政社合作模式的实践与思考.docx
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政社合作模式的实践与思考
“政社合作”模式的实践与思考
当前，随着改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、分配方式和利益关系日益多样化，社会问题不断增多，社会管理难度加大，传统的社会治理模式已经很难适应新形势的要求。
推进中国社会由政社高度合一的管理模式向政社分工合作的治理模式转变，由一元化的管理模式向多元化的治理模式转变，由行政强制型管理模式向公共服务型治理模式转变，从而构建政社新型合作关系已经成为时代发展必然要求。
对此，上海浦东新区进行了有益的探索。
一直以来，浦东新区就十分重视社会建设，早在开发开放伊始，浦东就提出了“浦东开发不是单纯的经济项目的开发和土地开发，而是功能的开发、社会的开发。
是社会的全面进步”的战略定位。
自2005年6月，国务院批准浦东进行综合配套改革试点以来，新区着力开展“政社合作”的改革与实践，以期建立起政府与社会的平等合作伙伴关系，促进形成“政社分开、政社互动”的新局面。
目前，新区初步形成了以“政府主导，社会参与，市场运作，和谐共生”为特征的政社合作伙伴模式。
一、大力发展民间组织。
为政府职能转移找“替身”
“小政府、大社会”是浦东新区一直以来追求的政府管理模式。
“小政府”指的是机构编制、职能的精简；“大社会”则指的是民间组织、社会服务机构的发达及其服务能力的增强。
为了达到这一理想的政府模式，浦东早在开发初期（20世纪90年代），就建立一个机构人员十分精简的“大部制”政府架构。
随着经济社会发展步伐的加快，浦东新区的“小政府”管理体制逐渐从“精兵”层面深入到“简政”层面，开始通过“分离”和“缩减”两种方式。
剥离应由其他主体承担的部分职能。
如浦东新区明确要求各职能部门要将部分具体社会事务管理职能以及市场竞争机制能够调节、民间组织和社会组织能够自律管理的事务转移出去，将行业协会的行规制定以及协调、准入、评比等行业管理与协调职能，法律服务、环境保护、宣传培训、社区事务、公益服务等社会事务管理与服务职能，业务咨询、统计分析、决策论证、资产项目评估等技术服务与市场监督等职能转移给民间组织和社会组织，以充分发挥其行业管理与协调、社会事务管理与服务、技术服务与监督等职能。
在这一过程中，浦东新区也深刻的认识到，如果政府分解出去的职能社会承担不了，就会留下社会管理的空白地带，“小政府”就会重新膨胀起来。
因此，还必须致力于培育与“小政府”管理体制相匹配的“大社会”，大力发展社会化服务机构和发达的社会中介组织及民间组织，以提高社会组织化程度和社会自我管理能力，从而为政府职能转移找“替身”。
为此，浦东新区先后颁布了《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》、《着力转变政府职能，建立新型政社合作关系的指导意见》等文件，开展了大力培育民间组织的工作，
（1）确立了有序发展民间组织的方针。
在优势行业、新兴产业和人世相关领域，鼓励、支持和培育一批行业协会；重点发展公益性、服务性社会团体以及社区服务、科技创新、市场中介、尊老助残、协管服务类民办非企业单位；吸引国内外具有知名品牌和良好运营理念的民间组织和社会组织落户浦东；稳步推进社会管理、公共服务类事业单位的改革，探索将其改制成为民间组织和社会组织。
同时，浦东新区出台了促进社会事业发展的财政扶持政策，从八个方面对民间组织给予扶持，对符合浦东产业特点、促进现代服务业发展、社区公益性民间组织及涉农民间组织等加以重点支持，如对区经济发展有贡献的行业协会补贴3万元工作经费，对社区公益性以及涉农民间组织给予4万元开办费、运行费、房租补贴等。
（2）推进政社分开，促进民间组织独立健康发展，消除“二政府”的民间组织。
浦东新区要求政府与民间组织在主体、机构、职能、人员、资产、住所上实现“六个分开”，达到无行政隶属关系、无人事派遣关系、无资产关系的“三无”目标。
