三峡工程的论证.docx

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三峡工程的论证

三峡工程的论证

钱正英

（1992.1.12）

1986年6月，中共中央、国务院中发［１９８６］15号通知，责成水电部负责进一步论证三峡工程，重新提出可行性报告。

部党组6月19日组成三峡工程论证领导小组，负责组织、领导论证工作。

经过三年的工作，完成了14个专题论证报告和重新编写的可行性报告，1989年9月由水利、能源两部联合上报国务院三峡工程审查委员会。

1990年12月到1991年8月，国务院三峡工程审查委员会审查通过，又报经中共中央、国务院批准。

1992年七届人大五次会议审议李鹏总理提出的有关议案后，4月3日通过了《关于兴建长江三峡工程决议》，论证领导小组的任务胜利结束。

一、论证工作的背景

三峡工程是特大规模的水利工程。

1942年国民党政府曾聘请美国的世界著名高坝专家萨凡奇博士查勘研究。

1944年萨凡奇提出一份高坝计划，以发电为主，兼有防洪、航运、灌溉之利。

1954年长江大水之后，党和国家决定开展长江流域规划和三峡工程的研究，并聘请苏联专家帮助工作。

1958年2月周总理率有关领导和中苏专家进行查勘讨论后，当年3月，党的成都会议根据周总理的报告，专门通过《关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》，并决定成立长江流域规划办公室（简称长办）。

1959年长办上报三峡工程初设重点报告，建议蓄水位200米，除解决中下游防洪外，可装机2500万千瓦。

但工程规模太大，移民太多，与当时的国力不相适应。

60年代黄河三门峡水库发生严重淤积，同时又提出大水库的防空问题，使三峡工程的修建长期不能决定。

70年代初，决定先上三峡工程的航运梯级——葛洲坝工程，解决华中地区缺电问题，同时为建三峡工程做实战准备。

80年代初，葛洲坝工程开始发电，根据长江防洪和国民经济发展的需要，兴建三峡工程又提到议事日程。

当时考虑蓄水位如果太高，移民负担太大，泥沙问题也比较复杂，因此将蓄水位降为150米，于1983年提出可行情报告。

1983年5月，姚依林、宋平同志主持召开了350多人的审查会进行审查并原则通过，但很多专家认为蓄水位太低。

1984年4月，国务院原则批准可行性报告，考虑到专家们的意见，将坝顶抬高到175米，为防洪留有余地，并决定成立以李鹏副总理为组长的国务院三峡工程筹备领导小组，立即开始施工前期准备工作，争取1986年正式开工。

为此，成立了三峡工程开发公司筹建处和三峡省筹备组。

1984年9月，重庆市人民政府报告国务院，要求将三峡蓄水位抬高到180m，以便万吨级船队可以直达重庆。

国务院委托国家计委、科委进一步组织论证水位。

随后，全国政协经济建设组向中央领导同志报告，反对建三峡工程，1985年两会期间，一些人大代表、政协委员也反对修建。

在李鹏同志主持研究如何进一步论证这些意见时，宋健同志介绍了当年根据聂帅的意见论证两弹上天的经验，主要是组织和依靠专家论证，专家不越位。

如何组织论证，当时是两种方案。

一是仍由国家计委、科委组织，一是专门组织超部门的专家委员会，下设若干专业专家组。

考虑到两委领导同志很难抽出足够的时间、精力具体抓，因此倾向于后一个方案，但几经研究，专家委员会人选始终未能落实。

1986年4月，国务院领导同志视察三峡后，决定责成水利电力部负责重新论证。

6月，中共中央、国务院发出《中共中央、国务院关于长江三峡工程论证有关问题的通知》（中发［1986］15号文）。

同时，决定撤消三峡省筹备组，成立国务院三峡地区经济开发办公室。

二、三峡工程的决策程序

15号文充分体现了决策科学化、民主化的原则，规定三峡工程的决策程序分三个层次。

第一个层次是水电部的工作，要求广泛组织各方面的专家，包括有不同观点的专家，充分发扬技术民主，深入研究论证，得出有科学根据的结论意见，重新提出三峡工程可行性报告；第二个层次是国务院组织审查委员会进行审查，提请中央和国务院批准；第三个层次是提请全国人大审议。

