清末民初广东的花捐包征与政商关系.docx
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清末民初广东的花捐包征与政商关系
清末民初广东的花捐包征与政商关系
作者：
曹瑞冬
来源：
《财政监督》2020年第6期
曹瑞冬
【摘要】清末民初，花业纳捐成为地方政府财政收入的重要来源，而在税收征缴方式上，广东政府长期实行花捐公司包征包缴制。
这种包税现象是地方政府和商人及其团体的利益联姻，一方面，商人需依赖正当的政府权威实现其商业利益，另一方面，地方政府在降低官僚机构的征税成本中增强财力，巩固其政权的合法性，双方利益在地方警察制度的创建上达到平衡。
但由于包税的制度缺陷和外部因素作用，花捐在征稽中的问题不断凸显，而政商之间的离合关系也反映了清末民初社会权力结构的变动。
【关键词】清末民初广东花捐包征政商关系
花捐①，是列入官方统计的杂税，为地方政府财政来源之一。
关于花捐的研究，多侧重于制度推行过程中禁娼的社会环境与娼妓的社会回应②，却忽略了制度本身以娼妓为中心所构织的各种关系和矛盾，应将其置于“权力”语境中探索税制改革多个层面之间的关系。
本文以清末民初广东的花捐及其包征制为中心，着重考察地方政府和商业之间的合作关系及利益失衡下矛盾的演进，借此展现杂税改革视阈下社会权力结构的变动。
一、花捐与花捐公司
庚子赔款之后，晚清政府试图寄希望于商业税来增加财政收入，“闱姓”赌博在报效海防经费后已有“奉旨开赌”的合法性，“花捐”授予娼家“捐躯报国”的美名。
广州重收番摊之税，上海久抽堂子之捐，“以荡子买笑之余钱充教师辛苦之膏”。
在时人看来，“仿行上海，开放嫖赌，征缴花捐”是商埠和资本主义势力入侵的必然结果。
在政府看来，征缴花捐必能实现“寓禁于征”和“增强财力”之目标：
“操业至妓，贱辱极矣，何以有捐？
然妓者害风俗而败人家者，也不能禁之，使绝则不如捐之，使皆畏于为妓，而淫风或可稍衰，且在上者捐之于妓，而妓仍取之于浮浪子弟，以彼浮浪子弟而耗其资财，亦何伤乎？
此三者虽涉猥琐，然皆因其奢侈，而取之于民，无所櫌，而于国家则未始，无小补也，较之吸膏吮血以搜括害民者，不犹愈乎？
”此后的清末新政中，花捐被实际运用到地方警察制度的创建中。
1903年，厦门开办警察，苦无经费，黎伯鄂太守拟仿照芜湖、天津成案抽收花捐。
1906年，镇江警察以经费不足议收花捐，由关道荣星庄观察，札委襄办。
1906年，九江警察总巡严厉孟蕃司马因经费不足，禀商道府将对娼寮抽收花粉捐。
警察创制是近代中国移植域外新制度的典型事例，对于商埠城市的现代化具有重要意义，妓捐则为警局的社会运转提供资金保障，例如苏州巡警局在整顿路政中，阊门下塘及仓桥浜一带和城外马路曾有妓捐投入。
巡警有维护地方治安的职责，民间则有义务向其提供办警经费，但警局在花捐筹款上多次出现困境。
1908年，九江地方绅士罗纲乾等禀请，抽收妓捐不合政体，已准各绅之请，饬令停捐，“并饬局将该娼妓等一律驱逐出境”。
1910年，江西商人以开办妓捐恐受影响，且有伤败地方原气，连日组织各业公团，预备开会呈请停办。
绅商集团控制的商会对新政筹款颇有意见，将官权的强势压制视作威胁：
“今日处百废待举之秋，地方之亟宜情厘者，莫如财政。
顾有以签提绅富，并设杂捐，为一时挖肉补疮之计。
讵知高郡土瘠民贫，既水旱疾疫之迭，遭復贼抢兵燹之见加，以区区自有之租粮，今日学堂之招生也，重抽之；明日各局之招勇也，重抽之。
