学习代表法提高代表素质讲课材料.docx

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学习代表法提高代表素质讲课材料

学习代表法提高代表素质

各位领导，各位代表：

按照人大常委会工作要点的安排：

我在这里向大家介绍一下自己学习人大工作相关法律法规的情况。

下面我就以代表法为主线，结合宪法、组织法、选举法、监督法的相关内容，分6个方面向大家汇报：

一是代表法的产生及其代表法的法律定位；二是代表的产生及其代表的法律地位；三是代表的权利、义务和执行职务的保障；四是代表职务暂停和代表资格终止及代表补选；五是关于代表法的思考；六是人大代表如何依法履行代表职务。

不妥之处，请批评指正。

一、代表法的产生及其代表法的法律定位

现行的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，共6章44条，约4500字。

早在1984年5月，自130名全国人大代表在第六届全国人民代表大会第二次会议上提出制定人大代表法的三件议案以来。

到1992年4月，8年间共有515名全国人大代表，三个代表团17次提出议案，殷切盼望制定一部人大代表履行职务的法律。

正如《代表法》第一章第一条所叙述的那样，“为了保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表职权，履行代表义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法”。

第七届全国人民代表大会常务委员会把抓紧起草代表法列入了工作要点。

1990年4月《代表法》草案讨论稿基本形成，经广泛征求意见后，进行了反复修改，形成了《代表法》草案，1991年12月第七届全国人大常委会第23次会议和1992年2月第七届全国人大常委会第24次会议连续两次常委会审议了这个法律草案，在提请第七届全国人民代表大会第五次会议表决时，经过八年抗战，九易其稿，并对其实质性的内容进行了13处修改。

最后，在1992年4月3日，第七届全国人民代表大会第五次会议闭幕大会上表决通过。

那么，《代表法》到底是一部什么样的法律呢？

它的法律定位可以从以下三个方面来加以理解：

（一）代表法是人大代表执行职务要遵守的法律，它是各级人大代表执行职务的基本的专门的法律，它是由全国人大通过的基本法律。

其调整的范围并不限于全国人大或某几级人大代表，而是全国和地方各级人大代表行为的共同规范。

（二）代表法还是人大及其常委会组织代表工作，即人代会期间的工作和闭会期间开展代表活动要执行的法律。

县级以上的各级人大常委会组织本级人大代表开展闭会期间的活动，是大量而经常性的工作。

人大常委会还要采取多种方式，同人大代表保持联系并不断加强这种联系，为代表执行职务提供必要的条件，人大及其常委会的有关办事机构要为代表执行职务提供热情的服务。

（三）代表法也是全党全社会一体遵行的法律。

执行代表法不仅是人大的事，而是全党全社会的事情。

代表工作是人大工作的重要组成部分，也是党的整个工作的组成部分。

社会各方面都要支持代表执行职务，并有义务协助代表执行职务，不得阻碍代表执行职务，努力营造一个有利于人大代表执行职务的良好的社会环境，从而保证代表法在实际生活中得到全面贯彻落实。

比如代表活动经费，各级政府就应按照代表法的要求列入财政预算。

二、代表的产生及其代表的法律地位

《代表法》第一章第二条明确规定：

“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生”。

根据宪法、选举法等有关法律的规定，各级人大代表都是由民主选举产生的。

地市州以上的人大代表，分别由下级人民代表大会间接选举产生，县市（不设区的市）区和乡镇一级的人大代表，由选民直接选举产生。

不管是直接选举还是间接选举，一律采用无记名投票的办法实行差额选举（直选是1/3—1倍，间接选举是1/5—1/2）。

直接选举时，按照《选举法》第24条的规定，每个选区只能选一名至三名代表，多者即违法。

直选时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。

代表候选人获得参加投票的选民过半数的赞成票时始得当选。

间接选举时，代表候选人要获得全体代表过半数的赞成票时，才能当选。

这就是说，不管参加投票的代表是多少，候选人必须获得全体代表过半数的赞成票，才能当选（比如：

荆州市第二届人民代表大会代表500名，在第五次人代会上选省人大代表，86名选66名，因为代表候选人要获得全体代表过半数的赞成票才能当选，前后一共选了3次）。

这和常委会的任何一次投票或表决是一样的，比如我们荆州区人大常委会现有组成人员27名，不管到会多少人（当然要过半数才能开会），每次投票或表决都要达到14票以上才能通过。

