公共管理学陈振明.docx

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公共管理学陈振明

公共管理学原理

陈振明主编

第1章绪论：

公共管理（学）的视野

1.1公共管理及其相关概念

1.1.1公共管理及公共行政

的概念

公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。

公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。

第一，公共管理与私人管理的使命不同。

第二，与私人管理相比，公共管理的的效率意识不强。

第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府更强调责任。

第四，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。

第五，公共管理有明显的政治性或公共性。

1.1.2公共管理与私人管理的区别

1.1.3公共物品概念

公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。

公共物品私人物品

公共物品一般由政府或其他公共部门提供。

1.2公共管理学范式的兴起

1.2.1对传统公共行政学范式的批评

1.2.2公共管理范式的出现

1.2.3公共管理范式“新”在何处

1.3什么是公共管理学

1.3.1对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解

一是将公共管理学等同于公共行政学；

二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科；

三是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。

1.3.2公共管理学的研究对象

公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。

1.3.3公共管理学的学科特征

第一，公共管理学把研究对象扩大到其他政府机关（立法和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。

第二，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。

第三，公共管理学的研究焦点转变为“外部取向”，重视项目、结果与绩效的研究，使一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题。

第四，公共管理学涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题。

第五，公共管理学既是实证的又是规范的。

第六，公共管理学更具现实性。

1.3.4公共管理学的研究途径和方法

1.研究途径

不同的研究途径或方法

2.研究方法

（1）系统分析

（2）比较分析

（3）实验分析

（4）案例分析

1.4市场经济与公共管理

1.4.1公共管理的起源与演变

专业专职的公共管理或行政管理活动是伴随着阶级和国家的产生而出现的。

国家或政府的公共管理活动的范围、内容和方式随社会经济的发展而变化。

1.4.2市场经济国家的政府管理实践

首先，在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。

其次，由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理的模式（即政府干预的模式）也是不同的。

几种政府公共管理模式

（1）英美的市场主导模式

（2）欧洲或莱茵模式

（3）东亚的政府主导型模式

1.4.321世纪我国公共管理面临的挑战

1.市场经济发展对我国政府管理提出的挑战

转轨时期政府的公共管理面临着一系列严峻的挑战：

首先来自建立与完善市场体制方面；

其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政-政治体制改革；

再次，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当程度下依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的国家公务员队伍。

2.“入世”对我国政府管理提出的挑战

（1）“入世”对政府管理方式的冲击；

（2）“入世”对政府管理的法制化提出了相当高的要求；

（3）“入世”对公务员的素质与能力提出了更高的要求。

第2章公共组织理论

2.1公共组织概述

2.1.1公共组织的定义

组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。

公共组织就是以管理社会事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它即包括政府组织，也包括第三部门组织。

狭义的公共组织指的就是国家机关组织。

2.1.2公共组织的构成要素

1.组织人员7.权责划分

2.组织目标8.规章制度

3.职能范围9.团体意识

4.机构设置10.组织设计

5.职位设置11.支持硬件

6.权力与职权12.技术和信息

2.1.3公共组织的类型

1.财务—会计标准分类

2.公共权力标准分类

3.权威与等级结构标准分类

2.2公共组织的结构

2.2.1管理层次和管理幅度

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。

管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。

管理层次多、管理幅度小——尖形结构

管理层次少、管理幅度大——扁形结构

2.2.2公共组织的一般结构形式

科层组织是现代组织结构的主导形式。

1.直线结构

特点：

单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，每一层级的个人或组织只有一个直接领导。

2.职能结构

相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导。

3.直线—职能结构

各级部门间既有垂直领导关系又有水平领导关系。

4.矩阵结构

以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务，垂直领导与水平领导是并重的。

2.2.3我国政府组织的结构

1.纵向结构

也称层次结构，反映了行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。

宏观——中央和地方

微观——行政组织内部

2.横向结构

又称分部结构，反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的关系。

按职能划分

按地区划分

按服务对象划分

按行业与产品类型划分

2.2.4行政组织体制的基本类型

1.首长制与委员制

2.层级制与职能制

3.集权制与分全制

4.完整制与分离制

2.3公共组织的过程和行为

2.3.1组织权力及其运作

1.权力的来源

权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。

权力的来源可分为纵向权力来源与横向权力来源。

纵向权力体现了组织来源的特征，因而权力来源因所处职位高低而不同。

高层管理者中层领导低层成员

2.权力的运行

权力可划分为自上而下的权力、自下而上的权力和横向权力。

自上而下的权力运行的目的是控制下属。

自下而上的权力运行的目的是控制上级。

横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。

3.组织授权

组织授权包括外部授权和内部授权。

外部授权指组织间的授权。

内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。

2.3.2组织冲突与协调

1.组织冲突

组织冲突指组织间行为的“不合辙”。

可能因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发。

（1）目标与顾客的冲突

（2）功能与领域的冲突

（3）目标间的冲突

2.组织协调

（1）水平协调

（2）垂直协调

3.组织合作模型

主要特征：

实行小团体控制；发展具有高参与性质的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理团队等。

2.3.3个体行为与组织行为

1.X理论与Y理论

X理论——“关于指挥与控制的传统观念”