为了加强领导，中央指定李鹏、薄一波、王任重、程子华同志负责协调论证工作。

三、论证工作的领导

水电部党组研究了15号文，感到责任重大。

三峡工程举世瞩目，国内外十分关心，需要论证的问题涉及面广，各方面认识很不一致，工作难度很大，必须兢兢业业，尽最大努力做好工作。

为此，决定在部党组下成立三峡工程论证领导小组，对论证工作实行集体领导。

论证领导小组由部长、有关的副部长、总工、副总工和其他有关领导共12人组成，领导小组成员都做实际工作，事权统一，不搞形式，不设虚职。

1988年政府机构换届，经水利、能源两部商议和李鹏总理指示，领导小组不变，继续负责到底。

考虑到三峡工程涉及许多部门，需要与这些部门经常联系，取得他们对论证工作的支持、指导、监督、理解，领导小组商请有关部门推荐人选，共聘了21位特邀顾问。

特邀顾问来自两类单位。

一类是审查、监督机构，包括全国人大财经委员会、全国政协经济建设组、国家计委、科委、中国科学院、中国社会科学院、全国科协、国务院经济技术社会发展研究中心；一类是主要协作单位，包括交通部、机电部、国务院三峡地区经济开发办公室、四川、湖北两省。

此外还聘请了机械和外贸专家各一位。

四、论证工作的方法和组织

三峡工程论证是个复杂的系统工程，决定采用先专题、后综合、综合与专题互相交叉的论证方法。

共划分了10个专题，由领导小组成员分工主持，组成地质与地震、枢纽建筑物、水文、防洪、泥沙、航运、电力系统、机电设备、移民、生态与环境、综合规划与水位、施工、投资估算、综合经济评价等14个专家组进行论证。

其中综合规划与水位、综合经济评价两个专家组的工作是综合性的。

专家组正副组长、顾问由专题论证主持人提出，论证领导小组通过、专家组成员由正副组长提名，经领导小组同意后聘请。

专家的聘请原则是：

①根据专题论证的需要；②公认有学术权威；③打破部门界限；④注意吸收没意见；⑤注意吸收一些优秀青年。

过去计委、科委组织水位论证的108位专家全部留任，全国科协推荐的11个全国性学会的专家25人全部聘任。

总计14个专家组共聘412个位专家，来自国务院所属17个部门、单位，中科院的12个院所，29所高等院校和28个省市的专业部门，一半多来自水电系统以外。

有高级职称的约占90%，中科院学部委员15人、全国政协委员20余人。

专家的专长涉及自然科学、工程技术、社会科学、财政经济、生态与环境、系统工程和人防等共40多个专业，包括了过去参加过和未参加过三峡工程研究工作的。

有些对三峡工程有反对意见，但本人不是有关专业专家的，没有进专家组，但邀请他们参加论证领导小组扩大会议，参加讨论。

专家不脱产，各专家组都设了由专业人员组成的工作组协助工作。

专家组可能委托全国任何有关单位进行必要的调查、研究、试验工作。

长办作为三峡工程研究、设计的大后方，为每个专家组配置了高级专业人员担任联络员。

交通部、机电部也为有关专家组派了联络员。

总计参加论证过程中各种专业工作的达数千人。

论证领导小组下设精干的办公室，为专家组提供服务，并为领导小组组织会议、起草文件、汇编论证会议的文件、发言、出简报等工作。

五、论证程序

三峡工程论证涉及两类问题。

一类是工程该不该修，一类是如何修。

赞成修三峡的有各种建设方案，例如：

有的只赞成蓄水位不超过160米的方案，而有的只赞成蓄水位超过180米的方案；反对的也不全是根本反对，有的是对某些问题有疑虑，有的是不赞成近期修。

两类问题纠缠在一起，头绪十分繁杂。

为便于集中、深入论证，决定论证程序分两大阶段。

第一阶段，将各种建设方案归纳为设计蓄水位150、160、170、180、分级开发、分期开发等6个方案，然后由各专业组进行初步论证，最后由综合规划与水位组进行综合分析，优选出一个各方面都能接受的方案，经各专业组通过后，作为三峡建设方案的“代表队”。

