三P项目运作流程及投融资模式样本.docx

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三P项目运作流程及投融资模式样本

一、PPP模式概述

　　1、定义

　　PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

PPP模式即Public—Private--Partnershiq字母缩写，普通译为“公共私营合伙制”，是指政府与私人组织之间，为了合伙建设都市基本设施项目。

或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权合同为基本，彼此之间形成一种伙伴式合伙关系，并通过订立合同来明确双方权利和义务，以保证合伙顺利完毕，最后使合伙各方达到比预期单独行动更为有利成果。

　　为弥补BOT模式局限性，近年来，浮现了一种新融资模式——PPP（Public—Private--Partnershiq）模式，即公共政府部门与民营公司合伙模式。

PPP模式是公共基本设施建设中发展起来一种优化项目融资与实行模式，这是一种以各参加方“双赢”或“多赢”为合伙理念当代融资模式。

其典型构造为：

政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位构成特殊目公司签定特许合同（特殊目公司普通由中标建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资第三方构成股份有限公司）由特殊目公司负责筹资、建设及经营。

　　政府普通与提供贷款金融机构达到一种直接合同，这个合同不是对项目进行担保合同，而是一种向借贷机构承诺将按与特殊目公司签定合同支付关于费用协定，这个合同使特殊目公司能比较顺利地获得金融机构贷款。

采用这种融资形式实质是：

政府通过予以私营公司长期特许经营权和收益权来换取基本设施加快建设及有效运营。

　　2、PPP模式内涵

　　PPP模式内涵重要涉及如下四个方面：

　　第一，PPP是一种新型项目融资模式。

项目PPP融资是以项目为主体融资活动，是项目融资一种实现形式，重要依照项目预期收益、资产以及政府扶持办法力度而不是项目投资人或发起人资信来安排融资。

项目经营直接受益和通过政府扶持所转化效益是偿还贷款资金来源，项目公司资产和政府予以有限承诺是贷款安全保障。

　　第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参加到项目中，以提高效率，减少风险。

这也正是现行项目融资模式所欠缺。

政府公共部门与民营公司以特许权合同为基本进行全程合伙，双方共同对项目运营整个周期负责。

PPP方式操作规则使民营公司参加到都市轨道交通项目确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不但减少了民营公司投资风险，并且能将民营公司在投资建设中更有效率管理办法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运营控制，从而有助于减少项目建设投资风险，较好地保障国家与民营公司各方利益。

这对缩短项目建设周期，减少项目运作成本甚至资产负债率均有值得必定现实意义。

　　第三、PPP模式可以在一定限度上保证民营资本“有利可图”。

私营部门投资目的是谋求既可以还贷又有投资回报项目，无利可图基本设施项目是吸引不到民营资本投入。

而采用PPP模式，政府可以予以私人投资者相应政策扶持作为补偿，从而较好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、予以民营公司沿线土地优先开发权等。

通过实行这些政策可提高民营资本投资都市轨道交通项目积极性。

　　第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资承担和风险前提下，提高基本设施建设服务质量。

在PPP模式下，公共部门和民营公司共同参加都市基本设施建设和运营，由民营公司负责项目融资，有也许增长项目资本金数量，进而减少较高资产负债率，并且不但能节约政府投资，还可以将项目一某些风险转移给民营公司，从而减轻政府风险。

同步双方可以形成互利长期目的，更好地为社会和公众提供服务。

　　3、三大特性

（1）、伙伴关系

　　PPP具备三大特性，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要问题。

政府购买商品和服务、予以授权、征收税费和收取罚款，这些事务解决并不必然表白合伙伙伴关系真实存在和延续。

PPP中私营部门与政府公共部门伙伴关系与其她关系相比，独特之处就是项目目的一致。

公共部门之因此和民营部门合伙并形成伙伴关系，核心问题是存在一种共同目的：

在某个详细项目上，以至少资源，实现最多最佳产品或服务供应。

私营部门是以此目的实现自身利益追求，而公共部门则是以此目的实现公共福利和利益追求。

形成伙伴关系，一方面要贯彻到项目目的一致之上。

但这还不够，为了可以保持这种伙伴关系长期与发展，还需要伙伴之间互相为对方考虑问题，具备此外两个明显特性：

利益共享和风险分担。

（2）利益共享

　　需明确是，PPP中公共部门与私营部门并不是简朴分享利润，还需要控制私营部门也许高额利润，即不容许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。