各级人大代表选出后，还要经过本级人大常委会代表资格审查委员会的审查和确认。

中国人民解放军召开军人代表大会（不是全体军人），选举产生全国人大代表。

香港特别行政区、澳门特别行政区的全国人大代表，由全国人大常委会按照每次换届时制定的《中华人民共和国香港特别行政区选举全国人民代表大会代表的办法》、《中华人民共和国澳门特别行政区选举全国人民代表大会代表的办法》规定，分别召开香港、澳门特别行政区全国人大代表选举会议产生。

台湾省的全国人大代表，由在各省、自治区、直辖市和中国人民解放军的台湾省籍选派代表到北京举行协商选举会议选举产生。

全国人大代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人大代表是地方各级国家权力机关组成人员。

全国和地方各级人大代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，参加行使国家权力。

这就是人大代表的法律地位，是一切组织和个人必须尊重和维护的。

人大代表的法律地位，是由人民在国家政治生活中的地位决定的，是由人大代表的性质决定的，并通过人大代表在实际生活中的作用加以体现。

人大代表的法律地位还可以通过以下三个方面来加深理解。

一是从人大代表产生的方式看，各级人大代表都是经过严格的法律程序，按照法律的有关规定选举产生的；二是从人大代表代表的利益看，人大代表是作为国家主人的人民的代表，肩负着人民的委托；三是从人大代表执行职务的行为看，人大是国家权力机关，在整个国家政权体系中居于重要地位。

人大代表作为国家权力机关的组成人员，个人无权单独行使国家权力，而是集体行使国家权力，这就表明，人大代表的法律地位是神圣的，崇高的，必须得到社会的广泛尊重和维护。

所以说人大代表不仅仅是一种荣誉，也是一种职务。

是国家权力机关的主体，是人民管理国家和社会事务的使者，既是国家的主人，也是人民的公仆，是党和国家机关联系人民群众的桥梁和纽带。

那么，人大代表到底执行的是一种什么样的职务呢？

归纳起来有这样五个方面：

一是政治性很强的职务（参加对国家各项事务的管理，参加国家权力的行使）；二是法定职务（大会期间和闭会期间依法执行法定的职务，且受法律的保护）；三是权利与责任统一的职务（代表有必要的权利也有相应的义务，在行使权利的同时必须履行相应的义务，承担相应的责任）；四是一种常任性的职务（会议期间要做好代表工作，闭会期间要开展代表活动）；五是一种兼职的职务（与国外专职议员不同，我国实行的是兼职代表制）。

人大代表的主要作用是：

与西方的议员制度不同，在同级国家权力机关集体行使职权时，具有参与决策作用；在对“一府两院”的法律监督、工作监督、人事监督中，具有监督作用；在与人民群众的联系中，具有桥梁和纽带作用；在三个文明建设中，起模范带头作用。