高属地方有花捐、烟捐、酒捐、猪捐、牛捐、海防捐纷然杂出，斯又人皆疾首，地已无皮，更何处可容罗掘，然则将束手而置新政于不办乎？
抑将实行强权主义加朘削，以尽吾民之膏血乎？
”
在官府藉由警局推行税政时，地方权势不断向其抗诉。
对此，广东政府改变了官方直接征税的原则，形成以花捐公司为中介的包税制形态。
1905年，广州各娼家前经封闭，娼家愿罚缴银六万元，准其照常复业，某商人愿出十二万元承包妓院。
1906年，妓捐商人保良公司变通征缴章程，价格统一由该妓和妓局制定，一律向客人照数收足，由该娼寮或妓艇代缴公司，“凡招妓收入，应即时收清，不得通融赊欠，或者因是熟客，不得藉词赊欠，否则唯该妓是问。
所有招妓收入加抽三倍，其余全归妓院，倘若寮艇隐瞒不缴，即知会警察局，采取惩罚措施”。
顺德的陈村、容奇两埠花捐由该公司承包，每年认缴银一万余元③。
包税制是政府或征税机关以固定数额将某一区域之税收承包给商人，商人再直接向商户征收或再行转包。
它既可以降低官僚机构的征税成本，又能消解和转移政府与纳税者之间的冲突，某书记在申请花捐承办时曾有此意图：
“悉经费支绌，亟待警捐，由伊办理，可免军界冲突。
”但商人包税以营利性为目的，本身存在弊漏，譬如包商人赵协成恐花捐被别人包认，运动他人抛弃投票，并以金钱作为酬劳，最终此人以最少之数承包捐款。
广东花捐公司直接成为地方政府与妓户、妓女之间的议价性制度平台，并逐步建立“商人包征，官督商办”的利权分配体系。
首先，官方有权核查包商的资本状况和征缴能力，严厉控制花捐公司的进入：
“该商毫无资本，一味空言，尝试有类棍徒，实属胆玩已极。
且饷额与报效各数目，甫经认定，旋又求减，出尔反尔，尤为荒谬，事关承饷，重要岂为儿戏，现已核准，将该商承办之案佈告取销，另行招商投标承办。
”其次，政府强制推行符合自身实际的征缴流程或细节。
1917年，广东财政厅明确规定，本省花筵两捐的征收缴纳从以前的大元为本位，一律改以毫银为本位。
但政府同样授予花捐公司在征缴花捐、妓院管理等方面的权力：
“仰省河各娼寮、妓艇及各商民人等一体知悉，须知省河工艺附加花捐现已奉准仍由鸿信公司商人续办，所有附加捐款务必照章抽缴，该商收解以重捐，需毋违抗，切切此怖。
”甚至，政府在招标中会受到花捐公司的规则制约，例如1913年，省长李开侁三次招人包办花捐，仍无应者，有人因为索价过高，呈请目前禁开妓寮。
基于某种利益需要，警局或政府扶植一批充当征税工具的包商群体，以分享权威和共营政治为目标，花捐之成立即是为适应地方权力结构的变动。
二、合作政治：
商埠与警局
最早的花捐不是近代警察创制的产物，它同样是近代中国移植的域外新制度，或者说它是对移植新制度的社会回应。
筹捐于妓业的设想发轫于晚清的城市商业区，时人对妓院的利润空间作了粗略描述：
“沪上妓馆自书寓、长三、么二以及花烟间，当不下三千家，以每家六人计之妓女，约及二万，其中愿为娼者固不乏人，不顾者当亦不少。
惟身入其中，即欲为良民而不得止，有倚门卖笑，干此生涯，于是荡子鳏夫流连于花丛，虽鬻产倾家而亦所不惜。
至数年以后，今日之所谓大少爷者，湖色夹罗衫渐入质库矣，象牙聚头扇渐见破碎矣。
”这时，西方已将花捐设想付诸实施，借助税政将殖民权力保存及强化。
1880年，英工部局议增租界中之娼寮捐项，计每省每月捐洋半元，“长三、么二向本每户每月捐洋二元，现则按户加收一元”。
同年，天津美国租界权收妓捐，计已两年余，今年七月间停捐逐妓后，一时花柳中人，“如鸟兽散，归于侯家”。