Y理论——表明个人目标可以与组织目标达成一致

2.公共行政人员行为

“成人发展模型”

“文化行为模型”

“政治行为模型”

3.公共选择理论与组织行为

公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”。

“搭便车”问题

与利益是排他性的组织相比，具有相容性利益的组织更有可能实现组织集体目标。

2.4公共组织环境

2.4.1公共组织的生态环境

2.4.2组织环境的基本构成因素

1.政治环境

2.经济环境

3.文化环境

4.技术环境

2.4.3公共组织的变革与发展

1.公共组织生命周期

（1）产生（创业）阶段

（2）集体化阶段

（3）规范化阶段

（4）精细阶段

2.组织变革过程

环节：

1.对危机的感知；

2.变革方向的确定

3.变革

4.监督调整

“政府再造论”——用企业化体制来取代官僚制

3.组织变革趋势

一是着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化

二是着眼于组织结构的变化

一是着眼于组织功能的变化

第3章政府改革与治理

3.1治理理论

20世纪90年代以来，“治理”与“善治”概念日益成为公共管理的核心概念。

3.1.1治理理论的实践基础

3.1.2治理理论的研究途径

分析的角度

政府管理的途径

公民社会的途径

合作网络的途径

分析的对象

政府部门与市场力量的关系

公民社会（第三部门）与政治国家的关系

多中心的公共行动体系

关系的特征

掌舵与划桨

自治与认同

相互依存

行为假设

理性的、自利的

利他的、人道主义的

具有反思理性的“复杂人”