其重要因素是，任何PPP项目都是带有公益性项目，不以利润最大化为目。

共享利益除了指共享PPP社会成果，还涉及使作为参加者私人部门、民营公司或机构获得相对平和、长期稳定投资回报。

利益共享显然是伙伴关系基本之一，如果没有利益共享，也不会有可持续PPP类型伙伴关系。

　　（3）风险共担

　　伙伴关系作为与市场经济规则兼容PPP机制，利益与风险也有相应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系另一种基本。

如果没有风险分担，也不也许形成健康而可持续伙伴关系。

无论是市场经济还是筹划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是公司，没有谁会喜欢风险。

虽然最具冒险精神冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险这一特性，是其区别于公共部门与私营部门其她交易形式明显标志。

　　例如，政府采购过程，之因此还不能称为公私合伙伙伴关系，是由于双方在此过程中是让自己尽量小地承担风险。

而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽量大地承担自己有优势方面伴生风险，而让对方承担风险尽量小。

一种明显例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目运营中，如果因普通时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本预期收益，公共部门可以对其提供钞票流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量局限性而引起经营风险。

　　与此同步，私营部门会按其相对优势承担较多、甚至所有详细管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”易发领域。

由此，风险得以规避。

如果每种风险都能由最善于应对该风险合伙方承担，毫无疑问，整个基本设施建设项目成本就能最小化。

PPP管理模式中，更多是要突破简朴化“融资模式”理解，上升到从管理模式创新层面上理解和总结。

　　二、PPP项目操作5个阶段、19个环节

　　政府与社会资本合伙（PPP）项目操作5个阶段：

　　1、项目辨认

　　2、项目准备

　　3、项目采购

　　4、项目执行

　　5、项目移送

　　政府与社会资本合伙（PPP）项目操作19个环节：

　　1、项目发起

　　2、项目筛选

　　3、物有所值评价

　　4、财政承受能力论证

　　5、管理构架组建

　　6、实行方案编制

　　7、实行方案审核

　　8、资格预审

　　9、采购文献编制

　　10、响应文献评审

　　11、谈判与合同订立

　　12、项目公司成立

　　13、融资管理

　　14、绩效监测与支付

　　15、中期评估

　　16、移送准备

　　17、性能测试

　　18、资金交割

　　19、绩效评价

　　三、PPP项目实行全流程分解

　　PPP模式在国内处在初级应用阶段，政策制定者与实行者均处在摸索实践中，对这种模式基本操作和流程均有待纯熟掌握，对其理解和运用有待深化强化。

　　1、辨认阶段

　　辨认阶段是PPP项目起始阶段，这一阶段更多是判断，即判断一种项目与否适合采用PPP模式。

　　这种判断从PPP项目筹划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本，都需要判断项目自身与PPP模式契合度。

如果两者间契合度比较低，那就没必要再花太多精力去硬套PPP模式。

　　辨认时，一方面要通过总结近期有关领域PPP项目实行状况，判断该行业发展趋势；另一方面要对项目辨认阶段某些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑，避免错误理解和使用PPP模式；最后贯彻到执行层面，当一种项目通过初步判断具备使用PPP模式条件和基本后，那接下来应当由谁来推动有关工作，使项目顺利进入准备阶段？

这也是本阶段需要明确重要问题之一。

　　2、准备阶段

　　在项目准备阶段，需要进行实行方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文献。

其中，物有所值评价是为理解决项目“能不能”采用PPP模式完毕问题，而财政承受能力论证则重要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债。

　　财政部《关于进一步做好政府和社会资本合伙项目示范工作告知》（财金[]57号）发布后，全国各省各县市为争取自己项目进入PPP示范项目库，普通都会聘请PPP专业征询公司开展项目准备阶段征询工作，其中重要征询服务内容即为实行方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。

