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财政政策绩效评价报告模板
财政政策绩效评价报告
2021年5月
某市市建筑节能和绿色建筑专项资金政策绩效评价报告摘要
一、基本情况
（一）政策概况
为深入推进某市市建筑节能和绿色建筑的发展，规范建筑节能和绿色建筑示范项目专项扶持资金（以下简称“建筑节能专项”）的使用管理，某市市于2016年在原2012年扶持办法的基础上制定了《某市市建筑节能和绿色建筑示范项目专项扶持办法》。
建筑节能专项重点支持绿色建筑、装配整体式建筑、既有建筑节能改造、可再生能源与建筑一体化、立体绿化等示范项目，其中立体绿化示范项目由市绿容局受理审核后报市住建委，其余项目均由市住建委负责受理审核。
2019年建筑节能专项年初预算为8000万元，实际支出为
7655.07万元，预算执行率为95.7%。
（二）评价工作概况
评价组通过前期调研、方案评审等关键环节，形成本次绩效评价关注重点：
一是关注政策制定的情况，根据政策生命周期理论，采用逻辑分析法依次对政策文本、政策路径、行动计划、相关制度进行逻辑分析，获取相应的结论；二是关注政策的组织实施过程，重点分析配套政策制定、申报受理与审核管理、信息公开、执行公平性等方面；三是从政策目标出发，对政策的产出与
效果进行评价，结合满意度测评结果、政策回应度，综合反映政策绩效。
评价组结合评价关注重点设计绩效评价指标体系，通过重点调研、查阅资料、访谈调查、数据收集等方法，开展绩效评价工作。
期间，通过对相关初审部门开展访谈会的形式，详细了解政策开展情况并分析存在的不足；重点调研5家受扶持项目单位，深入了解其对项目申报、审核、资金拨付等的评价信息。
二、评价结论及绩效分析
运用评价组设计并经专家组论证的绩效评价指标体系及评分标准，本政策绩效评价得分为85.06分，评价等级为“良”。
2019年获支持的既有建筑节能改造、可再生能源与建筑一体化、建筑节能管理与服务3类项目大幅增长，增幅分别为86.7%、42.9%、75%；既有建筑节能改造示范项目折合节约标煤10,078.41
吨，可再生能源示范项目折合减少二氧化碳排放7344.5吨。
经评价分析，目前建筑节能以优化建筑规划设计、采用隔热保温节能措施、使用低能耗设备等为主要内容，而立体绿化则大多以充分利用立地条件、不改变建筑本身建构为前提，对增加城市绿量、减少热岛效应起到一定作用，因此，从理论研究层面以及国际主要城市发展历程来看，二者关联程度较低，本政策涵括的相关支持领域还存在定位不够准确的问题。
三、主要经验及做法
（一）委托第三方开展节能量审核、能效测评，提高了审核结果的准确性。
预算单位采取公开招标方式购买第三方服务，由
专业的第三方机构对申报扶持项目进行节能量审核、能效测评，有效提高了申报审核结果的准确性。
（二）既有建筑节能改造等示范项目调动了投资方的积极
性。
通过政策宣传，发挥已获扶持项目的示范作用，调动了大型商场、星级酒店等公共建筑业主或投资方的积极性。
四、主要问题
（一）政策定位不够准确，目标不够清晰。
本政策目标“为进一步推进本市建筑节能和绿色建筑的发展”为做好建筑节能和绿色建筑工作的总目标，作为本政策目标，定位不够准确，有待聚焦。
实际本政策在推进本市建筑节能和绿色建筑的发展过程中
起辅助作用，旨在对具有示范效应的项目给予奖励或补贴，调动建筑节能和绿色建筑参与各方的积极性。
（二）立体绿化项目示范效应还需持续放大。
政策实施初期
立体绿化示范项目发挥了较好的引导作用，2017年发放扶持资金
488.47万元、示范面积达4万平方米，但由于可供实施立体绿化的面积逐年减少、达到扶持标准的单体面积更少，2019年示范面积下降至0.27万平方米、扶持资金43万元，示范效应有待进一步放大。