（3）注重对民间组织的监管，以提升民间组织的能力。
其措施包括，探索建立一支既懂法律、又熟悉民间组织和社会组织运行特点的监察队伍；建立与信息披露制度、财税扶持政策等相适应的社会监督体系；完善以章程为核心的内部管理制度，建立民间组织自我管理、自我教育、自我约束的自律机制；建立定期学习和考核制度，加强对从业人员的政策业务培训保证依法：
建立以信用等级为核心的评级制度；完善民间组织法人治理结构，建立代表会议、理事会、监事会等内部运行机制。
（4）建立公益服务园区。
2009年浦东成立全国第一个旨在扶持公益性民间组织的公益服务园区。
园区把在浦东新区具有一定代表性的公益性民间组织汇聚到一起，加大政府对民间组织孵化培育力度，提供整合服务，实现资源共享，促进民间组织参与社会管理和公共服务。
入驻的公益性组织均可享受政府提供的办公补贴和运营补贴，并享受财会代理、法律咨询等服务。
园区的“公益组织孵化器项目”由上海浦东非营利中心（NPI）于2006年设计成型，2007年4月正式运行，旨在为初创期民间公益组织提供关键性支持的公益项目。
即应用“政府政策支持、社会力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、公益组织受益”的孵化器模式，为初创的民间公益组织机构提供包括场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等公益组织创业初期最亟需的资源，以及专业的创业辅导。
让优秀的项目赢得时间和机会去成长，探索自己独立发展的可持续道路。
具体而言，就是设立理事会领导下的执行机构负责日常管理；向社会各界募集运作经费；与资助型组织建立合作伙伴关系；由NPO专家组成顾问团并借助管理咨询、会计、法律、宣传营销等专业机构的志愿力量向被孵NPO提供一流的咨询服务：
政府提供政策支持并以购买服务等形式给予一定补贴；受益方为创业和发展期的民间公益组织。
2010年12月7日，第三期孵化项目出壳，它们是六家各具特色的公益机构：
I派社区公益影像发展中心、百特教育、禾邻社区艺术实践社、PAWPA流浪伴侣动物保护会、人?
间关系社区发展中心及青少年教育服务中心，涉及社区影像、青少年教育、社区艺术、流浪动物问题，以及不同人群代际融合等服务领域截至2010年8月底，浦东新区共有民间组织1347家，其中社会团体348家，民办非企业单位999家，从而培育了一批承接政府职能转移的主体。
二、建立政府购买服务机制，将“划桨”的任务交给民间组织
为进一步理清政府与民间组织的职能边界，浦东新区要求各职能部门对承担的社会管理和公共服务职能进行梳理，将原来由政府直接举办的，为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的民间组织来完成，形成了“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的提供公共服务的新机制。
一是预算管理，将购买公共服务的费用纳入预算；二是契约式管理，政府和民间组织的责任、义务以及服务要求，全部在合同中体现；三是评估机制，政府委托第三方的专业机构，对民间组织做到项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，在合作完成后有社会绩效评估。
购买服务的项目涵盖调查统计，课题研究、项目管理，行政事务管理，承办活动，老年人服务补贴、职业技能培训、慈善救助、农民工子女教育、计划生育宣传等多个领域。
目前，这一机制在浦东新区的经济社会中发挥了积极作用。
1、促进了政府职能转变。
通过政府购买服务，政府由公共服务的直接提供者，变为政策制定者、购买者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换。
如推行的社会事业“管、办、评”联动机制将公共服务的全流程被切分为管、办、评三大块，政府更多地“掌舵”。
而把需要专业技能的“划桨”任务交给有能力的民间组织。
