四平土地利用总体规划.docx
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四平土地利用总体规划
四平市土地利用总体规划
（2006-2020年）
四平市人民政府
二○一○年五月
前言
《四平市土地利用总体规划（1997-2010年）》（以下简称上轮规划）于1999年编制完成并经省人民政府批准实施。
该规划实施以来，在切实保护耕地、保障重点建设用地、增强依法用地意识、改善土地生产条件等方面发挥了重要的作用。
但是，随着四平社会经济的快速发展，特别是“十一五”规划的实施，上轮规划逐渐暴露出规划目标过于单一、建设用地指标分配不合理、土地利用空间布局不合理等突出问题，已经不能适应土地利用形势发展要求，迫切需要对该规划进行修编。
以保障四平市未来社会经济发展为目标，坚持以严格保护耕地为前提、以控制建设用地为重点、以节约集约用地为核心，编制《四平市土地利用总体规划文本（2006-2020年）》（以下简称文本）。
文本以《市（地）级土地利用总体规划编制规程》、《吉林省土地利用总体规划文本（2006-2020年）》和《四平市国民经济和社会发展“十一五”规划》为依据，以2005年为规划基期，以2010年为规划近期年，以2020年为规划目标年，主要明确了规划期间四平市土地利用战略目标、土地利用空间布局、土地利用结构调整及土地利用重大工程，并提出了具有较强可操作性的规划实施保障措施。
第一章总则
第一节规划目的
为了深入贯彻科学发展观，落实“十分珍惜、合理利用土地”和“切实保护耕地”的基本国策，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平，保障社会经济又好又快发展，指导城乡各项建设规划，统筹安排市域土地资源的开发、利用和保护，进行空间上的优化组合和时间上的落实，特编制本规划。
第二节规划依据
一、《中华人民共和国土地管理法》（主席令[2004]28号）
二、《基本农田保护条例》（国务院[2004]28号）
三、《国家土地分类》（国土资发[2001]255号）
四、《中华人民共和国城乡规划法》（主席令[2007]74号）
五、《中华人民共和国环境影响评价法》（主席令[2002]77号）
六、《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》[2008]
七、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）
八、《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（2009年10月）
九、《规划环境影响评价技术导则》（HJ/T130-2003）
十、《吉林省市、县级土地利用总体规划修编技术指引》（试行）
十一、《吉林省土地利用总体规划文本（2006-2020年）》[2009]
十二、《四平市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
十三、国家、省、市其他相关法律、法规和标准规范
第三节规划范围
规划范围为四平市市域范围，包括两区（铁东区、铁西区）、两市（公主岭市、双辽市）、两县（梨树县、伊通满族自治县）及辽河农垦管理区，总面积14382平方公里。
四平市中心城区为市区两区所辖所有居委会及与之相邻的部分行政村。
规划控制范围为72平方公里。
第四节规划期限
本规划期限为2006-2020年，基期年为2005年，近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。
第二章规划背景
第一节土地利用基本情况
根据2005年土地利用变更调查数据和土地利用基数转换结果，2005年末，四平市土地总面积为1438204公顷，其中农用地面积为1193920公顷，占土地总面积的83.01%，建设用地总面积为132714公顷，占土地总面积的9.23%，其他用地面积为111570公顷，占土地总面积的7.76%。
一、农用地现状
