建立大病医疗保险以及公立医院综合改革。
2015年新医改的政策进展既包括整体的推进，也包括对重点领域的强调。
（一）2015年新医改的整体政策进展
从整体上看，2015年的医改在上述各个方面都有所推进。
在基本公共卫生服务方面，2015年人均基本公共卫生服务经费标准从35元提高至40元，进一步扩大覆盖面、扩展服务内容，加大对村医的支持力度以及加强规范管理；在新型农村合作医疗方面，2015年各级财政对新农合的人均补助标准在2014年的基础上提高60元，达到380元，农民个人缴费标准在2014年的基础上提高30元，全国平均个人缴费标准达到每人每年120元左右，同时继续强调增强保障能力、完善支付方式改革、规范基金管理、做好跨省就医费用核查等；在大病医疗保险方面，中央计划在2015年底前，大病保险覆盖所有城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保人群，2015年大病保险支付比例应达到50%以上，并且强化基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险及慈善救助等制度间的互补联动；继续推进“社会办医”等。
上述几个方面的改革基本上都是延续之前的改革路径，既有增加政府投入的增量改革，同时也有对已有改革措施的完善，但是并没有本质上的创新；或者说上述领域的制度框架已经基本定型，并无太多制度创新的余地。
从2012年开始，公立医院改革一直是医改重点，也吸引了社会各界最多的关注。
2015年在公立医院改革方面的进展，一是扩大改革范围，全面推开县级公立医院综合改革，改革范围扩大到全国所有县（市），进一步扩大城市公立医院（地级市辖区及以上城市公立医院）综合改革试点；二是深化医保支付方式改革，2015年底前，医保支付方式改革要覆盖县域内所有公立医院，覆盖30%以上的县级公立医院出院病例数。
尽管过去三年来公立医院改革的范围一直在扩大，但是迄今为止并没有形成比较成熟、可操作的改革思路；在2015年公立医院改革相关的文件表述中，仍是延续已有的破除“以药养医”、建立“现代医院管理制度”、建立合理的人事薪酬制度、理顺医疗服务价格等提法，但是如何解决这些问题仍没有确定答案。
尽管上面提到的几个方面都没有实质性推进，但是2015年的医改也并非完全没有创新性。
实际上恰是因为改革至今出现的药价居高不下和基层医疗机构服务功能弱化的问题，2015年将“分级诊疗”和“药品价格改革”作为改革重点。
（二）对“分级诊疗”的强调
事实上，2014年，国家已经开始对“分级诊疗”予以强调。
2014年10月国家卫计委的例行新闻发布会介绍了当时各地“分级诊疗”的一些试点经验，同时提出，国家层面的总体考虑是优化医疗服务体系，通过发挥医疗服务价格和医保报销的经济杠杆作用，引导患者合理有序流动。
国务院办公厅在2015年9月份发布的《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》更是对接下来的“分级诊疗”任务目标做了部署。
该文件对于不同类别医疗机构的功能定位是：
城市三级医院主要提供急危重症和疑难复杂疾病的诊疗服务；城市二级医院主要接受三级医院转诊的急性病、术后恢复患者和危重症稳定期患者；县级医院主要提供县域内常见病、多发病的诊疗；基层医疗卫生机构、护理院等主要为诊断明确和病情稳定的重点人群提供治疗、康复、护理服务。
根据上述对各级各类医院的功能定位，不同的医疗机构应该应对不同的医疗需求，而“分级诊疗”要解决的是无论何种医疗需求都涌向大医院的问题，正如本文图1到图3所反映的情况。
所以，如何使基层医疗机构更具吸引力是“分级诊疗”改革的重点。
文件中对这一部分强调了两个方面的措施。
一是加强基层医疗机构的能力建设。
包括加强基层医疗卫生人才队伍建设，尤其是加强全科医生的培养；通过多点执业、社会办医、医联体等方式提高基层医疗机构服务能力；全面提高县级公立医院综合能力（随后国家卫计委出台了《全面提升县级医院综合能力工作方案》）；整合推进区域医疗资源共享和加强信息化建设等。
二是在能力建设基础上，尤其是在全科医生培养基础上，推进居民与全科医生的签约服务，建立真正意义的“家庭医生”制度。
主要内容包括：