针对这种利权外溢与税权分割，广东政府重新界定了澳门地区的殖民现代性：
“盖葡人之欲推广澳界者，以有利可图也。
查澳门一港，地非冲要，每岁所入，全恃妓捐赌饷以为大宗，均系吸内地游民之脂髓，我若相戒勿往，彼自无所取盈。
如今之计，莫妙于附近自辟港埠，以为抵制之方。
近闻香山商民新得一港，开作商埠，取名香洲。
今年开埠之日，经督臣张人骏亲临察看，批准商人集股开设公司。
其地距澳门三十余里，内河外海轮船可以行驶，且与广前铁路相近，水陆均便交通。
经理得宜，一二年则成都成聚，可收澳门外溢之利，归为我有，应请饬下两广督臣传询。
”
商埠之兴与妓捐之举互为表里，休戚与共，譬如清江县地方人士以“非通商之埠”公请蠲除妓捐。
而政府意图将暴利性行业资源从民间转移到自己手中，广州当局为繁荣地方，欲将大沙头辟为商业区，故先将广州市内一切烟室、赌馆、娼寮、妓艇勒令迁往大沙头设立。
但一时难令上述场所迁往，只有拟定“寓禁于徵”的勒迁办法，对烟室或赌馆、妓寮原纳屋租，加倍徵收，由业主向房客收足交纳。
此款作为娱乐捐，充作修理娱乐场所之用。
娼妓是商埠时代之要品，也是商贾云集之写照。
“富商巨贾、公子王孙徜徉花街柳陌间，往往掷地千金以买一笑，任意捐输，纵情挥霍，妓家视之，亦不甚惜。
香车宝马阗咽于其门，珠履绣衣熙攘于其室，而亿万银蚨纷纷然，鼓翼而来矣。
”此后，花捐伴着商埠发展渗透进广东各大小县城，裨益于地方财政之增长，“东莞县属石龙地方各娼寮，已经缴纳妓捐，文武衙门一切陋规，靳不之予”。
然而，政府积极推行花捐税政与发展商埠经济，必然遭受民间权力的抵抗与制约。
如上文所述，利权外溢与税权分割是殖民权力的一种运作形态，引介花捐与发展商埠则是对殖民权力的一种社会回应，利益失衡使政府与商人建立起暂时的合作关系。
以香港议院为例，华人反对殖民权力机构的排华性：
“盖苟能深体乎华人之情，详求夫可捐不可捐之故。
虽加捐，而居民亦无怨咨，此则由于无华人之熟谙情形者，为之委曲剖陈故也。
工部局之意，亦末尝不欲俯顺华人之情，而略知大概，未能细识本原则。
虽有顺民之心，而不克见其顺民之政。
”
以殖民权威为基础的“华洋杂处”是对官方统治的挑战，也是对商人利益空间的压缩，在娼妓问题上尤有体现。
1907年，商埠前有洋人宿娼滋事，该道将客栈发封，驱逐娼妓。
“若准收取妓捐，恣客栈公然窝娼，各国兵轮水手必因闲游滋事，酿成交涉。
”1922年，广东妇人王凤好在天潼路一百三十号门牌开设妓院，因不向公共工部局捐务处申请执照，故被警专查。
1923年，一名美国水兵赴海宁路二百六十五号门牌广东妓院行乐，出院投捕控告，捕头即派专查妓院之中西，两捕驰往，查“该妓院並未向工部局报捐执照，实係一秘密卖淫窟宅”。
“华洋杂处”一定程度上建构了城市的殖民空间，妓业陋规为洋人操纵征税权或裁判权提供依据，商埠则成为中西方利益攘夺的税权表达。
这时，警局之创建不仅是地方财政与资源整合的结果，更是它作为控制基层社会的官办机构，依赖政府权威来保障商业利益的合法性，而这种合法治权最终又回授到政府的财政集权上。
故警局在倡议花捐中以包征形式划定了花捐公司的经营区域：
“凡广州市区内，地方及水上，无论妓艇、妓馆，南词、乐籍、流娼、土妓均在收款范围。
”④同时也明确了政府的各种权责关系。
一是政府须保护纳税妓女的人身安全，例如扬州妓馆之多甲于各地，妓女因盗匪滋扰，多避地于镇江、芜湖。
现由巡警局开办妓捐，一律给发执照，名为官妓，即使父兄也不得凌虐。
迁往他处者，可复返旧居，悬牌营业。