2005年全市农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地）面积为1193920公顷，占全市土地总面积的83.01%。
耕地：
面积为814711公顷，占全市土地总面积的56.65%。
其中旱地面积752856公顷，占耕地总面积的92.4%；水田面积58298公顷，占耕地总面积的7.16%；水浇地面积3557公顷，占耕地总面积的0.44%。
耕地集中分布在公主岭市和梨树县。
园地：
面积为9582公顷，占全市土地总面积的0.67%，全市园地以果园为主，占园地总面积的99.76。
主要集中在市郊。
林地：
面积为283367公顷，占全市土地总面积的19.7%。
分布面积最大的是伊通满族自治县。
牧草地：
面积为39491公顷，占全市土地总面积的2.75%。
其他农用地：
面积为46769公顷，占全市土地总面积的3.25%。
二、建设用地现状
2005年全市建设用地（包括城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地）面积为132714公顷，占全市土地总面积的9.32%。
城乡建设用地：
包括城市、建制镇、农村居民点和采矿用地，总面积为104587公顷，占全市土地总面积的7.27%。
其中城市用地面积为5333公顷，占城乡建设用地总面积的5.1%，主要为四平市中心城区和公主岭市中心城区用地；建制镇用地面积为6851公顷，占城乡建设用地总面积的6.55%，主要为双辽市、公主岭市、梨树县三个县市城区和各县市（区）建制镇建设用地；农村居民点面积为87079公顷，占城乡建设用地总面积的83.26%，在全市广泛分布，中东部平原地区所占比重明显高于西部山区；采矿用地面积为5325公顷，占城乡建设用地总面积的5.09%，主要分布在梨树县矿产资源丰富地区。
交通水利用地：
总面积20633公顷，占全市土地总面积的1.43%，主要分布于公主岭市、双辽市。
其他建设用地：
主要为特殊用地，面积为7494公顷，占土地总面积的0.52%。
三、其他用地现状
2005年全市其他用地面积（包括水域、自然保留地）111570公顷，占全市土地总面积的7.76%。
其中水域面积36656公顷，占其他土地面积的32.85%；自然保留地面积74914公顷，占其他土地面积的67.15%。
第二节上轮规划实施评价结论
《上轮规划》于1999年3月经省政府批准实施，规划期限为1997至2010年。
自批准实施后，四平市按规划实行了土地利用的预审制度，并以规划为依据，将省级每年下达的土地利用计划指标，分解下达到各县区及具体项目的土地利用上，从具体规划实践的成效上来看，已达到规划目标的预期效果，具体体现在以下几个方面。
一、为土地用途管制提供了直接依据
四平市土地利用总体规划的全面编制，首次解决了土地利用没有规划的问题，使日常土地利用管理有了具体的规划方案作为依据。
以前对乱占滥用土地行为，国土资源部门想管但缺乏依据，规划实施后，每块土地都有了规定的用途和相应的管制规则，不符合规划的用地不予批准，违反规划则要进行处罚，对微观土地利用行为有了具体的判断标准和管理手段，保证了国家关于土地利用的政策方针通过日常土地利用的规划管理来具体落实。
二、强化了对耕地特别是对基本农田的保护
首先在空间布局上，通过用途分区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏障；其次，规定了占用耕地和基本农田都必须实行“占一补一”，从根本上扭转了耕地无休止地减少局面，实施了对耕地的数量保护。
在规划实施管理中，对建设占用耕地，严格执行“占一补一”政策，确保耕地占补平衡。
据统计，从1997—2004年8年间，四平市通过土地开发、整理、复垦补充耕地1435公顷，实行了耕地占补平衡，改变了以往耕地只占不补的局面。
三、建设用地规模和范围得到一定程度控制
在土地利用总体规划编制前，对建设用地的要求是依法办理审批手续，缺乏对用地规模的宏观控制，本轮规划通过从上至下下达建设用地控制指标，图上划定建设用地规模控制红线，使建设用地被控制在圈定的规模范围内，改变了以往建设用地不受限制摊大饼的发展方式。