（三）预算编制不规范，历年预算执行率偏低。
预算单位未
采取有效方法预计各子项目申报情况并将预算安排细化至各具体项目，历年预算执行率偏低，如2017年、2018年、2019年预算执行率分别为46.4%、30.8%、95.7%。
（四）未制定建筑节能管理与服务项目的配套措施。
建筑用
能分项计量系统建设具有专门的标准，建设过程的监督管理、承接单位的政府采购、建设竣工验收与资产移交等涉及大量的管理工作，项目单位未制定配套的管理措施，不利于项目的监督管理。
（五）对扶持项目与能耗监测平台数据联网的后续管理关注
度不够。
个别受扶持示范项目存在联网后不上传数据的现象。
预
算单位未对已联网建筑能耗分项计量系统的运行、联网后能耗数据上传等后续管理等事宜进行明确规定，不利于建筑能耗监测工作的有效推进。
（六）政策知晓度不高。
受益对象满意度调查统计结果显示，
补贴对象对非自身享受的其他建筑节能政策了解程度不高，平均政策知晓度仅为59.6%，政策的知晓度还有待提升。
五、有关建议
（一）合理确定政策目标，发挥目标的指导作用。
建议合理
确定本政策目标，并划分为政策总目标、阶段性目标、短期目标，将目标作为管理工作的出发点，发挥目标的指导作用。
（二）进一步发挥各区在立体绿化建设上的作用。
建议针对
立体绿化示范项目实施现状，及时总结实施经验和做法，主管部门加强对区立体绿化建设给予辅导，引导和鼓励各区结合自身区域发展、根据实际情况制定各区扶持政策，以增加城市绿量为目标，进一步提高对《某市市绿化条例》立体绿化条款的响应度。
（三）结合年度重点工作，提高预算编制水平。
建议结合本
政策的特点，发挥基层管理部门、行业协会等熟悉基层建设情况的优势，多渠道、多途径收集行业建设信息，作为下一年度预计申报量进行管理；通过与各相关部门沟通协调，尽早收集建筑用能分项计量系统建设需求，合理预计建设资金需求量。
（四）制定建筑节能管理与服务项目配套措施，提升行政管
理水平。
建立由市住建委作为发起人，相关项目建设系统主管部
门共同参与的工作机制，结合项目建设管理要求，制定出台具体的实施细则、操作指南等配套措施，明确相关参与部门的职责，提高行政管理水平，发挥专项资金效益。
（五）研究制定规范性文件，完善建筑能耗监管机制。
建议
研究制定规范性文件，对联网后能耗数据上传时间、质量等作出明确规定，对未执行或履行上传数据的行为制定必要的管理措施，提高联网数据上传质量，推进某市市建筑能耗监管工作。
（六）综合运用多种形式的宣传方式，提升政策知晓度。
通
过政府网站、微信公众号等媒介，建专栏、设专题，构建多层次、立体化宣传网络，加大政策宣传的力度。
六、其他需要说明的问题
无。
某市市建筑节能和绿色建筑专项资金政策绩效评价报告
为贯彻落实某市市全面推进预算绩效管理工作的要求，强化预算支出责任理念，充分发挥建筑节能和绿色建筑专项资金在建筑节能工作中的作用，根据《中共某市市委、某市市人民政府关于我市全面实施预算绩效管理的意见》（沪委发〔2019〕12号）、
《某市市市级财政政策预算绩效管理办法（试行）（》沪财绩〔2019〕20号）等文件的精神，受某市市财政局监督检查局（以下简称市财政监督局）委托，某市信义会计师事务所有限公司对《某市市建筑节能和绿色建筑示范项目专项扶持办法》（沪建建材联〔2016〕432号）进行专项资金政策评价。
一、政策概况
（一）政策背景和目的
1.政策背景
随着我国经济的快速发展，资源紧缺与环境问题日益凸显，温室气体排放引起全球气候变暖，备受国际社会广泛关注，加快建立资源节约型、环境友好型社会成为了我国发展的必要举措。
只有强调节能减排、降低能源消耗，才能促进人与自然和谐发展，构建经济社会环境协调发展的社会体系，实现可持续发展的目标。
