第一章公共治理理论历史沿革徐艳晴.docx
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第一章公共治理理论历史沿革徐艳晴
第一章公共治理理论的历史沿革
广义而言，公共治理作为人类社会的一种治理活动并非是此刻才有的，自从产生了国家及其附属物——政府公共部门，就产生了政府公共部门与社会公众之间的关系，产生了公共领域和公共事务，因此也就产生了治理社会公共事务的实践活动。
可是如此的治理活动只是在由发端于20世纪70年代与80年代之交的新公共治理运动的推动才真正转向或是拓展了一个全新的范式：
公共治理。
公共治理理论的进展和变迁，一方面受到社会进展实践的推动，另一方面也得益于相关学科的理论进展。
公共治理经历了公共行政到新公共治理的转变。
作为一种系统的理论，公共治理最初形成是以1887年威尔逊的论文《行政学研究》的发表为标志。
一、公共行政理论的沿革
（一）公共行政的兴起：
传统公共行政
从1887年威尔逊的论文《行政学研究》的发表到1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学学者召开的布鲁克会议之前的时期为传统公共行政时期。
政治与行政二分理论、官僚制理论、科学治理理论组成了传统公共行政时期的三大支撑理论。
1．政治与行政二分理论。
政治与行政两分理论是传统公共行政确立进程中一个重要的理论基础，它不仅使公共行政作为一个独立的学科与研究领域从政治学中分离出来成为可能；同时，它还组成了公共行政理论与实践进展的一条重要线索，并对其组成了庞大且不可磨灭的阻碍。
在斯坦因和布隆赤里政治与行政两分法思想萌芽的基础上，威尔逊明确提出了政治与行政两分的观点，即政治与行政两分法，正是在此意义上，威尔逊被以为是行政学的开创人，而论述其观点的论文《行政学研究》被以为是行政学正式产生的标志。
威尔逊关于政治与行政的区分，是以确立行政学区分于政治学的独立学科身份和研究领域为目的的。
威尔逊以为行政学从政治学中取得独立与诞生在十九世纪末期的美国拥有了必要性与可能性。
他说：
“行政科学是己在两千两百年前开始显现的政治科学研究的最新功效。
它是本世纪，几乎确实是咱们这一代人的产物。
”威尔逊以为，行政学诞生于十九世纪末的缘故在于，在此之前，实践的进展尚未达到使独立的行政学与行政研究成为必要的程度。
“在很早的时期，麻烦的情形几乎都出在政府结构方面，……那时，在行政治理方面很少或完全没有碰到麻烦问题，至少没有引发行政官员注意的问题。
那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。
……这一切都是‘初期时期’的真实情形。
在相对较晚的时期，这些情形也大体上是真实的。
”而那时期进展到十九世纪末期时，实践中政府活动的复杂程度已空前增加，通过一门独立的、专门的行政科学来指导实践己经变成迫切与必需的。
“……若是在以往许多世纪中能够看到政府活动方面的困难在不断聚集起来，那么在咱们所处的世纪那么能够看到这些困难正在积存到极点。
这确实是当前必需认真和系统地调整行政工作使之适合于认真实验过的政策标准的原因。
咱们此刻因此正产生一种前所未有的行政科学，缘故也在那个地址。
”“没有任何一种政府职责此刻没有变得复杂起来，它们当初曾经是很简单的，政府曾经只有少数支配者，而此刻却有大量的支配者。
大多数人以前仅仅听命于政府，此刻他们却指导着政府。
在有些国家，政府曾经对朝廷惟命是从，而此刻却必需遵从全民的意见。
”“而且全民的意见正在稳步地扩展成为一种关于国家职责的新观念。
与此同时，政府的职能日趋变得加倍复杂和加倍困难，在数量上也一样大大增加。
行政治理部门将手伸向每一处地址以执行新的任务。
……关于国家和随之而来的关于国家职责的观念正在发生引人注目的转变，而‘关于国家的观念正是行政治理的灵魂’。
……这确实是什么缘故应该有一门行政科学的缘故，……”威尔逊对政治与行政的关系进行了具体的分析。
“行政治理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。