四、增强了全社会的规划意识
通过建立规划审查制度和农地转用制度，对不符合土地利用总体规划的用地项目不予批准，对违反规划的行为严肃查处，逐渐增强了全社会特别是各级领导的规划意识，各项建设必须符合土地利用总体规划的观念开始形成。
五、保证了经济社会发展对建设用地的需求
本轮土地利用总体规划（1997-2010），省国土资源厅下达我市建设占用耕地指标4267公顷，截止2004年，四平市实际新增建设用地面积为1897公顷，占整个规划期间控制指标的23%，其中占用耕地1432公顷，相当于整个规划期间占用耕地控制指标的34%。
（一）保证了重点建设用地。
在用地指标使用方面，规划中的国家级重点项目为4项，包括双辽发电厂二期工程、南平齐线复线、大郑线复线、郑太复线四个项目。
使用指标856公顷。
由于1998年以来我国实行扩大内需，投资拉动经济发展，省、市级一些重点建设项目提前上马，为保证这些项目用地，我们采取了集中使用闲散的规划用地指标，依法按程序调整规划，调剂用地指标，保证了重点建设需要。
省级重点项目29个，用地845公顷；市级重点项目16个，用地173公顷；县级重点项目10个，用地129公顷。
（二）为加快城镇化进程提供了保证。
在实施城镇化战略中，土地利用规划为城市的建设发展提供了用地保证。
四平市城市居住人口已达1091579人，建制镇人口已达到421969人。
城镇化已经达到由原来的38%增加到42%，增加4个百分点。
（三）土地利用总体规划对经济社会建设用地的保障作用，其经济、社会效益正逐渐显现出来。
基础设施建设成效显著，城市形象得到进一步提升，城市功能进一步加强。
四平市的GDP总量由2000年的1566265万元增加到2004年的2775452万元，年平均增长15.4%；人均GDP有4854元/人增加到2004年的8492元/人，年平均增长15%；农民纯收入由2000年的1649元/人增加到2004年的3063元/人，年平均增长17%；随着新增生产能力的发挥和提高，土地对经济社会发展总量增长的贡献将进一步显现出来。
六、土地开发利用程度和土地生产率保持在一个较高的水平
我市土地开发利用率为92.24%，说明我市土地利用开发程度很高。
土地后备资源有待于在开发。
七、实施土地用途管制取得初步成效，人们按用途管制原则使用土地的意识明显提高
除国家重点工程无法避开基本农田外，城镇、村庄建设严格控制在规划区内建设，确需扩展规模的不能占用基本农田。
按照土地用途管制原则，基本保证了用地分区的实施，确保了基本农田的稳定。
第三节土地利用中的主要问题
经济社会的快速发展和生态环境保护对土地利用管理提出了更高要求。
人多地少、土地后备资源不足，以及土地利用和管理中存在的现实问题，将使四平市土地利用中的供需矛盾进一步显现。
一、土地后备资源严重不足
四平各县区的土地利用率高，未利用地面积少，后备土地资源十分有限，四平地区未利用地111570公顷，仅占四平土地总面积的7.75%，且河流、湖泊水面、滩涂、苇地等需保护的湿地面积16080公顷，占未利用地的14.41%，其他未利用地土地质量相对较差，开发难度大、成本高。
而且，从生态安全、生物多样性保护和防洪安全等角度考虑，也不适宜将所有的土地开发利用。
因此，四平市土地后备资源严重短缺。
与此同时，四平人口较多，人口密度较大，是人多地少、人地矛盾比较突出的地区，尤其是近期社会经济发展迅速，城市化水平不断提高，各项建设急需大量土地，土地资源的供需矛盾突出，尤其是在各项建设与城市发展中，往往以占用耕地为主，耕地数量不断减少。
耕地面积减少的同时，人口却在不断增加，人地矛盾进一步加剧。
在后备资源极其有限的情况下，土地资源供需矛盾更加尖锐，实施耕地“占补平衡”也十分困难。
二、节约集约用地程度不够
在社会经济迅速发展的形势下，四平市城、镇、村、独立工矿和交通运输用地等建设用地的规模日益扩展，但深度开发还不够，存在粗放利用现象。
城镇发展，以“摊大饼”或“遍地开花”式急剧外延扩张，而城镇内部土地潜力挖掘不够，按户籍城镇人口数量计算，目前全市城镇人口人均拥有城镇用地较多。