　　采购阶段采购方式采购方式普通由所在地财政部门最后拟定。

批准了实行方案，就相称于批准了项目采购方式。

（1）、竞争性磋商与竞争性谈判区别：

　　一方面，在社会资本方拟定及候选社会资本方推荐办法及评审原则方面，竞争性谈判最后由“价格”决定，而竞争性磋商要看“综合条件”。

　　第二，在程序和时限层面，竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

　　第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定，供应商未按照磋商文献规定提交磋商保证金，响应无效，而竞争性谈判无此明确规定。

　　第四，在重新评审原则上，竞争性磋商增长了重新评审情形，赋予政府方更多权利。

竞争性谈判规定：

“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审。

”而竞争性磋商则规定：

“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超过评分原则范畴、客观分评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高或畸低情形外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审；采购人或代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式变化评审成果。

（2）、竞争性磋商如何应对投资人退出：

如果意向投资人在竞争性磋商文献发出后退出，那本次竞争性磋商无效，应二次采购。

如果始终没故意向投资人可推荐，建议选取邀请供应商第一种方式：

在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公示。

　　3、采购流程

（1）、与否必要资格预审：

依照《政府和社会资本合伙项目政府采购管理办法》第五条规定：

“PPP项目采购应当实行资格预审。

项目实行机构应当依照项目需要准备资格预审文献，发布资格预审公示，邀请社会资本和与其合伙金融机构参加资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。

这里“应当”是强制性规范，等同于“必要”，因此PPP项目采购必要实行资格预审。

（2）、资格预审详细流程：

资格预审公示发布媒介。

资格预审公示应当在省级以上人民政府财政部门指定政府采购信息发布媒体上发布。

　　资格预审公示内容。

项目授权主体、项目实行机构和项目名称、采购需求、对社会资本资格规定、与否容许联合体参加、与否限定参加竞争合格社会资本数量及限定办法和原则，以及社会资本提交资格预审申请文献时间和地点。

　　资格预审评审小组。

项目实行机构、代理机构应成立评审小组，负责PPP项目采购资格预审和评审工作。

评审小组由项目实行机构代表和评审专家共5人以上单数构成，其中评审专家人数不得少于成员总数2/3。

评审专家可由项目实行机构自行选定，但至少包括1名财务专家和1名法律专家。

项目实行机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。

　　资格预审成果。

有3家以上社会资本通过资格预审，可继续开展采购文献准备工作；通过局限性3家，应在调节资格预审公示内容后重新组织资格预审；重新资格预审后仍局限性3家合格，可依法变更采购方式。

　　（3）、竞争性磋商采购只有一家供应商符合规定如何解决：

根照《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法关于问题补充告知》，采用竞争性磋商方式政府购买服务项目（含政府和社会资本合伙项目），符合规定供应商（社会资本）只有2家，采购活动可继续进行；符合规定供应商（社会资本）只有1家，采购人（实行机构）或代理机构应终结并重新开展采购。

　　（4）、竞争性磋商供应商由采购人、评审专家分别推荐，专家推荐意见需公示。

需注意是，专家推荐意见要在成交阶段发布。

　　4、执行阶段

　　项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目合同正式订立完毕后阶段，这一阶段标志着PPP项目进入实质运营阶段。

　　在实践中，诸多业内人士以为，项目执行阶段核心是项目实行管理，如果把PPP项目采购视为一场婚姻话，那么对于PPP项目而言，更重要是如何经营好这段婚姻。

因而，项目执行阶段实行管理是保证项目后期稳定运营有效途径，稳定运营才是判断PPP项目成功与否核心。

在漫长“婚姻”中，咱们无法预期会发生所有问题，但咱们需要做到是让PPP项目漫长生命周期中一切核心问题均有章可循。

　　5、移送阶段

　　依照对PPP项目运作理解限度不同，业界对于“移送”形式定义理解还存在一定差别，字面上容易理解为PPP项目执行完毕（特许经营期满）后项目资产移送。

　　财政部《政府和社会资本合伙模式操作指南（试行）（财金「」113号文）中明确指出了“移送形式涉及期满终结移送和提前终结移送两个阶段”。

除113号文规定外，若PPP项目采用TOT（Transfer-Operate-Transfer，移送-运营-移送）运作模式，项目开始前第一T也应属于移送阶段范畴。