第二阶段，是综合论证。

根据“代表队”的综合效益，研究等效益或相似效益的替代方案。

其方法是先由防洪、电力系统、航运专家组分别提出替代方案，然后综合规划与水位专家组综合提出一个替代方案。

最后由综合经济评价专家组对“代表队”和替代方案进行国民经济综合评价。

综合经济评价分两个层次：

一是工程建与不建的分析比较；二是早建（假定1989年）与晚建（假定2001年）的分析比较。

评价的结论就是论证工作的总结论。

14个专题是一个大系统，分4个层次：

（1）基础——地质地震、水文、泥沙。

（2）职能——防洪、发电、航运。

（3）工程——水位（规模）、建筑、施工、设备。

（4）代价——投资、移民、生态。

专题间的关系表现为如下框架者分为四个层次，围绕两个阶段的综合。

六、论证的工作方法

论证成果包括14个专题论证报告和总的可行性报告。

前者由14个专家组分别负责提交，后者由领导小组委托长办根据专题论证报告的结论负责编写。

各专家组首先接收、审查已有的基本资料，了解各种不同意见，制定论证工作的纲要，经论证领导小组集体审议通过后，独立负责进行工作，提出专题论证报告，由专家签字负责，不受任何干涉。

专家组内部充分发扬技术民主，尊重少数意见。

不同意论证结论的可以不签字，提出书面意见作为附件一并上报。

专题论证报告要经过领导小组集体审议，但如何修改、补充，由专家组全权决定。

论证领导小组的活动有两类会议。

一类是工作会，研究日常工作的部署，另一类是正式会议。

正式会议共开了10次，除第一次以外，都是扩大会议，任务是确定论证专题，论证的要求、方法、程序，审议专家组名单，审议论证纲要，审议专题论证报告和可行性报告。

参加扩大会议的，包括论证领导小组成员，特邀顾问，中国水利学会、中国水力发电工程学会、中国电机工程学会的理事长，各专家组顾问、正副组长以及有关部门、地方的同志。

会议的开法是听汇报，大会发言，然后领导小组和特邀顾问开会集中讨论，做出结论，向会议传达。

七、论证工作的国外配合

为了便于将来利用外资，同时也为了引进技术和与国内论证相互验证，1986年5月，经国务院批准，决定由世界银行和加拿大咨询公司与国内平行进行三峡工程可行性研究。

加拿大方面，由最有经验的两个政府水电机构和三个私营公司组成咨询集团（长江联营公司），负责按国际标准独立地编制可行性报告，加拿大国际开发署提供1750万加元赠款支持。

为了保证研究工作的客观性和高质量，中、加、世界银行三方组成指导委员会，并由世界银行牵头，在国际范围内（包括我国）聘请了13位知名专家组成国际咨询专家组指导和监督。

从1986年7月开始，加拿大咨询集团对正常蓄水位150米到180米的各种方案涉及的技术、经济、社会、环境等问题以及替代方案进行了全面研究，1988年4月完成可行性报告，6月，国际专家组和指导委员会审查通过。

9月，世界银行发表声明，表示赞同加拿大长江联营公司的可行性报告。

水利部、能源部已将该可行性报告与国内的可行性报告同时报送国务院三峡工程审查委员会。

国外可行性报告结论与国内报告的比较：

国外建议蓄水位为160米，国内为175米，坝顶高程都是185米；国外建议160米以上遇非常洪水时临时超额蓄洪，国内建议提高蓄水位以照顾非常洪水时的防洪要求，相应装机容量国外为1675万千瓦，国内为1768万千瓦；单机容量，国外为76.1万千瓦，国内为68万千瓦；相应航运效益：