下面讲一下人大与“一府两院”的关系。

根据宪法和组织法的有关规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对它负责,受他监督。

他们的主要关系是：

决定与执行的关系；监督与被监督的关系；协调一致开展工作的关系。

既然是人民代表大会选举产生政府，选举产生国家机关领导人员，那么过去有的地方的乡镇长由直选产生，就是一种典型的违法行为。

同样乡镇长由直接任命产生也是违宪行为。

既然人大与“一府两院”的关系是一种监督与被监督的关系，在这里我就来简单地介绍一下监督法。

前面讲代表法奋战了八年才出笼，而监督法确经过了20年的立法才横空出世，有人说是20年磨一箭，千呼万唤驶出来。

那么监督法到底是一部什么样的法律呢？

简单地讲就是各级人大常委会行使监督权的一部程序法。

监督法第五条明确规定：

各级人大常委会对本级政府及两院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。

它又规定，各级人大常委会按照民主集中制的原则，集体行使监督权。

少数服从多数。

通常情况下多数是对的，但多数并不一定是最优的，人大按多数人的意见办，政府按一把手的意见办，行政一把手可以否定多数人的意见。

因此，在监督法的立法过程中，由于有不同声音，述职评议与个案监督，因为没有达成共识，最终没有列入监督法，但就监督法规定人大常委会对“一府两院”监督的七种形式来看，各级人大常委会对“一府两院”的监督并没有因为述职评议与个案监督没有列入监督法而有所弱化，而是更加强化、更加规范、更加具有可操作性。

比如在听取“一府两院”的专项工作报告时，各级人大常委会组成人员可以就比较集中的问题、社会普遍关注的其他问题要求政府进行专项工作报告；又如在听取和审议预算执行情况时，要求县级以上地方各级人民政府应当在每年的六月至九月期间，将上年度的决算草案提请本级人大常委会审查和批准，并要求重点审查下列6个方面的内容：

一是预算收支平衡情况；二是重点支出的安排和资金到位情况；三是预算超收收入的安排和使用情况；四是部门预算制度建立和执行情况；五是向下级财政转移支付情况；六是本级人代会关于批准预算的决议的执行情况。

这就表明人大常委会对财政的监督更加具体，有法可依。

第三，在进行法律法规实施情况的检查时，监督法要求每年要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。

第四，关于规范性文件的备案审查，监督法规定县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：

一是超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；二是同法律法规相抵触的；三是有其他不适当的情形，应当予以撤销的。

第五，关于询问和质询，监督法第35条规定县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府及其部门和两院的质询案。

第六，关于特定问题调查，监督法第39条规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定。

但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。

第七，关于撤职案的审议和决定，监督法第45条规定，人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常委会提出对个别副区长，由它任命的本级政府其他组成人员和法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员等国家机关工作人员的撤职案。

由此可见，人大常委会对“一府两院”的监督，由于监督法的实施将变得更加有力、有效、有法可依，按程序进行。

前面讲了人大与“一府两院”的关系。

因为讲监督法，镜头拉远了一点，现在我们再把镜头拉回来讲一下人大与人民的关系。

人大与人民的关系可以从下面两个方面来理解：

一是人民产生人大，人民委托人大行使国家权力。

我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国和地方各级人民代表大会。

二是人大对人民负责，接受人民的监督。

为了保证人大能够真正代表人民的利益，按照人民的意志决定问题，宪法和法律规定，各级人大对人民负责，接受人民的监督。

那么，上下级人大及其常委会之间又是一种什么关系呢？

具体来讲就是：

法律上的监督关系；业务上的指导关系；工作上的联系关系。

三、代表的权利、义务和执行职务的保障

在我国，根据《选举法》第15条的规定，全国人大代表的名额不超过3000人，而现在的十届全国人大实有代表2984名，而地方各级人大代表加起来共有320多万人，我们荆州区现有五级人大代表783名（1+1+58+234+489）。