这一联动机制首先在教育领域推行。
2005年6月，浦东新区政府与位于上海浦西的一家民办教育管理机构――上海成功教育管理咨询中心签订了《公办东沟中学委托管理办学协议》。
根据协议，委托管理期间，学校的性质不变，与新区社发局的隶属关系不变。
政府的拨款和其它任务不变，学生的学习支出不增加，新区政府每年支付给管理中心管理费。
管理中心入主东沟中学后，从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。
而学校办得好不好。
不是由政府和管理中心说了算，则是由专业的中介评估机构――上海浦发教育评估中心来评估。
可见，“管办评”联动模式坚持“凡属于政府的职能必须由政府承担起来，凡属于学校的职能逐步交还给学校，凡可以由社会专业机构承担的专业服务、事务处理职能尽量发挥社会的作用”的原则，努力构建“政府宏观管理、学校自主办学、社会提供专业服务”的基本模式。
于是，“管”就不再是政府事无巨细、大包大揽，而是政府通过规划引导、政策设计、督导检查等来实现宏观管理，一些具体的专业服务、事务管理则通过购买服务，交给社会专业机构。
2、促进了民间组织发展。
据不完全统计，2004年新区14个政府职能部门出资2228.2万元购买民间组织服务，2005年达到4197.3万元，2006年政府为5955万元。
通过“政府购买服务”等方式，既解决了民间组织的经济来源，又为其提供了发挥作用的平台，从而推动民间组织的发展壮大，并培育出群众信赖的民间组织“领军人物”。
3、促进了公共服务质量和水平的提高。
民间组织根植于社会，贴近群众，反应迅速、机制灵活，能为群众提供多样化、个性化的公共服务。
如由上海非营利中心（NPI）托管三林世博家园市民中心后。
根据三林世博家园社区的实际情况，制定了五大板块的社区服务内容：
为社区内体质较好的老年人提供兼休闲、学习、娱乐于一体的“老来客会馆”项目：
为社区居民提供文化、休闲、娱乐和健康活动平台的“众乐文化圈”项目；为社区0-12岁少儿提供亲子早教及校外托管服务的“彩虹乐园”项目；为社区低收入居民提供收入补贴的“编织希望工坊”项目以及为社区高收入白领提供志愿服务参与社区平台的“乐活社区”项目。
目前。
五大板块项目均已推出相应的活动，分别为社区各个层面的居民提供针对性的服务。
4、促进了社会和谐。
民间组织具有的专业化知识和柔性化的工作手段，公民之间通过自我协商、相互沟通，更容易化解矛盾解决问题，促进社会自治。
如2006年起，浦东新增人民调解渠道，通过“新区医患纠纷人民调解委员会”化解矛盾。
该委员会属于第三方群众组织，聘任的5名调解员分别为法律界人士和医学专业人士，与医院以及任何行政部门没有行政隶属关系，其中立性得到了院方、患方、管理方三方的认可，运作情况良好。
2007年，浦东在全市率先开展劳动争议仲裁实体化改革试点，建立浦东劳动争议仲裁院，开始重点完善劳动关系的三方协调机制。
三、搭建多层面合作平台，为民间组织发挥反映诉求作用提供渠道
当前，社会管理涉及社会生活、公民社会的各个方面。
关系到社会各个不同层次、不同阶层、不同团体的利益。
而社会管理的主体构成也从传统的国家或政府扩展到了所有的公共部门（国家或政府、第三部门、非盈利组织或中介组织等以及公民个人）。
社会管理变成一种包括政府管理在内的全社会的“多元主体”的开放式公共治理。
为此，必须搭建起政府、企业、社会、公民共同参与决策、管理和服务的平台和渠道。
2006年，浦东建立了全市第一家区级市民中心，并将其作为政社合作互动的物理平台，在这里，由政府提供活动场所，委托浦东新区社工协会进行运作和管理，民间组织在此开展各类展示、培训等主题活动，政府各职能部门在此开展政策征询、决策听政、购买民间组织服务招标与签约等活动。
市民中心现已经成为市民的天地、社会的平台、政府的窗口。
之外，浦东充分利用新区民间组织服务中心、街镇社区事务受理中心等有形平台，以及新区政务网站、区长网上办公会等网络平台，搭建起政府与市民及民间组织沟通、互动的政社合作平台。
为了更深入推进政社合作，浦东新区还利用这些平台提供的便利，建立了“民声决策机制”。