2006年以来，我国加强了节能减排工作，国务院发布了加强节能工作的决定，制定了促进节能减排的一系列政策措施，某市
市也先后出台了《某市市节能和应对气候变化“十二五”规划》、《上海市节能和应对气候变化“十三五”规划》等规划文件。
节约能源是加快转变经济发展方式的重要举措，为加大对上海市节能减排、低碳发展和应对气候变化支持力度，2016年12月市发展改革委（以下简称市发改委）和市财政局在《某市市节能减排专项资金管理办法》（沪府办发〔2008〕18号）基础上，制定发布《某市市节能减排（应对气候变化）专项资金管理的办法》（沪府办发〔2017〕9号），明确专项资金用于节能减排降碳的奖励与补贴，建筑节能减排项目是该专项资金扶持项目之一。
该专项资金管理办法规定，设立某市市应对气候变化与节能减排工作领导小组办公室（设在市发改委，以下简称“市节能减排办”），市发改委、市经济信息化委、市住房城乡建设管理委（以下简称市住建委）等为项目管理部门，根据部门职责，市住建委牵头负责建筑节能减排实施细则的制定与实施。
建筑能源消耗约占社会能源消耗总量的三分之一，所以建筑节能是节约能源的重要领域之一。
为从制度上落实推进建筑节能工作，市住建委、市展改委、市财政局在2009年、2012年和2016年先后印发了《某市市建筑节能项目专项扶持暂行办法》（沪建交联〔2009〕816号）、《某市市建筑节能项目专项扶持办法》（沪发改环资〔2012〕88号）和《某市市建筑节能和绿色建筑示范项目专项扶持办法》（沪建建材联〔2016〕432号）对建筑节能领域进行专项扶持。
建筑节能，是在保证用户需求的条件下，尽可能的降低能耗。
对于新建建筑的节能，一般从建筑设计开始，如绿色建筑、装配整体式建筑等，主要的节能技术包括加强建筑围护结构的保温性能，设计合理的遮阳措施，考虑建筑的风向和采光，加强建筑密封性能，提高用能设备能效以及利用太阳能、浅层地热能等可再生能源与新能源利用等。
对于既有建筑主要采取节能改造、外窗或外遮阳节能改造，对重点区域的建（构）筑物，利用屋顶、墙面等建（构）筑物空间开展的各类立体绿化建设等。
随着建筑节能工作的深入，2014年起绿色建筑成为建筑节能领域的发展方向。
绿色建筑是在建筑的全寿命周期内，最大限度地节约资源（节能、节地、节水、节材）、保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，与自然和谐共生的建筑。
某市市制定出台了推进绿色生态区建设指导意见等规章，大力发展绿色建筑，以绿色、循环、低碳理念指导城市建设，成为建筑节能的升级版。
近年来，超低能耗建筑是当前国际主要发达国家在积极推动的建筑节能先进理念，住房城乡建设部提出了在全国不同气候区开展超低能耗建设示范的要求，某市市率先启动了超低能耗建筑探索工作。
由此可见，建筑领域的节能减排是一项与时俱进的工作。
2.政策目的
某市市建筑节能和绿色建筑示范项目专项扶持资金聚焦建
筑节能领域，原则上只能用于节能减排的奖励和补贴。
（二）政策内容
1.政策支持方式
专项资金主要采用补贴或以奖代补的方式。
补贴或以奖代补费用按照项目性质、投资总额、实际节能减排降碳量（或高碳能源替代量、废弃物减量、资源综合利用量）以及产生的社会效益等综合测算。
补贴或以奖代补费用按照专项资金所明确的支持范围中的一种进行申请和确定，同一项目不得重复享受同级财政资金扶持。
2.政策扶持范围
某市市节能减排（应对气候变化）专项资金管理办法（沪府办发〔2017〕9号）明确，“建筑节能减排重点用于支持既有建筑节能改造、绿色建筑、装配式建筑、立体绿化、可再生能源与建筑一体化应用等试点示范工程，政府机关办公建筑和大型公共建筑的能源审计、能耗监测系统建设等。
”