即PPP项目移送阶段移送范畴涉及“期前启动移送”、“提前终结移送”和“期满终结移送”。

而从移送方式上看，又涉及了“免费移送”和“有偿移送”两种。

　　采购方式合理选用

　　对于政府采购PPP项目，当前采购方式多倾向于较为刚性公开招标采购方式。

然而，由于PPP项目特点复杂，采购对象多为公共服务，且随着深化改革，政府采购环境也在不断发生变化，选取何种采购方式、如何选取，成为顺利完毕PPP政府采购项目重中之重。

那么，在六种法定政府采购方式中，哪几种合用于PPP政府采购？

其优劣势分别是什么？

　　公开招标和邀请招标

　　公开招标

　　[优势]

　　程序公开透明：

全国范畴内发布招标公示，开标时当众开封投标响应文献，开标结束后及时交于专家评审，并最后拟定候选人，过程透明规范。

　　社会资本方竞争充分：

招标前通过社会媒体发出公示及公开发售标书，可以尽量地扩大和保障社会资本方知情权，使符合条件社会资本均有充分竞争机会和权利。

　　减少成本：

由于社会投资人范畴扩大，符合条件社会资本会更加多样化，报价也就多样化，公开发布公示，可以寻找到最佳社会资本，从而减少成本。

　　[局限]

　　合用范畴有限：

重要合用于采购需求中核心条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改项目。

PPP模式当前在国内处在大力推广、积累经验阶段，PPP项目中符合这样条件项目不多。

　　招标过程耗时长：

从项目审批到发布中标成果，要通过诸多程序，耗费时间较多。

　　合同不容许谈判：

订立合同步，不得通过谈判变化招投标文献实质性条件。

PPP项目采购评审结束后，采购成果确认谈判工作组工作不涉及招标文献核心条款。

　　邀请招标

　　招标人选取范畴：

邀请招标针对是已经对本次PPP政府采购项目有所理解实体，并且事先已经拟定了投标人数量，即邀请招标中投标人数目有限，竞争范畴有限，招标人拥有选取余地相对较小。

公开招标是针对一切潜在法人或其她组织。

　　公开限度：

公开招标中所有活动都须严格按预先制定程序原则公开进行；邀请招标没有发布公示程序，只是向潜在招标人发布邀请，因而公开限度没有公开招标力度大，产生不法行为也许性也大某些。

　　时间费用成本：

虽然邀请招标不经历发布公示环节，但还要经历信息采集环节后才干邀请潜在招标人。

在此方面，邀请招标程序较公开招标复杂，时间成本也较大。

　　邀请招标与公开招标相比，减少了无人投标而导致流标风险，这对政府采购中某些价格波动较大、专业性较强商品采购是很有必要。

　　[总结]

　　总体来说，邀请招标在一定限度上弥补了公开招标缺陷。

在邀请招标过程中，当招标人对新建项目缺少足够经验，对其技术指标尚无把握时，可通过技术交流会等方式进行信息采集，在收集了大量技术信息并进行评价后，再向选中特定法人或组织发出招标邀请书，邀请被选中投标人提出详细报价。

　　潜在投标人可由招标方筛选拟定，这在某种限度上减少了时间和精力成本，还可防止恶性竞争。

因而在合用范畴方面，在PPP政府采购项目专业性较强、市场上符合参数规定产品较少、招标数量较少，以及招标项目具备保密性状况下，可采用邀请招标采购方式。

　　单一来源采购

　　[优势]

　　1、供货渠道稳定。

在单一来源采购中，项目法人与供货商普通具备长期稳定合伙关系，供货渠道稳定。

　　2、采购程序及操作时间相对较短。

由于采购项目只针对一家供应商，无需通过竞标比价等此类复杂环节，因而单一来源采购程序较为简化，大大缩短了采购时间。

　　[局限]