这一机制就是政府在涉及社会民生的公共决策过程中，不仅要充分听取民众意见，更要让民众意见成为决策的根据。
之外，2007年浦东新区推出了“市民议政会”制度。
根据“市民议政会”的试行方案要求，浦东的每一个街镇每月应举行一次例会，每次围绕一个社区里的热点难点问题展开，并适时与区长网上办公会联动举行。
形式将以现场面对面沟通为主，网上交流为辅。
街镇主要行政领导及相关负责人要到会，并可邀请新区职能部门工作人员一起参加。
参加会议的市民代表则通过组织邀请与自愿报名相结合的方式来产生。
为了确保实效，浦东还将围绕会议知晓率、群众参与率、问题答复率、问题解决率、群众满意率等指标，加强考核和管理。
浦东新区规定，对市民代表会议上提出的问题和意见，由街镇实行“一口答复”以及牵头解决，有关职能部门必须有求必应、有请必到。
这些举措，为民间组织发挥反映诉求等作用提供了渠道。
四、完善“政社合作”模式的思考与建议
当前，浦东新区的政社合作过程也面临一些问题，需要从政府和社会两方面着手予以解决，进而进一步推动政社的合作、互联与互动。
1、政府方面。
首先，改革双重登记制度，解决注册难问题。
当前，我国民间组织实行的是“双重管理”审批登记制度，即成立民间组织需要先后经过业务主管单位和登记管理机关批准。
“双重管理”审批登记制度，意图通过双重负责、双重把关，严格民间组织的登记注册。
但这一制度在实践中也导致一些弊端：
其一，它导致了“政社不分”，使一些民间组织变成了“二政府”，其职能由政府分化而来，从而丧失了民间组织本有属性。
其二，它为民间组织获得合法身份设置了障碍。
例如，相关的法规只是划定了业务主管单位的范围并未规定其义务，导致一些政府职能部门只愿意担任“二政府”的民间组织而不愿意担任其它民间组织的业务主管单位；申请成立公益和服务等领域民间组织的业务范围无法与政府职能部门对应，或其业务范围涵盖多个职能部门，就难以找到业务主管单位；民间组织至少需要县级以上职能部门担任业务主管单位，也造成基层社区的群众团体往往因落实不了业务主管单位而无法登记。
据统计。
我国只有约20％的民间组织按照规定在民政部门登记注册。
在此模式下，部分从事非营利活动、公益慈善事业的组织只得通过工商登记取得法人身份，由此也就无法享受减免税上优惠政策。
其三，它过度强调登记注册的审批把关，在限制民间组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理。
对那些获准登记成为合法的民间组织既没有必要的政策支持和引导，也缺乏对其行为的制约和监管。
因此，随着民间组织的作用日益明显。
迫切需要对民间组织的“双重管理”审批登记制度进行改革。
目前，浦东新区已在行业协会进行登记管理模式的改革与探索。
其改革的核心内容是，将原先规定行业协会先要明确一个业务主管单位，并由主管单位出具书面同意成立的文件。
方可接受行业协会的登记申请，改革为只要由同一行业组织的发起人向社团办提出筹备申请同意，并经行业组织成员自愿参加，自发组建筹备完毕后，发起人就可直接向社团办提出登记申请。
社团办依法登记，并作出批准与否的决定。
这项改革至关重要一步是“政府相关部门业务指导”，也就是说，改变登记管理模式后，行业协会获得了更大的自主自治权。
与行业协会业务相关的政府职能部门，变业务主管单位为业务指导单位，而且可以有多个业务指导单位，使行业协会获得更多的“组织资源”，有更多机会与这些政府职能部门建立起良性合作关系。
在此改革的基础上，希望能够更进一步探索无主管单位的登记制度，以彻底解决民间组织登记难问题。
其次，完善监督体系，解决监督“缺位”问题。
当前我国民间组织的监督管理采取一元化的政府监管模式，这种制度设计直接导致了很多民间组织内部组织结构、管理体制、决策程序、财务制度都不健全，财务混乱、经费短缺现象严重，有些甚至利用民间组织身份谋取非法利益等。
如目前，浦东新区的有些公益类民间组织，缺乏相应的治理结构，实际上是在行政主导下运作；有些民间组织虽有董事会，但成员都是发起人，缺乏公信力；由于财务透明和监督制度的不健全，有些公益类民间组织还存在违背“非分配约束”现象。