某市市建筑节能和绿色建筑示范项目专项扶持办法（沪建建材联〔2016〕432号）作为建筑节能减排的实施细则，其扶持范围共8个大类，简要介绍如下：
（1）绿色建筑示范项目
绿色建筑示范项目是对获得二星级或三星级绿色建筑运行标识的居住建筑和公共建筑进行补贴。
绿色建筑标识根据评定的阶段分为绿色建筑设计标识和绿
色建筑运行标识，设计标识仅需施工设计图满足星级标准，绿色建筑运行标识需要通过工程质量验收并投入使用一年以后，综合考虑设计、施工和实际运行情况。
按照《绿色建筑评价标准》（2014版），综合节地、节能、节水、节材等6个方面因素。
当绿色建筑总得分分别达到50分、60分、80分时，绿色建筑标识等级分别为一星级、二星级、三星级。
本政策扶持对象针对达到一定建筑规模的二星和三星建筑，公共建筑要求能分项计量，且与本市监测平台数据联网。
2016年版的管理办法要求绿色建筑标识为运行标识，绿色建筑设计标识不再纳入补贴范围。
某市市绿色建筑标识的评定实行第三方机构认证制度，建筑获得运行标识且满足申报条件申报后，可依申报指南经由某市市绿色建筑协会（以下简称市绿建协会）初审，合格后报市住建委审批。
（2）装配整体式建筑示范项目
装配式建筑单体预制率应不低于45%或装配率不低于65%，且具有两项以上的创新技术应用（432号文扶持规定）。
装配式建筑是绿色建筑的典型代表，通过“标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理和智能化应用”，可以彻底转变建筑业生产方式，全面提升建筑品质，实现建筑业节能减排和可持续发展，建筑工业化是建筑业发展转型的必然选择。
1996年装配式建筑从住宅产业化入手，由土地出让环节开始控制，政策旨在鼓励高装配率、鼓励运用新技术，通过技术标准、行政许可、市场激励等方面形成了面上推进与监管的机制，率先在住宅领域取得突破后，至2015年已将装配式建筑的覆盖范围扩大普及到公共建筑领域。
通过政策法规先行，培育形成建筑工业化产业链，积极开展相关标准规范的编制工作，使预制装配式建筑发展处于较高水平。
为推进本市建筑工业化的发展，鼓励创新建设应用，本政策扶持对象针对建筑面积达到一定规模的，装配式建筑单体预制率不低于45%或装配率不低于65%，且具有两项以上的创新技术应用的建筑项目进行补贴，公共建筑要求能分项计量，且与本市监测平台数据联网。
符合条件的建设单位向市住建委提出验收申请，市住建委委托某市市建设协会（以下简称市建设协会）组织专家验收评审，专家依据认证报告等资料进行评估、勘探现场、提问质疑，形成专家意见。
通过扶持符合条件的装配式建筑示范项目，旨在促进提升装配式实施效率。
（3）既有建筑节能改造示范项目
既有建筑节能改造是指通过技术升级、技术改造，充分发挥既有建筑的能源利用，降低能耗。
以节能率下降15%为指标，对改造前后的公共建筑能耗进行比较，审核改造是否合格，合格后
对相应的项目进行补贴。
本政策扶持对象为1万平米以上的居住建筑和2万平米以上、降低能耗不低于15%的公共建筑，居住建筑符合《既有居住建筑节能改造技术规程》（DG/TJ08-2136），公共建筑单位建筑面积能耗下降不低于15%（按标煤折算），公共建筑应当实施建筑用能分项计量，且与本市国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台数据联网。
项目由第三方合同能源管理机构与业主共同申报补贴，由具体实施部门某市市建筑建材业市场管理总站（以下简称市市场管理总站）对改造前后的公共建筑能耗进行比较，并委托各定点机构进行能效测评、节能量审核。
审核改造是否合格，合格后可按要求申请专项补贴。
（4）既有建筑外窗或外遮阳节能改造示范项目
既有建筑外窗或外遮阳节能改造是指通过对既有建筑窗户材料升级、固定外遮阳等措施，阻挡光辐射，达到保温隔热的作用，从而形成节约能耗的效果。