那么，《代表法》究竟给这些人大代表赋予了哪些权利和义务呢？

（一）代表的权利

代表的任期。

组织法第33条规定：

“地方各级人民代表大会代表任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止”。

人大代表作为代表人民行使当家作主权利的使者，其基本的权利体现在人代会期间的工作和闭会期间的活动两个方面。

在人代会期间，人大代表享有如下10项权利：

1、出席会议权，即参加本级人代会全体会议、代表团全体会议、小组会议；

2、审议权，即在各种会议上审议列入大会议程的各项议案和报告；

3、提议案权，即依照法律规定的程序向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案；

4、选举权，即参加本级人大的各项选举和决定人选（省市级30人以上、地市级20人以上、县镇级10人以上联名提出“一府两院”及常委会组成人员人选）；

5、询问权，即审议时可以向本级有关国家机关提出询问；

6、质询权，即依照法定程序提出对有关国家机关的质询（代表10人以上联名、地市级常委会组成人员5人以上联名、县市级常委会组成人员3人以上联名）；

7、罢免权，即依照法定程序提出对有关国家机关组成人员的罢免并对其投票表决（县级以上是十分之一以上的代表、乡镇级是五分之一以上代表联名）；

8、提出组织关于特定问题调查委员会权（这一权利仅限于县级以上人民代表大会，且要有十分之一以上的代表联名；闭会期间，主任会议或五分之一以上组成人员联名也可提出组织关于特定问题调查委员会权）；

9、表决权，即参加本级人代会的各项表决；

10、提建议权，即向本级人大提出各方面工作的建议、批评和意见。

在这里我想着重讲一下议案与提案的区别，以证视听。

议案，是人大代表及有关部门（含政府）向人民代表大会提出的议事原案，在闭会期间，省地级人大常委会组成人员5人以上联名，县市级人大常委会组成人员3人以上联名，可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案，[2006]中央9号文件规定，代表在闭会期间也可以向本级人大常委会提出议案。

提案，是政协委员向人民政协组织，并通过政协组织向人代会或人民政府就有关国家或地方大政方针、社会生活等重大问题提出意见和建议的形式。

它们的主要区别在于，人民代表大会是权力机关，人大代表的议案一经通过，就具有法律效力；人民政协是统一战线组织，政协委员提案是民主监督的一种形式，没有法律的约束力；人大代表提议案要受时间（大会议案截止时间）、内容（限本级人大及常委会）、人数（乡镇级是5人以上、县级至省级是10人以上、国家级是30人以上）的限制；政协委员提案恰恰相反，它实行的是“三不限制”的原则，即不受时间、内容、人数的限制。

人大代表在闭会期间的权利有以下7项。

1、参加代表小组活动。

县级以上各级人大代表，可以参加下级人大代表的代表小组活动。

各级人大代表参加本级人大依法组成的代表小组的各项活动。

2、进行视察。

县级以上各级人大代表根据本级人大常委会的统一安排，对本级或下级国家机关和有关单位的工作进行视察。

3、提议临时召集本级人代会。

例如，五分之一以上的全国人大代表（3000×1/5=600）提议，可以召开全国人民代表大会临时会议；五分之一以上的地方人大代表（以荆州区为例就是234×1/5=47）提议，可以临时召开本级人民代表大会。

4、列席人代会、常委会、专门委员会。

县级以上各级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议，地市级以上的人大代表可以应邀列席本级人大各专门委员会会议，列席原选举单位的人代会和常委会。

5、参加特定问题的调查委员会。

县级以上的各级人大代表根据本级人大或常委会的决定，参加关于特定问题的调查委员会。

6、提出建议、批评和意见。

县级以上的各级人大代表有权向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。

7、参加常委会组织的执法检查等活动。

（二）代表的义务

根据宪法、组织法、代表法等有关法律的规定，人大代表在行使职权的同时必须履行以下6项义务。

1、出席会议。

人大代表应当出席本级人代会，依法行使代表的职权。

2、模范地遵守宪法和法律，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。

3、保守国家秘密。

4、和原选举单位或选民保持密切联系。

5、协助本级人民政府推行工作。

6、受原选举单位或选民的监督。

（三）代表执行职务的保障

1、政治保障

人大代表在人大各种会议上的发言和表决受法律的保护。

但需要特别说明的是，代表在列席原选举单位的人大各种会议上的发言，也不受法律追究，因为根据代表法的有关规定，代表列席原选举单位的人大各种会议，不仅是执行代表职务，而且还是代表接受原单位的监督和联系原选举单位的一种形式，所以其在这时的言论同样受到法律保护。