在大多数问题上，它乃至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。
”“……行政治理置身于‘政治’所特有的范围之外。
行政治理的问题并非是政治问题，尽管行政治理的任务是由政治加以确信的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政治理机构。
”在区分二者的同时，威尔逊也强调了行政治理与一样治理的区别，即行政治理根植于并脱胎于政治而决定的政治性与公共性特点。
他指出：
“行政治理作为政治生活的一个组成部份，仅在这一点上与企业办公室所采纳的工作方式是社会生活的一部份和机械是制造品的一部份是一样的。
可是行政治理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实依据就在于通过它的较高原那么，它与政治聪慧所派生的经久不衰的原理和政治进步所具有的永久真理是直接相关联的。
”威尔逊同时对行政治理与宪法问题进行了区分，他指出，“还有另外一种区别必需把它写进咱们的结论里去，这尽管只只是是政治与行政之间区别的另一个侧面，但却是很不容易觉察的。
我指的是‘宪法问题’和行政治理问题之间的区别，也确实是那种必需适合宪法原那么所作的政府调整和那种仅仅为了灵活适应上的方便，关于能够改变的目标所作的政府调整这二者之间的区别。
”
威尔逊关于现代意义上的政治与行政两分法进行了明确的表述，对政治与行政两分法进行进一步的阐释与发挥那么是由另一名美国学者—弗兰克·J·古德诺（FrankJ.Goodnow，1859一1939）完成的。
古德诺的政治与行政二分思想要紧体此刻其1900年出版的《政治与行政》（PolitiesandAdministration）一书中。
“……存在着两种性质截然不同的政府职能。
而且，这两种职能的分化又致使了被法定的正式政府体制所规定的政府机关的分化，尽管这种分化并非完全。
为了方便起见，政府的这两种职能能够别离称作‘政治’与‘行政’。
政治与政策或国家意志的表达相关，行政那么与这些政策的执行相关。
”
事实上，古德诺并未将政治与行政两分法本身作为论述的重点，而是将其用于引出以下观点：
政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样清楚明确。
即便仅就“行政”这一功能而言，古德诺也以为：
“从理论探讨和实践便利的角度说，行政不该再只被看成执行机构（政府中的那个机构是由成文法所规定的执行性机构）的一种功能。
相反，人们已经看到，行政是执行国家意志的功能。
在某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的功能要大一些，在另一些方面那么可能要小一些。
”古德诺以为，“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权利的行使无法明确地分派，而且还因为随着政府体制的进展，政府的这两种要紧功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。
”古德诺对政治与行政之间关系的关注，己由威尔逊所关注的二者的分离转向二者的和谐。
他以为，政治与行政的和谐能够通过政治对行政的适度操纵和行政的适度集权实现。
尽管威尔逊与古德诺以后的公共行政学进展中，两分法思想屡屡受到批判，但在实践中，其阻碍远远没有消失。
在某种程度上，两分法事实上组成了公共行政实践与理论中一个永久的主题，任何公共治理领域的变革都是关于威尔逊与古德诺所提出问题的某种回应与回答。
2．官僚制理论。
官僚制理论是传统公共行政模式确立进程中最为重要的理论。
从语源学角度看，“官僚制”（bureaucracy）一词是法文bureau与希腊文kratos复合组成。
bureau原意指带有书写用的折叠板的家具，后来含义演变成书桌，以后进一步引申为放书桌的办公室、官邸和办公场所;kratos具有治理、治理与统治的含义。
这一术语于18世纪以来被利用，本意是实施治理的社会行政机构的特殊形式。
马克斯·韦伯（MaxWeber）的依照权威合理化的方式，将历史上显现过的合法的统治（支配）分为三种纯粹类型：