城镇化水平不断提高，大量农村人口进入城镇，城镇用地不断扩展，但农村居民点用地不仅没有减少，反而也在不断扩大，农村居民“双重占地”甚至“多重占地”现象比较普遍。
城乡土地利用率不高。
三、农业用地生产潜力下降
在农业用地的开发利用中，土地使用者往往缺乏长远意识，重经济效益、轻生态效益，重产出、轻投入，重利用、轻保护等现象比较突出，如过多使用化肥而忽视有机肥料，投入较少不重视农田基本建设等，致使土壤有机质含量降低，耕作层土壤结构变坏，土壤原有的良好物理状况变差，土壤的供肥保肥能力减弱，造成土地质量和地力逐渐降低。
同时，随着城镇规模的扩大、工业的发展尤其是个体企业的兴起，大量的废气、废水、废渣直接或间接的进入土地利用环境，加上化肥和农药的大量使用，对大气、水、土壤等土地环境造成严重污染，危及四平市的资源与环境安全，对四平地区的可持续发展构成严重威胁。
第四节土地利用未来面临的机遇与挑战
一、土地利用面临的机遇
（一）区位优势得天独厚
四平地理位置优越，交通十分便利，是东北地区中部的重要交通枢纽。
京哈、哈大、平齐、平梅铁路在市区交汇，哈大铁路电气化改造已经开始。
京哈、集锡、沈明三条国道在境内贯穿，哈大高速公路长春至大连段已经开通，到长春仅用40分钟，到沈阳70分钟，到大连5个小时，是吉林省通向大连港最近的城市。
（二）农业资源禀赋比较独特
四平市山地、丘陵面积约占全市总面积的21%，平原约占总面积的79%，地处我国著名的黑土地带，土地资源比较丰富，农业生产条件得天独厚。
公主岭市、梨树县等县市均为国家重要商品粮基地。
在农作物中，以玉米、大豆、水稻等粮食作物和花生、葵花籽等经济作物最为著称。
（三）经济发展基础比较雄厚
2005年全市生产总值预计完成330亿元，同比增长18.9%；一、二、三产增加值分别完成125.6亿元、98.23亿元、106.7亿元，同比分别增长12.4%、22.6%、23.9%；全社会固定资产投资预计完成86.5亿元，同比增长57.2%；社会消费品零售总额实现100亿元，同比增长15%；一般预算全口径财政收入完成19.15亿元，同比增长15.7%。
二、土地利用面临的挑战
（一）经济社会发展与土地资源供给的矛盾日益突出。
四平市正处于城镇化、工业化快速发展阶段，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。
随着经济快速增长，城市人口不断集聚，城市规模不断外延扩张，土地资源保障能力将开始逐渐下降，建设用地供给也将日益紧张。
同时，城乡统筹和区域一体化发展，带来基础设施用地需求的增加；新农村建设的实施和现代农业的发展，也需要一定的新增建设用地作为支撑。
但是，基于严格的耕地保护和生态保护政策，新增建设用地资源有限，各项建设用地的供给将面临前所未有的压力。
此外，全球产业结构调整和产业转移的历史机遇虽然加速了四平市产业结构调整与升级的步伐，但是承接过程中则需要提供相当数量的生产用地空间，对建设用地的需求将进一步加大，从而使得建设与农业争地的矛盾继续加剧。
（二）土地利用粗放造成土地资源浪费严重。
建设用地在紧缺的同时，还普遍面临着容积率偏低和结构不合理等问题。
其中建设用地容积率远低于其他发达城市水平。
在当前建设用地供给有限的情况下，如何提高工业区域的土地容积率，改善其利用结构，同时及时开发利用存量土地将是土地利用的一大挑战。
（三）统筹各行业土地利用的任务艰巨，土地供应宏观调控难度加大。
社会经济快速发展和民生需求的增长，其对交通、水利、能源、教育、居住等基础和公益设施建设的需求将快速增加，但面对用地总量固定的局面，调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度增大。
（四）消费方式改变引起用地需求的不断增长。
现阶段，随着人均地区生产总值水平的提高，食品、衣着类在消费支出中的比重下降，居住、交通、教育、医疗等在消费支出中的比重上升，社会消费结构正由“生存型”向“发展型”转型升级，群众对生活水平方面要求的质量提高，增加了住宅、交通、休闲娱乐等的用地需求。
第三章土地利用战略与目标