2、人身特殊保障

代表法规定，县级以上的各级人大代表，大会期间，非经本级人大主席团许可，闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。

《湖北省实施〈代表法〉办法》第23条还规定，“如果在人代会及其常委会闭会期间，可以由常委会授权主任会议处理，并向下一次常委会会议报告。

”如果对乡镇人大代表采取逮捕、刑事审判或者采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即书面报告乡镇人大主席团，由主席团向下一次人民代表大会会议报告。

保障人大代表的人身特别保护权，是为了维护国家权力机关的威信，保证国家权力机关正常运转，同时也是为了保证代表能够依法执行职务，不因执行职务而受到打击报复。

3、时间保障

按照代表法的规定，人大代表在本级人代会期间的工作和闭会期间的活动，都是执行代表职务，都应当得到时间保障。

需要说明的是，给予时间保障的人大代表活动，应该是由本级人大及其常委会安排的，如果代表自己安排的代表活动则不在此列。

4、物质保障

一是工资和补贴。

由于我国实行的是单薪制，对于国家发给固定工资的代表，在执行代表职务时，享受所在单位的工资或其他待遇。

对于没有国家发给的固定工资的代表，其执行代表职务所受到的经济损失，由本级财政拨款，给予适当补贴。

二是代表活动经费的保障。

代表法第33条规定，代表的活动经费，应当列入本级财政预算。

实施代表法办法规定，省代表每人每年不少于400元，地市级代表每人每年不少于300元，县区级代表每人每年不少于200元，乡镇级代表每人每年不少于100元，此活动经费由人大常委会和乡镇人大主席团统筹安排，专款专用。

5、行政和司法保障。

一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务，而拒绝履行义务的，有关单位应当予以批评教育，直至给予行政处分。

对代表执行代表职务进行打击报复或以暴力、威胁阻碍代表依法执行职务、构成犯罪的，要根据刑法146条和157条的规定追究刑事责任。

6、人大常委会要为代表执行代表职务提供保障。

简单地讲就是三要：

即要同本级人大代表保持密切联系；要为本行政区域内所有的人大代表执行代表职务提供必要的条件；要为代表执行职务提供服务。

四、代表职务暂停和代表资格终止及代表补选

（一）代表职务暂停

代表法第40条明确规定，代表有下列情形之一者应该暂时停止执行代表职务：

1、因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；

2、被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利、正在服刑的。

（二）代表资格终止

代表法第41条规定，代表有下列情形之一者，其代表资格终止。

1、地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域的；

2、辞职被接受的；

3、未经批准两次不出席本级人代会的；

4、被罢免的；

5、丧失中国国籍的；

6、依照法律被剥夺政治权利的。

地方各级人大代表迁出或调离本行政区域，该代表就失去了在原选区或者原选举单位的当选条件，其代表资格自行终止（比如：

王全德从纪南调区统计局，其镇人大代表资格自行终止，也无需他写辞职报告，而他的区人大代表，按照代表辞职暂行办法，他就应该写辞职报告）。

国籍是公民享有选举权或被选举权的基本条件之一，因而各级人大代表如果丧失了中国国籍，其代表资格自行终止。

代表辞职被接受，代表被罢免，代表依照法律被剥夺政治权利，有上述情形之一者，代表资格即终止。

选举权和被选举权是政治权利的重要内容，被剥夺了政治权利也就丧失了选举权和被选举权，不再具备代表的当选资格。

关于代表辞职，间接选举的人大代表可以向选举他的人大常委会书面提出，人大常委会决定是否接受；县乡级人大代表辞职理论上应当向原选区选民辞职，但由于不好操作，所以法律规定：