二是政府须界定花捐公司的业权范围，避免在征缴过程中产生纠纷，主要以招商投标的公平性为基础：
“财政厅再定年价一十六万元，并押票毫银一千五百元，每次加价至少五百元为限，定期本年五月四日下午一时至三时，在广州总商会，当众明投，以认饷超过底价最高者承办，用示大公，并发出布告。
”花捐商人赖以妓业为生，需要依靠合法的政府权威对抗殖民霸权，实现其正当利益。
地方警察的创建是权力结构变动的重要表征。
这种变动不仅体现在与殖民权力攘夺商业空间，还折射出官方与地方权势的利益博弈。
何文平在研究官绅关系中指出，新式巡警制度出现后，官绅双方都冀望以之摆脱团练发展问题上的矛盾状态。
这在花捐问题上已有体现。
1903年，厦门黎太守以拟办警察，苦无经费，故饬绅商控制的保甲开办妓捐。
1904年，新政要求举办警察，当事者以“款无所出，增设妓捐”。
江西会馆设局筹办，俟招募巡兵站街，再改保甲总局为警察总局，“原以昭慎重而防流弊”。
地方绅商抢先一步，希望通过新式巡警制度发展新的武力空间。
镇江警局以收妓捐名目不正，准备将妓捐裁撤，但各绅商认为妓捐一项，“南北洋均经开办，并非镇江独创，而且值此枭匪充斥之时，与其裁捐，不如添勇”。
官方希望借助巡警制度，压缩民间的武力空间，但由于政府的财政危机与广东的盗匪猖獗⑤，其政府权威的实现遭受民间组织的抵制，所以政府不得不诉诸于花捐公司，诉诸于被地方权势压缩利润空间的包税商人，共营其政治，分享其权威，合作求共赢。
以下这一则《知事与警佐打架》凸显了官商建有必要建立紧密的合作关系：
“安福县知事陈镇出身幕友，对于官场利弊，以及生财之道非常熟悉。
警佐赵庆粗识文字，人颇刚强直，与陈镇因会宴争坐席次，早已发生意见。
而无钱不要之商会长李邦杰等又复从中挑拨，于是意见愈积愈深。
先是每月每妓均须孝敬主管三五元不等，该县妓女大约三四十名，每月可得洋将及二百元，其支配方法，一如樟树商会然。
陈镇不肯甘休，而又未便起齿，不得已，乃出示驱娼，意图商会出而挽回，达到鼎足三分之目的。
讵赵庆以该告示内並有不肖之徒，假借公署名义，抽收娼捐，饱入私囊之语，愤恨不胜。
而商会长李邦杰果然向知事陈镇商酌，陈已允许，而赵则坚持不准其染指丝毫，陈无法可施。
本月初九日，乃派警实行驱娼。
适丁稽査出而反对，护警当即将丁稽査，捉将官裏去。
陈即坐堂问讯，将丁稽査下狱。
警佐赵庆闻讯，怒不可遏，即率同全所警察荷枪实弹，前往县署质问。
陈赵言语间两不相下，赵即饷以“司梯克”两下，陈见来势汹汹，即望后逃命，而警察护兵，于是打个落花流水。
”⑥
陈知事之“驱娼”本意是笼络商会，借此增强财力，却被实际控制地方的赵警佐明晰意图，进而借“驱娼”压制政府权威。
当商埠势力在官方支持下向广东县城渗透，地方绅士通常坚持“维持风化”的道德立场向政府施压，比如有民初梅城取消花捐一事，呈文如下：
“吾梅地处岭陬，物产瘠薄，居是土者，男尚敦朴，女尚勤俭，以故礼教文雅，为南岭冠。
乃近十年来受外境颓波湃荡，渐染淫奢，然，未若有花捐之弊害，靡所终底也。
查花捐一项，向章为通都大邑行之，以为五方杂处之地，彼暮楚朝秦者逢场买笑，偶一为之，犹有可说；至以闭塞之地，集外来娼妓，则财注漏卮，辟本土勾栏，则诲淫自作。
以地方有限之财，填此无穷之壑，迟至一二年后，梅之为梅，诚有不堪设想者。
”⑦
包商群体由政府扶持，充当其攫取地方财富的工具，进而引发风气之改良与权力之迁移，由此导致士绅集团与政府在利权分配上的矛盾。