第一节规划指导原则
一、严格保护耕地，控制非农业建设占用农用地的原则
坚持以保护耕地特别是基本农田为重点，进一步强化对基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。
保证经济发展必需的用地，控制和引导建设用地的规模与布局。
坚持建设占用耕地与开发复垦耕地相平衡，保护农业综合生产能力，保障粮食安全。
二、保护生态环境，保障土地资源的可持续利用的原则
保护和改善土地生态环境，协调人口、资源、环境与发展的关系，建设环境友好型社会，既注重眼前利益，更强调长远发展，按照经济社会发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供给能力，统筹安排各类、各区域用地，综合平衡各类用地需求，妥善处理各业用地矛盾，保障土地资源的可持续利用。
按照保护优先、兼顾治理的要求和按照国家统一部署，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治。
三、转变用地方式，集约节约利用土地的原则
按照建设资源节约型社会的要求，坚持节约与开发并举，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
走内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道路，提高各类用地的集约利用水平和效益，促进土地利用方式和管理方式的根本转变。
四、统筹城乡用地，促进区域协调发展的原则
按照党的十七届三中全会《决定》要求，必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。
在国家控制城镇工矿总规模增长的总体思路下，四平市要拓展城市发展空间，必须进行城乡建设用地统筹，通过优化城乡建设用地结构，实行城乡建设用地增减挂钩，才能达到土地配置与人口城镇化进程相适应的效果。
第二节规划主要目标
一、社会经济发展目标
（一）地区生产总值
2005年，全市地区生产总值330.1亿元，其中第一、二、三产业的产值分别为126.2亿元、98.1亿元、105.8亿元，构成比为：
38.2:
29.7:
32.1。
根据《四平市国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》确定的发展目标，到2010年，预计地区生产总值达680亿元，年均增长15.5%，其中第一、二、三产业的产值分别为190亿元、252亿元、238亿元，构成比为：
27.9:
37.1:
35。
到2020年，预计地区生产总值较2010年以年均21%的速度增长，达到1810.16亿元。
（二）人口与城镇化率
2005年底，全市总人口331.89万人，其中城镇人口130.45万人，城镇化率39.31%。
到2010年，预计全市总人口为337万人，城镇化率为44.51%，城镇人口为150万人，农村人口为187万人。
到2020年，预计全市总人口为342万人，城镇化率53.51%，城镇人口为192万人，农村人口为150万人。
二、土地利用规划目标
根据规划期间全市社会经济发展对土地利用的需求，结合国家政策、土地资源条件等因素，综合确定规划期间四平市土地利用的具体目标如下：
（一）耕地保有量目标
2005年耕地面积814711公顷，至2010年，全市耕地保有量不低于814100公顷；至2020年，全市耕地保有量不低于813100公顷；2006年至2020年，基本农田面积不低于718100公顷。
（二）建设用地面积目标
2005年建设用地总面积132714公顷，至2010年，全市新增建设用地控制在2440公顷以内，建设用地总规模控制在134701公顷以内，其中，城乡建设用地控制在105501公顷以内，城镇工矿用地总量控制在18701公顷以内。
至2020年，全市新增建设用地控制在7870公顷以内，建设用地总规模控制在139401公顷以内，其中，城乡建设总用地控制在107801公顷以内，城镇工矿用地总量控制在20801公顷以内。