　　1、采购价格较高。

单一来源采购不存在比较，不能形成竞争机制，并且产品普通都为进口，运费及关税等附加费较高，致使采购标价格较高。

　　2、供货周期较长。

单一来源采购不能保证配件及时供应，需提前储备，因而存在占用采购方库存资金现象。

　　3、过于依赖特定一家供货商，存在一定风险。

由于单一来源采购是一对一关系，如果供货厂家缺货，或在运送过程中浮现问题，则不能保证采购标及时供应，存在一定风险。

　　4、容易滋生索贿受贿现象。

　　[总结]

　　因而，除发生不可预见紧急状况外，PPP项目应尽量避免采用单一来源采购方式。

　　竞争性磋商和竞争性谈判

　　竞争性磋商

　　[合用范畴]

　　依照关于规定，竞争性磋商采购方式合用情形有五种：

政府购买服务项目；技术复杂或性质特殊、不能拟定详细规格或详细规定；因艺术品采购、专利、专有技术或服务时间、数量事先不能拟定，不能事先计算出价格总额；市场竞争不充分科研项目，以及需要扶持科技成果转化项目；按招标投标法及其实行条例必要进行招标工程建设项目以外工程建设项目。

前三种重要合用于采购人难以事先拟定采购需求或合同条款；第四种重要合用于科研项目采购中有效供应商局限性三家，以及需要对科技创新进行扶持项目；第五种重要合用于政府采购工程类项目。

　　[评审方式]

　　1、分值设立应与评审因素量化指标相应，磋商文献中没有规定评审原则不得作为评审根据。

　　2、磋商小构成员应独立评价、打分并汇总得分。

　　3、货品项目价格分值占总分值比重为30%至60%，服务项目价格分值占总分值比重为10%至30%。

采购项目中含不同采购对象，以占项目资金比例最高采购对象拟定其项目属性。

　　4、价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文献规定且最后报价最低供应商价格为磋商基准价，其价格分为满分。

其她供应商价格分统一按照下列公式计算：

　　报价得分=（磋商基准价/最后磋商报价）×价格权值×100不得去掉最后报价中最高报价和最低报价。

　　5、依照综合评分状况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商。

　　6、评审得分相似，按照最后报价由低到高顺序推荐。

　　7、评审得分且最后报价相似，按技术指标优劣顺序推荐。

　　竞争性谈判

　　[合用范畴]

　　依照《政府采购法》，可采用竞争性谈判方式采购情形有：

招标后没有供应商投标或者没有合格标或者重新招标未能成立；技术复杂或者性质特殊，不能拟定详细规格或者详细规定；采用招标所需时间不能满足顾客紧急需要；不能事先计算出价格总额。

　　《政府采购非招标采购方式管理办法》中增长了5种采用竞争性谈判采购方式情形：

依法制定集中采购目录以内，且未达到公开招标数额原则货品、服务；依法制定集中采购目录以外、采购限额原则以上，且未达到公开招标数额原则货品、服务；达到公开招标数额原则、经批准采用非公开招标方式货品、服务；非采购人所能预见因素或者非采购人迟延导致采用招标所需时间不能满足顾客紧急需要。

　　[评审方式]

　　1、谈判小组应从质量和服务均能满足采购文献实质性响应规定供应商中，按报价由低到高顺序提出成交候选人。

　　2、‘公开招标货品、服务采购项目，只有两家投标人响应时，采购人、代理机构报经本级财政部门批准后可与该2家供应商进行竞争性谈判采购。

采购人、代理机构应当依照招标文献中采购需求编制谈判文献，成立谈判小组，由谈判小组对谈判文献进行确认，谈判小组推荐成交候选人可觉得2家。

　　[总结]

　　竞争性磋商采购方式更适合PPP项目。

在当前PPP项目数量多、投资金额巨大、政府迅速推动状况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判拟定采购需求。

同步，PPP项目中标候选人应当是综合实力最强，综合能力最高和信誉最佳社会资本。

通过对竞争性谈判、竞争性磋商两种采购方式比较，竞争性磋商采购方式最合用。