克里斯玛型统治、传统型统治、法理型统治，基于法理型权威的思想，提出了现代官僚制体系。
官僚制的大体特点有如下几点：
第一，合理的分工。
官僚制的一个重要特点是对组织中每一个成员的职责权限进行明确划分，并以法规的形式将这种分工严格固定下来。
在官僚制组织中，组织的全数工作通太高度明确的分工层层细化，最终落脚于组织中每一个职位所应承担的任务。
工作的专业化正是这种高度明确分工的结果。
韦伯以为，组织依照分工的要求规定每一职位所拥有的特定的权责范围，有利于组织成员通过训练对专门技术的把握，更有利于提高组织的效率。
第二，层级控制的权利体系。
官僚组织是一个具有品级与权利一致（或说相对应）特点的品级实体。
在如此一个品级实体中，各类公职或职位依照权利品级组织起来，组成一个指挥统一的指挥链条，由最高层开始，沿着自上而下的品级体制逐级指挥操纵下一层级的组织，直到最基层，由此形成官僚体制中层级控制的权利体系。
韦伯以为这种层级控制的权利体系能够幸免组织治理中的混乱，使组织中所有成员都能明确把握命令的流向及自己在其中的位置，能够提高组织的效率。
第三，依照规律办事的运作机制。
通常情形下，官僚组织拥有一整套其自身制定的规那么和程序，用来标准组织及其成员的行为，确保整个组织治理工作的一致性和明确性。
在韦伯看来，这些规那么与程序依照合理合法的原那么制定，具有稳固性，确保官僚制组织的合理性、合法性、稳固性和持续性。
这些规那么与程序的具体作用要紧有三个方面：
第一，使组织中的各个部门、单位与个人都具有法定的权责；第二，标准组织及成员的行为，使其依法行使自己的职权;第三，确保只有具有法定资格条件者才能被组织任用。
第四，形成正规的决策文书。
官僚制组织中一切重要的决定和命令都要以正式文件的形式下达，而且要记录在案，用后归档，因此，组织需要设立一个档案馆妥帖保管一切记录与文件。
在韦伯看来，这一特点使官僚制组织独立于任何特定个体之外。
组织中的领导与一般成员会因各类缘故发生转变，但组织的文件规定具有相对的稳固性。
以文件形式下达决定和命令，关于下级组织及其成员来讲有助于其明确所下达的任务、标准要求及应履行的权责；关于上级而言，由于其对所属部门及个人的任务分派较为明确具体且记录在案，因此有助于增强必要的操纵。
第五，组织治理的非人格化。
宫僚制组织通过法律、法规、条例和正式文件等来标准组织成员的行为，公事与私事之间有明确的界限，组织成员的公事活动与私人一辈子活截然分开，工作中不得搀杂个人情感与偏好等非理性因素。
在组织成员之间及公事关系中也是对事不对人，处置公事时被考虑的只应是合法性、合理性及有效性，而不是任何私情关系。
如此，就能够够避免个人情感和好恶等非理性因素对人们工作中的理性、合法性和客观性的阻碍，进而幸免严峻干扰和妨碍组织治理工作开展的亲情、裙带及偏爱等关系。
第六，适应工作需要的专业培训机构。
组织中治理人员的增加和各业务部们中专家人数的增加是官僚制进展的重要标志之一。
依照韦伯的方式，在现代社会中，为了有效处置纷繁复杂的事务和解决各类问题，官僚制以高度的分工和专业化为基础，组织的各部门都相应拥有自身的一套稳固而详细的技术标准要求，组织为了适应工作需要，必需在各领域配备专家与技术人员。
同外部环境的转变相适应，如社会进步和科技进展等，官僚制组织必需为组织成员提供必要的专业培训，使其增强处置事务的能力，从而提高效劳数量与质量，最终落脚于组织工作效率的提高。
第七，合理合法的人事行政制度。
韦伯对官僚制组织的人事行政问题进行了较为细致的论述。
他以为官僚制组织的人事行政具有以下特点：
人员的任用基于工作性质的要求及人员本身的资格条件，如学历、专业、能力及体会等，而不是信仰、籍贯、关系及性别等；人员的职位应依照职位品级系统予以合理安排，以使其在适合的位置上充分发挥才能；职务以自由契约关系为基础，除非犯有依照法定规那么应予以避免职的重大过失，不然组织不能单方面地随意终止这种契约关系；反之，个人那么有权自由离开组织；每一职位的权责范围和应具有的学识、能力和体会都有法律意义上的明确规定；组织有明确固定的货币工资制度，工资标准要紧由人员在品级系列中的级别、职位的责任大小及年资和社会地位来决定；人员奖惩以其工作好坏而定；人员晋升的依据是人员工作成绩的大小和资历的深浅，而不是其身份及社会关系；任何人员不得将其职位擅自转让或指定他人非法继承；行政人员不拥有获取其职位的手腕，且不能滥用其职位；行政人员行使职务受到严格而系统的纪律约束与操纵。