县级人大代表可以向本级人大常委会提出辞职，人大常委会决定是否接受；乡镇级人大代表只能向本级人代会提出辞职，由本级人民代表大会决定是否接受，乡镇人大主席团无权接受。

关于代表罢免。

罢免间接选举的人大代表，主席团或1/10以上的代表联名或常委会主任会议或常委会组成人员1/5以上可以联名，可以经人代会、也可以经选举他的人大常委会进行表决通过；而要罢免直选的人大代表，只能经原选区选民30人以上联名提出罢免案，须经原选区过半数的选民通过才能罢免。

各级人大代表出席本级人代会，是代表的一项基本权利和义务，如果代表无故不参加人代会，则不能实现选民或者选举单位委托其行使的权利，是一种失职行为。

所以代表法规定，未经批准两次不出席本级人代会，其代表资格终止。

代表死亡，其代表资格自行终止。

（三）代表补选

选举法第51条规定，代表在任期内，因故出缺，由原选区或者选举单位进行补选。

间接选举产生的代表，在大会闭会期间，可以由常委会进行补选。

直选的代表，只能在原选区进行。

五、关于人大工作相关法律实践中有关问题的思考

人大工作是党的工作的重要组成部分，是党实现对国家领导的重要途径。

做好新形势下的人大工作，是我们每一个人大工作者义不容辞的责任。

但人大工作相关法律的滞后和实践中的有关问题，值得大家探讨。

1、关于乡镇长任免

《组织法》第9条第7款明确规定，乡长、副乡长，镇长、副镇长由本级人民代表大会选举产生，但有的地方有的副乡镇长仅凭组织部门的“一张通知”，在不履行法律程序的前提下走马上任，就当上了副乡长、副镇长，即使是有的副乡镇长经本级人民代表大会选举产生后，组织部门因工作需要，又是“一张通知”另行安排工作，这显然与组织法的规定相悖。

由于乡镇级不设人大常委会，乡长、副乡长，镇长、副镇长都要经本级人民代表大会选举产生，如果仅为一个副乡镇长的选举专门开一次代表大会既不方便且行政成本较高，因此笔者建议对于严格按程序经本级人民代表大会选举产生的乡长、副乡长，镇长、副镇长，届内应尽可能地少调整，即使要变动也要严格按照组织法的规定进行；另外，还可以考虑设置乡（镇）长助理一职，闭会期间由组织部门任命，行使副乡镇长职务，待年度人代会正式选举产生。

2、关于政府组成人员

由于体制上的原因，更重要的是组织法没有一个明确的界定或者省级也没有一个实施办法，以致省市县各级人民政府组成部门各不相同，省25个、市23个、县22个（仅以湖北为例），横向亦不相同，这是众所周知的事实。

而《组织法》第56条第2款规定（仅以县级为例）：

“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成”。

既然局长、科长都是人民政府组成人员，那么省市县人民政府组成部门分别由25个、23个、22个组成，其法律依据又在哪里呢？

除上述所列25个、23个、22个组成部门的局长、科长以外，其余的那些局长、科长还是政府组成人员吗？

也就是说是政府组成部门的局长、科长，一定是政府的组成人员；反之按照《组织法》第56条第二款的规定，是政府组成人员的局长、科长，不一定是政府的组成部门，其充要条件是不成立的。

《组织法》第57条又规定：

“新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长”。

这里的科长和上述第56条第二款中的科长，同属正科级无疑，并不是省、市级人民政府干部序列中的科长，而是县级人民政府中相当于正科级职务的局长（主任），由于县级人民政府序列中客观上不设正科级别的科，所以省市县级人大常委会也不任命科长职务。

因此，笔者认为，组织法对政府组成部门及其组成人员应该有一个明确的界定，使其更加严谨规范。

3、关于人大代表及其常委会的任期

《组织法》第33条规定：

“地方各级人民代表大会代表任期，从每届本级人民代表大会举