本政策扶持对象针对符合《居住建筑节能设计标准》
（DGJ08-205）和《公共建筑节能设计标准》（DGJ08-107）中对外窗的技术要求，建筑规模0.5万平米以上的居住建筑和1万平米以上的公共建筑。
项目由具体实施部门—市市场管理总站对面积和技术标准进行审查。
（5）可再生能源与建筑一体化示范项目
可再生能源与建筑一体化是指可再生能源利用设施与建筑的有机结合，既消除了环境（阳光等）对建筑物形象的影响，又达到避免重复投资，降低成本的目的。
本政策扶持对象针对达到一定建筑规模的可再生能源与建筑一体化项目，公共建筑要求能分项计量，且与本市监测平台数据联网。
可再生能源种类主要包括：
A.太阳能热水项目（强制安装太阳能热水系统的除外，且不补贴奖励）：
主要参数为太阳能热水节热效率、保证率。
B.光伏项目：
将太阳能发电（光伏）产品集成到建筑上。
但2016年起因光伏项目享有其他国家补助，故不再享有此项政策扶持。
C.地源热泵、浅层地热能等，通过冷热交换达到调整气温的目的，如世博中心轴的空调系统、国际游轮港采用了地源热。
项目由具体实施部门—市市场管理总站对面积和能效进行
审查。
并委托各定点机构进行能效测评。
合格后可按要求申请专项补贴。
（6）立体绿化示范项目
立体绿化，是以建（构）筑物为载体，以植物材料为主体营建的各种绿化形式的总称。
建筑物是立体绿化依附的重要载体，立体绿化占天不占地，能有效利用城市空间增加城市绿量，具有一定的生态、环境与社
会效益。
生态效益表现在净化空气、滞尘降污，隔热降温、化解热岛效应，调节湿度、改善小环境等方面；环境效益体现在蓄积过滤雨水、减轻城市排水压力，缓解光污染、有益身心健康，改善屋面热工性能、延长建筑物使用寿命等方面；社会效益表现为改善空间景观面貌、提升现代服务业的投资环境，促进社会经济发展等方面。
本政策立体绿化示范项目是指在相关重点区域的建（构）筑物上，利用屋顶、墙面等建（构）筑物空间开展的各类立体绿化项目，达到规定的绿化规模，且符合立体绿化相关技术规范的项目。
由市绿化市容局（以下简称市绿容局）负责具体实施。
（7）建筑节能管理与服务项目
建筑节能管理与服务项目包括既有国家机关办公建筑和大型公共建筑的能源审计和分项计量项目。
A.能源审计
能源审计主要通过资料文审、现场调研、能耗数据分析以及现场检测等工作，目的是查找用能方面存在的问题和漏洞，分析并挖掘节能潜力，针对能源管理体系、用能系统等方面，提出节能改进建议或节能整改方案，以便用能单位及时掌握建筑的能源管理水平及用能现状，为进一步提高建筑的能效水平和实施节能改造提供数据和技术支撑；为政府主管部门制定相关规划及标准规范等奠定了良好基础。
能源审计为节能规划编制和标准制定提供了基础数据，为全市节能减排工作做出了突出贡献，为政府节
能主管部门掌握建筑用能水平，推动节能减排工作提供了有力依据。
建筑能源审计的工作程序主要包括审计项目委托、召开能源审计座谈会、调阅能源账目文件、现场调查及测试、综合分析及诊断、撰写能源审计报告、与被审计单位交换意见以及最终形成审计结论等几项工作程序。
本市各行政管理部门对所辖建筑进行能源审计时，可向建筑节能工作的管理部门市住建委提出申请，经审批批准后纳入年度扶持资金计划，由各行政管理部门（能源审计项目申请部门）负责项目的实施与推进，市住建委协助专项资金的申请。
B.用能分项计量系统建设项目
2010年，作为住建部建筑能耗监测示范城市项目，我市启动了200栋大型公建的分项计量系统建设；2012年，根据沪府发
〔2012〕49号文的要求，构建“全市统一、分级管理、互联互通”的建筑能耗监测系统，开展市级平台扩容建设；2014年底，我市国家机关办公建筑和大型公共建筑的能耗监测系统建设全面完成；2015年底，建筑能耗监测实现较大规模覆盖，并进入常态化运行管理。