国外较低，不保证重庆的通航要求，不设升船机。

相应总投资：

国外为亿元，国内为亿元；环境与经济评价都是肯定的。

八、做好论证工作的几点体会

（一）最根本提真论证还是假论证

当时水电部对三峡工程已有自己的观点，思想上容易有局限性。

我们吸取150米方案吃夹生饭，出现大反复的教训，在指导思想上，一开始就明确了：

1.既要充分利用过去的成果，又要注意不局限于以往的结论；2.三峡工程关键是技术经济上是否可行，论证一定要有严格的科学基础，经得起历史检验；3.一定要充分考虑各种没的意见和建议。

在时间与质量上，时间服从质量。

整个论证工作原打算1年多完成，实际用了2年零8个月。

所谓质量，是指可行性研究阶段应满足的深度和质量要求，不纠缠于那些需要在初步设计阶段解决的问题。

例如：

泥沙问题是选择水位的关键技术问题。

开始时，不同学派的泥沙专家各有不同的倾向性意见，经过大量试验研究工作，最终达成一致。

但解决泥沙问题的具体整治措施，需要在初步设计阶段优化、落实。

（二）如何体现民主化、科学化

这方面可以概括为16个字：

发扬民主，尊重科学，遵守程序，及时集中。

就是说，既要充分发扬民主，集思广益，又要按一定的程序、及时集中，依靠科学事实做结论。

如何对待不同意见，我们的体会是6个字：

促进、尊重、团结。

促进。

就是把不同意见看成是对论证工作深化的促进，事实上各种不同意见也大大促进了论证工作的深入。

例如有人提出长江上游来沙量有增加的趋势，长江要变黄河。

尽管水文专家不赞成这种观点，我们还是委托了严恺教授主持座谈会专门进行了研究。

绝大多数专家认为，由于地貌不同，长江上游水土流失情况与黄河不同，也不可能变成黄河；但对当地农业生产造成的损失严重，应当尽快加强水土保持。

领导小组于是委托全国水土保持领导小组专门召开会议，提出将长江上游四片水土流失严重地区列为全水土保持重点治理区，报国务院批准实施。

对有争议的三峡工程对中游平原湖区和对河口地区的影响，也请严恺教授专门召开了座谈会研究。

尊重。

我们把社会各界有代表性的不同意见陆续汇编了七本发给专家，要求认真研究。

所以，三峡工程的论证实际上是对各种不同意见的论证，包括了三峡工程上不上，早上还是晚上。

既研究上的方案，又研究不上、晚上的替代方案，这在其他大型水利工程中是少有的。

这主要是吸收了对三峡工程持反对、怀疑态度的同志的意见。

团结。

我们强调对三峡工程不管是赞成或者反对、怀疑的同志，出发点都是为了国家和人民的利益，在技术经济问题可以坦诚争论，在私人交往和感情上则注意保持团结。

（三）以宏观分析指导论证工作

为了在论证中既发扬民主又避免无休止的枝节争论，陷入繁琐，论证中要着重探索三峡工程带来本质性的问题。

三峡工程具有防洪、发电、航运等多方面的效益，本质性的问题，就是应该从荆江地区河湖演变的历史来认识建设三峡工程的重要意义。

晋代以前，荆江本无河道，江水出三峡后，泛流入云梦泽调蓄下泄。

随着泥沙淤积，云梦泽逐渐形成江泽平原，在南部形成荆江河道，并随着土地的垦殖利用，逐渐建成荆江大堤。

随着云梦泽的萎缩、消亡，荆江南岸的洞庭湖逐渐形成和发展，代替云梦泽成为调蓄长江洪水的场所。

由于入湖的洪水带进了大量泥沙，洞庭湖也像云梦泽那样，正在萎缩，最终必然消亡，完全丧失调洪能力。