依照韦伯对理想型官僚组织的分析，它显然属于一种典型的行政组织。
他以为，从技术观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织能够最大限度地发挥效率，因此这种组织是对人进行必要操纵的最合理的手腕，在精准性、稳固性、严格的纪律性和靠得住性等方面都比其他组织形式要优越，它能够正式应用于各类行政治理任务中。
3．科学治理理论。
科学治理理论是除官僚制理论与政治和行政两分法之别传统公共行政模式的重要基础，对传统公共行政模式的理论与实践都组成了庞大而深远的阻碍。
同治理学和公共行政学进展历程中的其他理论与运动类似，科学治理也是由一批学者所推动和进展的。
其中阻碍最大的，是科学治理理论的开创人，有“科学治理之父”称号的弗雷德里克·温斯洛·泰勒（FrederickwinslowTaylor，1856一1915）。
泰勒的科学治理思想对私营与公共部门的治理活动产生了深远的阻碍，在治理学进展史上具有极为重要的地位。
泰勒的科学治理思想也在很多方面为公共行政学的进展奠定了主题与基调，留下了不可磨灭的重要阻碍。
能够说，同官僚制理论和政治与行政两分法一样，科学治理理论也以某种形式融入了公共行政学理论与实践的基因当中。
泰勒在其《科学治理原理》一书中指出，他研究科学治理的缘故是“为了向人们指出，工业生产由于效率低下而正蒙受庞大损失;解决效率低下的方法，与其说要找到超人，还不如说要增强系统的治理;最好的治理的确是一门科学，它是以一系列的法律、法那么和原理为基础的。
”泰勒以为治理的基础在于对人本性的清楚熟悉及由此而设计的合理的生产体制。
他以为人先天都具有不务正业的懒惰本性，“磨洋工”与“消极怠工”等现象确实是表现。
至于造成工厂中存在“磨洋工”等现象存在的缘故，泰勒以为有几个方面，除由于贪图安逸的本能所造成的本能的“磨洋工”行为之外，还有由于不科学的人事制度与关系造成的生产体制所致的“磨洋工”，另外确实是治理体制方面的问题。
他以为在科学治理显现前的旧治理体制成立于粗糙而模糊的体会基础上，不运用科学的方式，没有专家对工人的生产操作及所需时刻进行科学而详尽的测定，因此，工人只是依照其本能进行劳动。
一样，在旧体制下，打算工作也是由工人依照其个人体会来确信的，而不是由治理人员中专职的打算人员依照科学的规律预先制定的。
针对这种状况，泰勒提出了科学治理的四项原那么：
第一，由对工人一辈子产操作进程的科学研究取代传统的仅仅靠体会对工人进行治理的方式，形成科学的治理进程。
泰勒以为，不管关于工厂的领班或工人来讲，他们都不清楚一个合理的日工作量有多少，由什么组成。
在这种情形下，生产工作在比较盲目的状况下开展，效率自然低下。
泰勒以为，这种局面的改变必需依托治理体制的改善。
要运用科学的方式进行调查，形成科学的劳动进程，以此为基础才能成立起新的治理体制。
泰勒那个地址所说的科学调查，指的是进行实地考察，记录并列表，归料法那么，和找出规那么，将这些规那么与法那么应用于工人的日常治理中，使每一个工人都能取得更多的产出与工资。
第二，在对工人的选择与培训方面按科学办事，形成科学的选人与用人机制。
在泰勒看来，治理者的重要职责是认真分析与研究每一个工人的品质、性格和工作成绩，以进一步挖掘其发挥与完善的可能性;以后再通过认真与系统的训练来帮忙和培训他们，尽可能地给予其提升的机遇，使他们最终胜任其最有爱好与最具有天赋和能力的工作。
第三，对通过科学挑选和培训的工人进行科学治理，使科学培训与科学的劳动进程相结合。
泰勒以为，科学治理体制必需与工人的踊跃性相结合才能发挥出应有的作用，而工人为了取得更高的报酬，具有与治理人员合作的愿望。
在治理进程中推行科学治理的障碍在于现存的治理体制，要进行科学治理，治理人员与工人两边都必需来一次“精神革命”。
第四，在治理人员和工人的实际工作之间进行正确的划分，形成治理者与工人的长久合作。
泰勒以为在科学治理的四项原那么中，最困难的是这一条。