而要扭转这些现象，就必须认真落实《关于着力转变政府职能，建立新型政社合作关系的指导意见》有关精神，以建立一个政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元社会调控格局，进而促进民间组织良性健康发展。
其一，应建立一个以政府有关部门为主体、大众媒体、社会公众和独立评估机构为辅助的监督和评估体系。
以强化民间组织的公共责任机制。
其二，不仅要重视开展“年检”，更应重视日常工作的监督。
如建立信息披露制度，以便于公众和舆论对民间组织的监督：
建立科学、公正、权威的民间组织诚信评估指标体系，对其是否保持非营利性和公益性，是否在登记注册的业务范围内活动，是否具有合法性等进行评估，并表彰那些诚实守信的组织，批评和曝光那些失信的组织。
其三，完善民间组织的自律机制，建立以章程为核心的内部管理制度，使其真正形成自我管理、自我教育、自我约束的自律机制。
再次，加大财力和政策倾斜力度，解决人力财力不足问题。
资金短缺和人才缺乏，是困扰民间组织发展的两大难题。
关于资金短缺问题，现阶段，政府还需要帮助民间组织拓宽资金来源，以形成多元的筹资机制：
一是通过购买服务等方式加大财政资金扶持力度。
目前，浦东新区真正用于扶持民间组织的支出水平占GDP的比重为0.04％，远远低于发达国家7％的水平，也低于4.6％的世界平均水平和0.73％的中国平均水平。
因此，还必须进一步加大政府财政资金的扶持力度，如新区政府可规定每年的财政预算必须拿出一定比例用来购买服务。
二是政府帮助疏通信息渠道，通过多种媒体（包括报刊、杂志、公共网络等）途径对民间组织的公益形象，以及热心或从事公益事业的企业家进行宣传，以在全社会形成热心公益事业的风气。
三是有条件的放宽民间组织从事经济活动的限制，从而使其能够在开展公益活动的同时从事与自身业务有关的且以不以赢利为目的的经营活动，尽可能的做到自食其力。
之外，政府还需要制定一系列保障政策来支持民间组织发展，如对初创期的社会组织给与包括开办费、运营费补贴在内的扶植政策：
为社会组织提供低收费或免费的办公场所，或给与房租补贴；对不同背景、不同“级别”的公益类社会组织在免税政策等优惠条件上一视同仁，等等。
目前，导致民间组织人才缺乏有两方面原因：
一方面是全社会对于民间组织的员工存在着错误的认识，认为只要是在从事公益事业的民间组织工作，就都是志愿者，而且，很多资助方也不愿意支持人员工资比例较大的项目，进而导致民间组织员工的工资水平普遍较低，难以留住高素质的人才。
如浦东新区的司法社工月薪为1500-2500元。
另一方面是现行制度和政策对人的就业观念和职业选择的影响，致使许多人不愿意到民间组织工作。
如浦东新区没有针对公益类民间组织优秀管理人才和服务人才的人事优惠政策，造成民间组织的员工难以办理户籍和居住证，也就无法享受上海市的社会保障。
因此，为了使民间组织能够吸引高素质专业人才，还需要政府加大政策倾斜力度，如可制定与引进经济和科技人才相类似的吸引人才政策，在待遇、住房、户籍等优惠政策方面向优秀社会组织人才倾斜，从而不断提高社会工作者的地位和待遇，逐步培育出社会工作的领军人才和建设一支高素质的人才队伍。
最后，发挥政府组织的优势，解决“志愿失灵”问题。
在美国学者萨拉蒙看来，非政府部门与市场和政府一样也有其局限性，也会产生失灵，即“志愿失灵”。
他认为，非政府部门的固有局限性主要表现在四个方面：
慈善不足，即慈善捐款的数目与非政府部门实际支出之间有着相当大的缺口；民间组织对象的局限性，即它们所服务的对象一般是某些特定的社会群体，结果一部分群体可以享受到完善的各种服务。
而另一些往往是最需要帮助的群体的利益却被忽视，并由此导致资源的浪费；民间组织往往存在家长作风，即实际掌握经济资源的人对如何使用资源有较大的发言权。
他们所做的决定往往既不征求多数人的意见，也不必对公众负责和接受监控：