宗族不变，国家已变，地方社会原有的权力关系网络需要重新调整。
比起士绅，清末的宪政改革主要是在争取地方商贸领袖的支持。
但加入官方阵营的花捐公司为争取更多利益，重新构建了自身的话语权。
三、利益分歧：
税政与税制
20世纪20年代以前，花捐的征缴主要由警察局主持安排，其用途大都围绕市政建设。
1917年，郁南县署查该县、都城等地拟设洁净局清修街道，係为讲求公共卫生起见，“所拟花筵捐票，每张附加毫洋一角。
至关洁净各事项应如何筹划进行，应由警务处核饬遵照”。
但政府所实行的花捐税政受到战争、舆论等因素的影响，呈现出极不稳定的状态。
市民首先借“苛捐”攻击警局：
“复加烟酒税捐、印花税、铺捐、车捐、妓捐、屠宰捐、田房税契，以及浮摊小贩肩挑等，无一得免计其收入，合计之亦数十万。
以京师一隅，人民加以如此重负，所以百物昂贵，中下之户日不聊生，若再加以警捐，民何以堪？
”进而明晰其对于主权之危害：
“设一旦饥溃，秩序无人保持，则贫民众多之京师，必至扰攘不安，而内乱生矣。
况使馆在京我本有保护之责，如若巡警饥溃，外人将自行维护，而至主权丧矣。
”在民众看来，“内乱之酿”“主权之丧”等后果是由于税负过重。
苛捐非但不能增加政府收入，反而激化了社会矛盾与动乱。
而花捐在政府推行的税政中渐变为一种苛捐，如广东的花捐附加“根于地方税而起之附加税，未列入于合县收入”⑧。
它是政府另开财源的手段，主要用于军费、筑路费、卫生费和学费，也有修舰、煤炭和游击等方面的投入，符合地方财政筹划：
“该院经费本以募捐为原则，第以瓶办伊始。
仓卒未能募集，一切经壁，经费之支出亦愈霉，不得不另开财源，每月约收二万余元，财政称搭，此后设施，以轻市库担负。
计现征收者有花捐附加特种娱乐捐及商店住户月捐等，自当再行推广也。
”而筑路费、军费均是20世纪20年代以后广东财政须应付的庞大支出。
1923年，粤省筑路积极进行，“虽有兵事，而筹划不怠。
潮阳线先自潮安开工，揭阳造桥，双方並进，其经费则以纸捐集中为主要经费，而附加花捐，派股派工辅之”。
1926年，北伐军之军费确定每月需四百万元，要求财政当局积极筹措。
财政局已发行公债五百万元，并饬令花捐委员，“限各妓女每人代销十张，如能销至五十张以上，则给予金银质徽章，以资奖勉”。
广东各地在20世纪30年代间花捐附加收入表如表1所示。
花捐附加是地方变乱的重要表征，它反映了整个广东地区税收环境的混乱：
“粵政不纲，士劣贪污，充塞政途，狼狈为奸。
频年以来，横征暴敛，捐项百出，民不聊生。
省国税勿论，各项地方税捐，几有一物数税，苛细繁复，无语伦比。
举办者不曰自治经费，则曰救济需财、保安需款。
巧立名目，擅自开征，民脂吸尽，百业崩溃，犹竭而渔，壮者挺而走险，弱者填堵沟壑，民怨沸腾。
”而这项税收因其固有的道德问题，呈现出较大的不稳定性。
1927年，灵山县长宁可风呈请废除娼妓制度，取销花捐，“以维人道而符党义”。
1928年，北伐成功。
广东妇女团体纷纷呈请省政府废除花捐，“将东西堤各娼寮妓女，一律解放，任令从良，严申禁令，不准以人为货”。
1936年，女律师苏汉生请禁止花捐，“查花捐来源，係出自于娼妓，待禁娼办法实施时，本市花捐，自可逐渐消减”。
清末民初的广东花捐在摇摆的禁娼话语中征缴或取销，而其高税负直接导致了乐户群体的抗捐，有“书场加捐”一事：
“书场自阴历四月起比照花捐分等抽收，不料吾辈自命清高，深以侪身乐户为耻，抗不缴纳，其中尤以山东帮反抗为甚，始为全体罢棚，计为五日。