签约医生团队由二级以上医院医师与基层医疗卫生机构的医务人员组成，探索个体诊所开展签约服务；签约服务以老年人、慢性病和严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人等为重点人群，逐步扩展到普通人群；签约医生团队负责提供约定的基本医疗、公共卫生和健康管理服务；签约服务费用主要由医保基金、签约居民付费和基本公共卫生服务经费等渠道解决；同时推进医保支付制度改革以及健全医疗服务价格形成机制。
文件确定的“分级诊疗”的发展目标是到2017年，“分级诊疗”试点工作应达到以下标准：
基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例≥65%；每万名城市居民拥有2名以上全科医生，每个乡镇卫生院拥有1名以上全科医生，城市全科医生签约服务覆盖率≥30%；居民2周患病首选基层医疗卫生机构的比例≥70%；整合现有医疗卫生信息系统，完善分级诊疗信息管理功能，基本覆盖全部二、三级医院和80%以上的乡镇卫生院和社区卫生服务中心；由二、三级医院向基层医疗卫生机构、慢性病医疗机构转诊的人数年增长率在10%以上。
从现在起到2020年，逐步形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的“分级诊疗”模式。
（三）药品价格改革的突破
从20世纪80年代末到1996年，中国的药品价格管理经历了从严格的计划式价格全面管控，到大部分药品价格放开由市场决定，再到国家重新实施对药品价格管制的反复。
至这次药品价格改革之前，政府对药品价格管制越来越趋于严格和系统化，药品价格管制整体进入系统管制阶段（古新功，2014）。
我国就药品的定价曾探索过不同的方法,但长期以来主要还是以成本定价和成本加成定价方法为基础。
药品的价格由国家发改委管理，制定最高零售价格，每种药品零售时不能超过规定的最高零售价格（胡善联，2013）。
政府对药品价格管制的初衷是控制药品价格上涨，其产生和运行是在没有医疗保险、基本药物制度等其他控制手段的环境下的。
暂且不论其在新医改前实施效果如何，在新医改后，由于覆盖全民的医疗保障制度的建立、基本药物制度的实施，尤其是省级招标采购制度实施后，政府对药品的价格管制已显多余。
更进一步的，该制度还滋生了价格管理部门的权力寻租空间。
在上述情况下，国家发改委等七部门2015年5月份共同发布的《关于药品价格改革的意见》，决定自2015年6月1日起取消绝大部分药品政府定价，同步完善药品采购机制，强化医保控费作用，强化医疗行为和价格行为监管，建立以市场为主导的药品价格形成机制。
这意味着存在二十年的药品行政定价将被市场定价所取代。
这次药品改革之后，药品采购机制和医疗保险将代替政府扮演决定药品价格的重要角色。
“完善药品采购机制，发挥医保控费作用，药品实际交易价格主要由市场竞争形成。
”“坚持药品集中采购方向，根据药品特性和市场竞争情况，实行分类采购，促进市场竞争，合理确定药品采购价格。
”“医保基金支付的药品，由医保部门会同有关部门拟定医保药品支付标准制定的程序、依据、方法等规则，探索建立引导药品价格合理形成的机制。
”“做好医保、招标采购政策的衔接配合，促进医疗机构和零售药店主动降低采购价格。
”
四:
理解新医改困境
综合上文的分析，至少从2009年到2015年的改革效果看，新医改收效甚微。
那么到底是什么导致了新医改的困境？
2015年对于“分级诊疗”的强调和在药品价格改革方面的突破以及与之相适应的医保付费改革的推进是否有可能打破困境呢？
《剑桥医学史》曾经对于20世纪上半期的西方医学有一段描述，称当时能够明确诊断出来的疾病已经超过90%，然而能够治愈的疾病却不足一半。
新医改的逻辑同样如此。
从本文第一部分医改愿景的回顾中可以看出，新医改所要解决的问题是很清楚的，医改目标和方向也是值得充分肯定的，然而如何实现该目标和方向，通过这几年的实践来看，新医改的“处方”确实出了问题。
（一）新医改基础困境之一：
“看病难”与基层医疗机构改革
基层医疗机构改革是解决“看病难”问题的基础环节，但恰是改革之初给基层
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