依照这一原那么的要求，治理者与工人之间在实际工作职责方面应有近乎均等的划分。
它要紧由三部份组成：
时刻和动作研究、任务治理和职能化的组织原理。
时刻和动作研究包括为规定标准时刻所进行的研究和为排除无用动作、寻觅有效作业方式、改良土具与机械所进行的研究。
任务治理的大体原理是以“第一流的工人”的高效率为标准来规定作业标准，作业人员行为的标准化，实行奖励工资制度。
职能化的组织原理是指，治理从劳动中分离出来，成为一种专门化职能，治理部门成为职能部门。
在提出上述科学治理的四项原那么后，泰勒将科学治理归纳为以下要紧内容：
第一，成立良好的治理目标，依照目标进行分工协作，由此降低生产本钱，提高工资。
第二，为了预期目标的达到，治理者必需要运用科学方式对其全面问题进行实验与总结，确信相关的操纵原那么与标准程序。
第三，从各类工作职位的具体要求动身，科学安排员工并配置工作条件，制造良好的环境，便于员工完成工作定额。
第四，对员工进行精心挑选及科学且适当的培训，使其把握工作技术并达到定额。
第五，在劳资两边之间营造出友好的合作气氛，保护两边各自良好的心理状态，以促成上述原那么取得应用。
泰勒指出：
“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的协作，是现代科学或责任治理的精华。
”
泰勒的科学治理理论关于公共行政的理论和实践具有重要意义，要紧有以下方面：
第一，科学治理理论是公共行政理论的重要来源之一。
尽管泰勒的科学治理理论最初是针对企业治理提出的，但他提出的关于成立治理目标、治理操纵标准、治理程序化，科学挑选、培训和安排人员，组织分工与协作，明确权责;调动人员踊跃性，提高工作效率等在治理中利用科学方式的一系列主张，具有必然的普遍性，不仅适用于企业，也适用于政府部门的公共治理。
这些理论被公共行政学者归纳、改造并上升为行政学理论，组成公共行政治理理论的重要组成部份。
初期的行政治理学家从科学治理的原理、方式和技术方式受到许多启发，并把其应用于公共部门中，以提高行政效率。
第二，科学治理运动的兴起，推动了现代西方公共行政实践的进展。
泰勒所提倡的科学治理理论最终形成了一场阻碍美国乃至欧洲企业治理的科学治理运动。
在科学治理运动兴起以后，一些公共行政学家便开始寻求通过科学治理来提高政府行政效率，并取得了显著成效。
曾经担任美国全国办公室治理协会会长的威廉·亨·莱芬韦尔（1876一1934）是第一个把泰勒的科学治理原那么运用于机关行政办公室治理工作并取得成功的人。
莫里斯·卢埃林·库克（1872一1960）作为科学治理的初期研究者之一，也曾成功地把科学治理原理运用到教育和市政治理工作中。
第三，科学治理理论增进了那时政府行政效率的提高。
泰勒治理理论之因此被冠以“科学”二字，主若是由于他关于效率的研究并把效率作为基础。
一样，传统公共行政模式的另一理论基础—官僚制理论中品级森严的体制之因此被设计出来，一样是为了使行政机关更有效率地工作。
从那个意义上说，二者具有内在的统一性。
提高生产效率是泰勒科学治理恩想的起点和归宿。
在泰勒科学治理理论中，提高效率的大体原那么确实是科学地确信每一个工作人员如何以最正确的方式完成各项任务，这与功绩制的原那么是大体吻合的。
“泰勒制”在贯彻这一原那么的时候主若是采纳“工作分析”和“工作评判”的手腕，当这些手腕被应用到文官体制中来的时候，就很自然地转化为“职位分类”和“业绩考评”的手腕。
对改善公共行政效率具有超级普遍和深切的阻碍。
科学治理运动及其学说对西方行政学传统的形成和进展产生了重要阻碍，行政学者将科学治理的原理、方式和技术应用于公共部门，并利用和发挥了法约尔等人的治理职能和治理原理的理念，极大地丰硕和进展了传统的公共行政学。
总而言之，传统公共行政时期的理论大致具有个以下三个特点：
第一都强调行政治理的一样性或普遍性原那么。
公共行政学者们多数相信，在行政治理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍性原那么或一样性原那么，行政学的任务确实是发觉它们。
威洛比断言：
“在行政治理进程中，有着某些能够作一样应用的大体原那么，这种似于那些使科学之为科学的原理”。