”⑨其次，当税负超过临界点，妓业市场衰落与政府收入减少由此发生，譬如北平花捐繁重，“本家莫不叫苦，市面衰落，淫业亦形惨淡”。
广东花捐公司在征缴中曾出现相似问题，从而在与政府合作中陷入被动局面。
1934年，广东省政府财政厅查合安公司在承办期内，亏缺已达十余万元，迨期满之后，捐收日形短少，加以近日时局影响，“现时每日收入捐款，比前又再减少，情形如此，其惨可知”。
同年，茂名县财政厅呈县属花捐附加费收不敷缴，请予辞退，“拟恳准予酌减为月饷一百元，并由代收员勉为收缴”。
此时，广东政府建构的税政不是平等合作关系，而是予取予求的利润压榨与制度控制。
关于政府与商人的分歧如何产生，税收环境之恶化使两者之间的权力界限愈渐清晰，而根本原因在于，花捐的包征税制赋予双方不对等的利益支配地位，进而塑造了“强政府，弱商人”的权力格局，可从一些具体案例中察觉。
首先，政府会严厉惩治染指公款的商人。
1928年，财政厅以商人邝鸿拖欠巨饷，又复畏罪逃匿，“显係立心狡诈，串欠公款，呈请通缉”。
1931年，指令大德公司在限期内迅将未缴花筵捐劵款，“扫数清缴，以资结报，毋再诿延”⑩。
其次，包征制度毕竟为花捐公司的投机行为创造了空间。
1933年，在开投广东全省花捐附加费中，指出了税制问题：
“向由承商分别批承，惟名目纷繁，抽率各异，自非合并统征，殊不足以息滋扰，而昭划一。
”对此，财政局诉诸于制度完备的花捐附加章程，相关细则如下：
“一、承办以一年为期。
二、本年饷额以毫米洋六千五百元为最低价格，定期二十一年廿六日下午一时至三时，在中山县政府财政局，当众明投，最少以三票为有效。
共须三票，俱会加价一次，内有票，加至二次，即为投案成立。
押票金毫洋六百元，每次加价至少以毫洋一百四十元为度。
三、各商赴投应于开投前五日所具担饷店结，连同押票金呈缴，以便查明保店，係属殷实，方准给票竞投，以认饷超过底价最高者投得。
投得者俟将预饷清缴后，即将押票金发还其投不得者，原饷押票金俟新商缴饷后发还。
四、自投得日起，限三日内即将按预饷，各一个月呈缴来厅，不得迟延，否则将承案取销，并将押票金充公。
五、按月饷项，应照本厅修正。
缴饷条款办理不得延欠。
倘缴不逾期，即照逾限缴饷处，分条规办理。
自逾限之日起，按照欠缴饷数，每千元每日附加一元五毫。
计算如欠饷，至在半个月即行革退，并将缴存饷款悉数充公。
若无欠饷，准将缴存按饷，在于承办期满本月扣抵。
六、查有瞒报、隐匿，应照章一百倍处罚，如有抗不遵缴，即会警拘拿、解案、押追，以重捐饷。
七、此项捐务，该商不得转批、按押与外国籍民、洋商办理，暨招收其股份，致滋轇轕。
”
无论税政还是税制，广东政府的基层控制通常需藉由花捐公司这种中间系统完成，但商人包税以个体为中介，会存在上述的拖延、欠缴，以及其他诸如转包、苛抽、官商勾结等问题，最终既不利于保护营业环境，也会妨害地方政府的财政集权。
章程、法令等制度规章是通过强化控制，构建政商之间的利益分配格局，而伴随着不信任机制的扩张，政府索性改变征缴方式，压缩花捐公司的利润空间，一如政府支持由自治组织实行团体包征：
“以本县县区乡镇自治会所联席会议，议决附加花捐为县参议会经费，由本年六月五日起实行收缴，按月会解本府核收。
”或者借助商会势力实施监督：
“如有愿承此项捐务者，即于开投前三日取具担饷店结及押票毫洋五百元，交由县商会查明核收，届时到会竞投。
”再者是由官方直接征税：
“查广东全省花捐附加费，业经再投，在未有新商续办以前，应饬由新会县长派员代收代缴，以重库帑。