至2020年新增建设用地占用农用地不超过6930公顷，其中耕地4680公顷。
（三）节约集约用地目标
严格执行用地标准，提高集约用地水平，保障建设用地合理需求。
至2010年人均城镇工矿用地不高于107平方米，至2020年人均城镇工矿用地不高于107平方米。
（四）补充耕地面积目标
至2010年，全市土地开发整理复垦净增耕地不低于1450公顷。
至2020年，全市土地开发整理复垦净增耕地不低于4680公顷。
（详见附表１）
第三节规划基本策略
一、外部区域对接策略
作为东北老工业基地重点城市之一的四平，四平市的发展定位和战略目标是：
挖掘四平作为东北地区重要交通枢纽的区位条件，立足四平产业基础，接轨长春大都市发展，以提升城市化与城市发展水平为方针，建设一个具有一流创业环境人居环境，工业高度繁荣，具有强大的创新能力的新四平。
二、城镇化推进策略
四平市城镇化要走工商并举和中心带动的道路，以城镇人口集聚为导向，以中心城区为中心培育重点城镇化区域。
强调非均衡的突进式发展，近期大规模构筑中心城区及周边区域的工业基础，中远期以工业推进商贸业等第三产业的集聚，进一步吸引农村人口向城镇集中以及外来人口落户四平，增强市域的生产消费能力，辅以提升城镇化的政策措施和制度更新，实现城镇化进程数量及质量的稳步推进。
第四章土地利用规模结构调整
第一节土地利用结构优化目标
土地利用结构包含各类用地的数量和空间布局两方面内容。
区域经济发展是在产业结构的不断调整过程中实现的，土地是区域经济发展的最基本的生产要素。
因此产业结构调整必然要求土地利用结构和布局有相应变化。
新一轮土地利用总体规划应结合四平市产业发展规划，科学合理确定各产业部门用地比例，重点满足绿色农产品加工业、机械加工制造配套业两大主导产业以及能源、冶金、化工、建材等四大优势产业发展的用地需求；依据产业发展战略和城市空间发展战略，优化土地利用空间布局，促进四平市P字型经济隆起带的理性发展。
第二节结构调整情况
一、总体结构调整
科学提高土地开发利用强度。
至2010年和2020年，全市建设用地总量由2005年的132714公顷，分别调整到134701公顷和139401公顷。
合理调整土地农业垦殖率。
至2010年和2020年，全市农用地面积由2005年的1193920公顷，分别调整到1203169公顷和1233569公顷；土地农业垦殖率由2005年的83.01%，分别调整到83.28%和83.9%。
适度开发其他土地。
至2010年和2020年，全市其他用地面积由2005年的111570公顷，分别减少到100334公顷和65234公顷；占土地总面积的比例较2005年分别减少0.78%和3.22%。
二、农用地结构调整
稳定耕地面积。
严格控制建设占用耕地总量，在本行政辖区内实现建设占用耕地“占补平衡”。
禁止违反规划擅自生态退耕，农业结构调整应尽量不破坏耕作层并有利于增加耕地。
至2010年和2020年，耕地面积分别保持在814100公顷和813100公顷，分别占土地总面积的56.61%和56.54%。
适当扩大园地面积。
大力实施低丘岗地和低产林改造增加耕（园）地，至2010年和2020年，园地面积由2005年的9582公顷，分别增加到9800公顷和10000公顷；占土地总面积的比例由2005年的0.67%，分别增加到0.68%和0.70%。
稳步增加林业用地和牧草地。
支持封山育林和宜林荒山荒坡植树造林，实施大于25°坡耕地退耕还林，保护现有林地，至2010年和2020年，林地面积由2005年的283367公顷，分别增加到290500公顷和314700公顷；占土地总面积比例由2005的19.70%，分别增加到20.20%和21.88%。
加强城镇村绿地建设和“四旁”绿化，确保森林覆盖率2010年和2020年达到20%和21%。
到2020年牧草地面积由2005年的39491公顷增加到50000公顷，占土地总面积的3.48%。
合理调整其他农用地。
加强农业基础设施建设，增强农业抗风险能力；大力发
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