而有些行政学者说得委婉些，他们以为，行政学的研究可能发觉某些普遍适用的普遍原那么，尽管这些原那么不必然具有普遍有效性。
传统公共学者一方面由于要使行政治理的研究领域成为一门独立的学科，另一方面由于受科学治理学派追求治理的一样原理的示范性阻碍，因此多数情愿致力于一样行政治理原理的研究。
如此的理念关于增进传统行政治理学的进展具有踊跃意义。
第二，认可行政官僚价值中立原那么。
政治行政二分法成为公共行政学的理论基础，国家和政府被分解成两种职能及进程：
一是政治领域，其职能是制定政策和法律；二是行政领域，其职能是执行法律和政策。
二者别离为政治进程和性质进程。
前者居于主导地位，后者是对前者意志的执行。
后者所包括的组织机构及程序是行政学研究的对象。
因此，传统公共行政理论所要构造的是政治中立的行政官员制度，强调行政官员应固守价值中立原那么，公事员不该该有明显的政治偏向；公事员的要紧任务是执行政治领导者的决策，而且应该相信这些决策的正确性；行政部门处于政治领导的正式操纵之下，由常任的、中立的官员任职，不偏不倚的为任何政党效劳，并执行政治官员制定的政策。
最后，强调以效率原那么作为公共行政的最高标准。
传统公共行政以为，行政科学的大体目的确实是研究如何以最少的人力和资料的消耗来完成既定的工作。
既然政府的职能是执行，那么效率就应该成为公共行政研究的主题。
据此，进而言之，关于传统公共行政学者来讲，效率不单单是手腕，而且是一种目的，一种价值观，是评判政府行为的最高标准，公共行政应该围绕“增进政府治理变得合理化和高效率”而展开。
古利克乃至以为，“在行政科学中，不管是公共仍是私营，最大体的‘善’确实是效率，效率确实是公共行政的目标和标准……效率是行政科学的大厦得以成立起来的价值基石”。
（二）公共行政的进展：
新公共行政
当人类进入20世纪后半叶时，整个世界几乎处在一种急剧变革和纷扰不安的状态，科技的迅猛进展，不仅使生产率取得了快速增加，使经济进展水平取得了不断提高，而且也致使了全世界文化的日趋普遍化和理性化，所有这些既对人类社会的进步具有重要增进作用，也对人类社会的进展造成了许多不良阻碍，例如，科学研究的态度促令人类原有的终极信仰转变成对客观知识和工具理性的信仰，致使意义的沦丧，形成现代人内在的空虚感，促令人类社会加倍世俗化和功利化；科技的进展还造成今世标准系统的混乱—原有的价值标准丧失权威，而新的价值标准系统尚未确立，于是便致使现代人对价值无所适从。
面对社会显现的各类转变，现代政府的确已无法再用过去的治理模式来操纵局势和解决问题，因为传统行政学理论是实证科学的产物，它自然也就无法指导行政实践，应付现代科学技术的进展所造成的各类危机。
正是在如此一种历史背景下，1968年，新公共行政学高举“社会公平”的旗帜应运而生，它提倡关注意义和价值、着重成立标准理论，以期增进以后人类社会绽放出一线曙光。
“新公共行政学”是相关于“传统行政学”而言的，在弗雷德里克森等行政学学者看来，所谓传统行政学，是指1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学学者在锡拉丘兹大学的明尼布鲁克会议中心召开会议，采纳新的研究方式探讨行政学的进展趋势，进而形成了一场新的公共行政运动之前的正统时期的性质学理论和第二次世界大战后从头成立的行政学理论；而20世纪60年代末期和70年代产生的运用现象学方式、本土方式论、符号互动论和说明学和批判理论等新的研究方式而且强调以公共行政的“公共”部份为研究重心的行政学理论那么相对地被称为“新公共行政学”。
1．新公共行政冲破了传统公共行政政治行政二分法的框架。
政治与行政二分法实在传统公共行政批评者的高作中反复显现的主题，批判者的观点是大体一致的，都以为这一划分不可能实现，现实的政治与行政老是高度紧密地结合在一路的，行政体系游离于政策制定之外的状况全然就不存在。
因此，新公共行政主张跳出研究行政程序的狭小圈子，致力于相关问题的公共行政研究，注重公共行政的政策研究及其政治性。
2．新公共行政学派提出民主行政的思想，以为政
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