”
政府甚至引介新式税收体制，以此增强财力与限制包商，印花税即是一例：
“花筵捐公司凡有所立簿据、单据、契据、人事凭证等，均应依照印花税例，贴用印花，以符税法，而重税收。
”簿记事关经济信息，当政府创建妓户、妓女的统计资料，他们在与花捐公司的利益竞争中会趋于有利地位。
政府推行的的苛捐税政致使其与商人的关系陷入恶性循环，同时包税本身是一种权责关系不相对等的制度，当政府意图加大监管力度时，所造成的是激烈的抵抗，以及政商利益集团的分化。
四、结论：
公权私化
国家税权包括税收的立法、开征、执行和监察等权力，其中以开征最为重要。
在清末民初广东政治空间和时局的影响下，官方直接征税不能实施，而是大规模地推广使用包税制，花捐公司即为其中的显例。
叶凡曾在其硕士论文中提出“政权内卷化”来解释北洋政府时期的投标包税。
包征制虽然在短期内给中政府提供了税款，表面上增强了官方汲取资源的能力，但事实上从结构上架空了政府，弱化了政府能力。
20世纪20年代以后，广东政府深刻到花捐包征与财政集权之嫌隙，譬如在1927年的安县属附加花捐路费原案中指出：
“（集兴公司）私向红十字会订立，按月另行批办，包认之约，事前并无呈报县署備案，显係有意破坏统一徵收。
此等花票各项附加，如果任由别商迳向，附加用途之机关，另批设局发票征收，援例分批，势必至同係一种税项，分设数局征收，使纳捐者，何堪此纷扰？
”1试图通过强化制度管理或改良税制来克服包征制的弊端。
这反而激化了政商之间的矛盾与冲突，花捐商人则利用制度漏洞在利益博弈中占据有利位置。
广东政府试图以权力控制并约束包商，使其退出税权中心。
但是，花捐包征在民国前期是有必要存在的，包征制背后所呈现的是政商之间的同盟关系。
新政权肇始，政府须依靠复制或扩大旧有的社会体系来扩张权力，而地方权势也须利用与政府的联姻寻求发展的空间。
商埠与警局、包税商人与政府等等，税权与商利在分享与交换的过程实现了社会资源的整合与创造。
“公权私化”是对包征制最充分的解释，而政府商人之间的合作与分裂实则是利益格局调整与权力结构重组的过程。
（作者单位：
苏州大学社会学院）
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注释：
①关于花捐的定义，学界尚无统一说法，一般是指地方政府对妓院、妓女的课征，作为办公经费的来源，参见《论妓捐》，《申报》1902年11月13日，第1版；《科及娼寮》，《申报》1904年3月15日，第2版。
②花捐的相关研究，参见张超：
《民国娼妓盛衰》，北京：
社会科学出版社2009年版，第164—167页；刘雅婧：
《近代苏州娼妓问题初探（1921-1928）——以〈吴语〉的相关报道为中心》，《近代史学刊》2014年第1期。
③民国《顺德县志》卷六《杂税》。
④《其他税捐类：
本市省河水陆花筵捐章程》，《广州市财政局特刊》1929年特刊。
⑤关于广东盗匪问题的研究，参见何文平：
《变乱中的地方权势——清末民初广东的盗匪问题与社会秩序》，桂林：
广西师范大学出版社2011年版。
⑥《知事与警佐打架》，《社会之花》1924年3月15日，“社会趣闻”，第3页。
⑦中国人民政治协商会议广东省梅县委员会文史资料委员会编：
《梅县文史资料》第11辑，梅县文史资料工作组1987年版，第120页。
⑧民国《融县志》
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