1825年洞庭湖面有6000平方公里，容积约400亿立方米，到1983年面缩小到2691平方公里，容积减到170亿立方米，沧海桑田，这是不以人的意志为转移的。

所以，如何解决调洪能力不足的问题，是长江中游防洪的一个难题。

40年多年来，国家尽最大努力，加高加固堤防、开辟分滞洪区、修建支流水库，加上防汛抢险，可以解决8万立方米每秒的洪水，如果出现超8万立方米每秒甚至像1860、1870年同样的洪水，经过几十年的研究，除了修建三峡工程代替洞庭湖以外，别无出路。

三峡工程采用现代科学技术，具有洞庭湖不可比拟的优越性，它的调控洪水的灵活性、可靠性和调控能力远远超过自然分洪条件的洞庭湖，而且库容比洞庭湖大，可以长期有效使用。

虽然防洪很重要，但如果单纯防洪，只投入、不产出，也难以下决心修建。

但三峡工程还具有另一个独特优势，水量十分丰沛，发电量多，收益大，决定了工程的经济可行性。

三峡工程的水位，受泥沙和移民的制约，而防洪、发电、特别是航运则要求水位尽可能高一些。

过去的水位论证，对航运要求考虑不够，这是屡有争议的原因之一。

这次我们尽可能满足了航运要求，所以工程论证比较顺利地达成共识。

三峡工程的难点和各界极为关注的问题是移民和对生态与环境的影响，对此也都做了宏观分析。

水库淹没和移民数量虽然很大，但单位电力、电能指标和其他大型水利水电工程相比属于中等，而且大部分移民是城镇人口，不需要重新安置就业，农村人口和淹没耕地非常分散，占每个县的比重不大，淹没区比较贫困，干部群众迫切希望结合工程建设改变面貌，又是有利条件。

工程对生态与环境的影响，利弊争议很大，从宏观上分析，除水库淹没区以外，工程的其他不利影响来源于水库调节引起的河流天然水文水力情况的变化。

三峡库容390亿立方米，对于长江来说，并不是大库，库容系数不到0.09，远远小于国内外其他大型水库，对天然流的改变不大，不致成为制约因素。

（四）论证结论要留有余地

论证期间，有些同志提出12年发电、18年建成的工期可以缩短，工程总投资估算偏大等意见，这些意见当时看来都有道理。

我们为了使论证结论充分可靠，都采取了留有余地的态度。

在投资估算上，宁可偏大一些，防止成为钓鱼概算。

工程分期蓄水，第一期先按156米运用，和世行推荐的方案近似，各方面都有把握。

经过一段时间的运用检验并抬高水位，也是为了留有余地，使泥沙问题的处理更可靠。

（五）领导小组亲自动手，直接领导论证工作

领导小组设有办事机构，但论证工作的重大问题不依靠办事机构，实行直接领导。

只有直接领导，才能对问题吃得透、看得准，才能在充分发扬民主的基础实行正确的集中。

只有正确地集中，才能保持工作中的团结、协调。

例如在选择水位问题上，原来准备着有反复，但由于正确地集中了各方面的意见，经过进一步分析论证，专家组并未反馈问题，绝大多数专家达成了一致意见。

（六）通过不同层次争取共识

在论证中，我们主张不报导，不参与报刊上的公开争议，目的是为了能在平静的气氛中集中力量做好论证，取得共识。

从参与论证的几个层次的成员看，各专家组、论证领导小组成员中，过去研究过三峡工程和从来未研究过的都有。

研究过的观点也不相同。

特邀顾问绝大多数没有接触过三峡工程。

我们的论证，首先是专家组这一层次通过专题论证取得共识，412位专家中除9位有保留意见外，都签了字。

然后是通过领导小组扩大会议，听取汇报，展开不同意见交锋，取得了绝大多数人的共识。