建筑用能分项计量系统建设项目是按照规范要求，通过对建筑物低压配电间供电回路的用能监测，实现对建筑用能总量、空调、照明、插座、动力等用能的计量与分析。
硬件方面采用对建筑物各台供电变压器出线侧及重点回路选用三相多功能电能表，监测电压、电流、功率、电能等多项电力参数。
软件方面通过配
置管理主机和系统软件，收集各建筑的电使用状况，实时读取能源计量器具的数值，通过软件统计、分析、比较、输出报表，既能反映即时用能状况，又能查询、浏览历史记录，并按要求接入市国家机关办公建筑和大型公共建筑的能耗监测系统，实现数据联网与上传。
本市各行政管理部门对所辖建筑进行用能分项计量系统建设时，可向建筑节能工作的管理部门市住建委提出申请，经审批批准后纳入年度扶持资金计划，由各行政管理部门（能源审计项目申请部门）负责系统建设的实施与验收，市住建委协助专项资金的申请。
C.节能示范项目的能效测评、节能量审核
申报既有居住建筑节能改造示范项目和可再生能源与建筑一体化示范项目的，市住建委应委托第三方机构进行能效测评。
申报既有公共建筑节能改造示范项目的，市住建委应委托第
三方机构进行节能量审核。
节能示范项目的能效测评、节能量审核费用由市节能减排专项资金安排。
（8）其他示范项目
被列为国家绿色生态示范城区、国家级示范项目、可再生能源建筑应用示范城市或示范县的项目。
设立此类示范项目扶持的目的，是在国家层面、部委要求建设相关示范项目，用于地方资金配套时使用，2016版管理办法执
行期间，未发生此类项目。
3.政策扶持的条件和标准
（1）扶持范围项目的扶持条件和标准
扶持范围规定的项目达到相应规模和要求，给予专项补贴支持，具体内容如下表：
表1建筑节能和绿色建筑扶持条件和标准一览表
序
号
子项目名称
建筑/建设种类
最低扶持面积
支持标准
1
绿色建筑示范项目
二星建筑
居住建筑面积2.5万㎡以上，
公共建筑面积1.0万㎡以上
50元/㎡
三星建筑
居住建筑面积1.0万㎡以上，
公共建筑面积0.6万㎡以上
100元/㎡
2
装配整体式建筑示范项目
所有新建建筑
居住建筑面积3.0万㎡以上，公共建筑面积2.0万㎡以上
100元/㎡
3
既有建筑节能改造示范项目
居住建筑
居住建筑面积1.0万㎡以上，公共单体建筑面积2.0万㎡以上
受益面积50元/㎡
公共建筑（能耗
下降>20%）
受益面积25元/㎡
公共建筑（能耗
下降15%-20%）
受益面积15元/㎡
4
既有建筑外窗或外遮阳节能改造示范项目
外窗或外遮阳
居住建筑面积0.5万㎡以上，公共单体建筑面积1.0万㎡以上
窗面积150元/㎡
外窗和外遮阳
窗面积250元/㎡
5
可再生能源与建筑一体化示范项目
太阳能光热
使用一种可再生能源的，居住建筑面积5万㎡以上；公共建筑单体建筑面积2万
㎡以上。
使用两种及以上可再生能源的，居住建筑面积4万㎡以上；公共建筑单体
建筑面积1.5万㎡以上
受益面积45元/㎡
浅层地热能
受益面积55元/㎡
6
立体绿化示范项目
花园式屋顶
屋顶绿化覆盖面积1000㎡
200元/㎡
序号
子项目名称
建筑/建设种类
最低扶持面积
支持标准
组合式屋顶
以上；一般墙面绿化覆盖面积1000㎡以上，特殊墙面绿化覆盖面积500㎡以上
（其中，中环线以内重点区域屋顶绿化覆盖面积500
㎡以上，特殊墙面绿化覆盖
面积200平方米以上）
100元/㎡
草坪式屋顶
50元/㎡
一般墙面
30元/㎡
特殊墙面
200元/㎡
7
建筑节能管理与服务项目
既有国家机关办公建筑和大型公共建筑的能源审计
按照政府采购确定的费用全额补贴。
分项计量项目
节能示范项目的能效测评、节能量审核
建筑面积3万㎡以下的
2万元/项
建筑面积3-
升级会员 