民间组织的业余性，即民间组织强调的是志愿性，义工服务，工作常常由有爱心的志愿人士担任，这不可避免影响组织绩效和服务产品质量。
民间组织存在的这些局限，恰恰可以运用政府组织的优势加以避免，比如，政府可以通过税收减免政策来克服慈善不足问题；政府可以通过立法、民主决策程序等方式将其掌握的公共资源进行合理的分配，从而克服民间组织行为的狭隘性和家长式作风：
通过政府的专业来弥补民间组织业余主义等等。
2、民间组织方面。
首先，树立“社会企业”理念，解决自身发展能力问题。
民间组织尽管不像营利组织那样进行利益分配，但是其生存与发展也需像企业那样地“经营”自己的组织、活动、品牌等。
2006年起，流行于英美的“社会企业”（SoeialEnterprise）概念流入中国，并引起广泛关注。
其实，“社会企业”在中国的流行是有其合理性的：
其一，社会企业倡导收入来源的多样化，主张借鉴企业满足市场需求的方法，以获得产品和服务收人作为可持续的收入来源，而不是一味的依靠政府拨款和社会捐赠，这就为中国的民间组织探索用自身的力量实现可持续发展提供了新的思路。
其二，中国大量的草根组织由于注册难，则多以企业身份注册。
于是，索性按照企业方式注册和运作（只不过是有着社会目的的“企业”而已）就能绕开了政策限制。
其三，近年来企业社会责任（CSR）的广泛传播，使得企业界开始普遍关注社会问题，企业“白领”大量以志愿者身份参与民间组织服务社会的工作，并成为了新一代的公益从业人员。
而在实践中，有感于中国现有的民间组织缺乏企业所追求的高效率，便希望把企业界成熟的管理经验运用到民间组织，而“社会企业”的概念则符合了他们改革现有民间组织操作模式的愿望。
以把民间组织的使命清晰、开放、信任和分享与企业的创新、高效、结果导向等相结合。
因此，当前，民间组织树立起“社会企业”的理念，有助于解决诸如资金来源的匮乏、“合法身份”不易获得和激励机制的不足等一直困扰其发展壮大的主要障碍。
其次，整合社会资源，解决公共物品供给问题。
海南中国改革研究院的迟福林教授指出：
当一国处于人均GDP从1000美元向3000美元过渡的时期，也是该国公共服务需求快速扩张的时期。
当前，人们日益增长的公共服务需求与基本公共产品供给的严重不足构成了中国现阶段的一个突出矛盾。
对于这一矛盾，尽管有些学者将其归咎于过度“市场化”，认为应由政府把所有的公共事务都管起来。
但实际上，现代政府既不需要、也没能力包办一切，某些公共产品的提供政府只需要“掌舵”，不需要“划桨”，“划桨”的任务可以交给民间组织。
国际经验也证明民间组织在就业、教育、公共医疗、社会保障、环境保护等公共服务的提供上可以起到极为重要的作用。
因此，这就需要民间组织发挥“拾遗补缺”的重要作用，积极聚集和整合各种社会资本，充分发挥自身在募集社会资金、动员公众参与、吸引志愿人员、直接面向个人或群体帮助他们解决具体问题与困难等方面形式灵活多样的优点以及效率、灵活、创新、贴近基层等方面优势，最大限度地提供政府和市场不能和无效提供的公共物品与公共服务。
再次，厘清与政府的关系，解决功能定位问题。
在功能定位上，民间组织自产生时就走向两个不同的方向，一些组织开始就主动接近政府部门，寻求政府部门的政策与资金帮助。
虽然这些组织通常较易取得合法性地位，但由于过于靠近政府，也极易丧失独立性，并使组织自身的宗旨和功能发生变化，导致志愿不足和非专业主义。
另一部分组织在建立时过分强调其社会属性，而拒绝与政府合作，认为自身就是为了克服政府失灵、推进民主化的进程而产生，因而在功能定位上过分强调自身的独立性而不愿与政府合作，进而使自身的合法性难以实现，从社会公众获得资金资助方面也比较困难。
在功能定位上，民间组织必须清醒的意识到中国大部分资源仍由政府控制，因而必须与政府建立良好的合作伙伴关系。
同时，也应认识到在政府购买服务过程中，双方的关系是一种契约关系，彼此地位独立。
因而在提供服务时，民间组织要注意保持自己的独立性，不能以模糊身份来提供公共服务，否则只能使其定位失准。
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