政策方案

私有化；工商业的管理手段

授权社团和公民；自我管理和自我服务

建构公共服务供给的合作网络

分析的角度

政府管理的途径

公民社会的途径

合作网络的途径

政策过程的特征

运用市场机制执行政府的决策

通过公共讨论发展自己的政策

通过信息、资源和目标的互动共同规划并执行政策；共同学习

成功的标准

政策目标的实现

自组织的自由

联合行动的实现

失败的原因

模糊的目标；缺乏资源；监控不力等

缺乏资源；沟通的阻塞；得不到政治上的认可

缺乏集体行动的动机；利益、目标和策略上的冲突

补救的措施

加强协调和监控

提高公民组织的动员能力和管理能力

加强网络管理：

优化公共行动者互动的环境

治理就是对合作网络的管理，又可称网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。

按照网络涉及的对象和作用的范围，可分为：

1.全球治理

全球治理是对国际合作网络的管理。

特点：

（1）治理的主体是世界范围的公共行动者；

（2）治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题；

（3）治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排。

3.1.3网络治理的实践类型

2.民族国家的治理

特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。

众多权威交叠共存构成了多中心的合作网络，成为西方发达国家的治理结构。

合作网络的三种表现形式：

（１）政府间合作网络

（２）政府项目执行网络

（３）公私合伙网络

3.社区治理

社区治理是对社区合作网络的管理。

社区部门在提供公共服务方面有独特的优势。

在很多情况下，社区治理是政府部门主动建构的结果。

公共服务的社区化是一股世界性的潮流。

3.1.4网络治理的多重困境

1.可治理问题

2.合法性问题

3.有效性问题

4.责任性问题

3.2当代西方政府改革

3.2.1当代西方政府改革的浪潮

1.西方各国政府改革的概况及特点

英国——新公共管理运动的发源地之一

美国——现代管理科学的摇篮

新西兰、澳大利亚

欧洲大陆各国

2.西方各国政府改革的背景和原因

首先，经济和政治因素起了决定的作用；

其次，经济全球化的出现是一个推动力；

再次，新技术革命尤其是信息革命是催化剂；

最后，传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响是另一个动因。

3.2.2当代西方政府改革的主要内容及措施

1.政府职能的优化

2.公共服务的市场化、社会化

3.分权

4.引入现代化管理技术

5.人力资源管理改革

6.机构的重组

3.2.3治理的新模式

休斯

哈伯德

费利耶——四种模式：

效率驱动模式

小型化与分权模式

追求卓越模式

公共服务取向模式

彼得斯

3.2.4对当代西方政府改革的评价

作为传统公共行政模式的替代物，新公共管理实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻变化。

与旧模式相比，新公共管理模式更具现实性和生命力。

当代西方政府改革的新公共管理取向及实践模式有着其内在的缺陷或局限性。

3.3转轨时期我国的行政体制改革

3.3.1历次机构改革的简要回顾

从1949到2002年我国前后经历了7次较大的以机构改革为重点的行政体制改革。

第一次机构改革

１９５２－１９５６

以加强中央集权为中心

第二次机构改革

１９５６－１９５９

中央向地方下放权力

第三次机构改革

１９６０－１９６５

强调集中统一

第四次机构改革

１９８２－１９８５

行政机构简化

第五次机构改革

１９８８

转变政府职能

第六次机构改革

１９９３

转变政府职能，专业经济部门的改革

第七次机构改革

１９９８

政府组织结构的优化调整，顺应市场经济发展

８.行政审批制度改革

１９９９底启动

从中央到地方都在进行这项改革，着力减少行政审批事项，转变政府职能。

3.3.2历次机构改革的成就、经验、教训

3.3.3我国行政体制改革的新势

1.我国行政体制改革的基本方向

2.国务院机构改革方案

3.试点城市深化公共行政体制改革的方案

第4章政府间关系

4.1政府间关系研究概述

4.1.1什么是政府间关系

1.政府间关系的词源

2.国内学者对政府间关系的理解

（1）政府间关系

（2）府际关系

3.政府间关系的定义

政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。

它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系懂得非同级地方政府之间的关系。

4.1.2国内外政府间关系研究的进展

1.国外政府间关系的研究现状

2.国内政府间关系研究的成就与不足

4.1.3政府间关系研究的网络途径

政府间关系的研究途径主要有三种：

传统的中央控制模式，地方自治模式和网络模式。

这三种分析途径各自反映了不同时期政府间关系的主要特征。

网络模式的特征

1.行动者的多样性与等级制色彩的弱化

2.相互依赖与分权

3.策略活动与合作

4.2西方政府间关系的历史与现实

4.2.1西方政府间关系的历史演进

从整体上看，西方政府的中央和地方关系的历史大致经历了由集权到分权，再由分权走向集权，又由集权走向分权两个起伏的阶段。

4.2.2西方政府间关系的若干模式

1.拉焦尔模式

拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分为：

政治性分权、行政性分权、行政权转让。

2.赖特模式

分离模式、下位包含模式、相互依存模式。

3.罗斯构想

相互依存、地方单方面依存于中央、中央单方面依存于地方、相互独立。

4.松村歧夫模式

垂直式行政控制模式、相互依存模式

5.罗茨模式

官僚体制、市场方法、网络管理

4.2.3西方政府间关系发展的新趋势：

网络模式的出现

1.政府间关系等级制色彩的弱化

2.中央与地方的分权倾向

3.地方政府间的合作现象日渐普遍

4.3中国政府间关系的现状与改革

4.3.1中国政府间关系的传统模式：

等级控制模式

特征：

第一，政府间的结构关系上，主要表现为层次隶属关系；

第二，政府间的权力分配上，实行中央高度集权；

第三，政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。

4.3.2中国政府间关系的新发展：

网络模式的端倪

1.政府间关系等级制结构的变化

（1）准层级的压缩

（2）中心城市的发展对等级制的影响

2.地方分权改革

（1）中央与地方经济关系调整中的权力下放

（2）中央与地方政治关系调整中的地方扩权

3.横向联系的扩展

（1）地方政府横向联系的类型

（2）地方政府横向联系的典型案例

（3）地方政府横向联系的对政府间关系的影响

4.3.3我国政府间关系的进一步调整

1.我国政府间关系的进一步调整的必然性

（1）信息技术的发展改变了政府的生存环境；

（2）政治民主化的发展也必要要求地方适度分权；

（3）市场经济发展的内在需求以及政府事务的日渐交织也推动着政府间关系做出适应性调整，推动政府间横向合作的发展。

2.我国政府间关系的进一步调整的措施

（1）简化政府间的层级结构

（2）地方的合理分权

（3）加强横向合作

3.走向一种网络模式的中国政府间关系

首先，政府组织结构建立在与信息社会相适应的网络组织之上；

其次，政府间的关系将从单向依赖走向相互依赖；

最后，地方政府间的合作关系会更加密切。

第5章政府作用

5.1现代市场经济中的政府角色

5.1.1国外学者关于政府作用问题的争论

5.1.2现代市场经济中的政府行为模式

1.公共物品的提供者

2.宏观经济的调控者

3.外在效应的消除者

4.收入及财产的再分配者

5.市场秩序的维护者

5.1.3国家神话和市场乌托邦

国家神话：

片面夸大国家或政府的作用，认为政府能完全弥补市场缺陷，消除市场失灵，政府能够解决好所有的经济和社会问题，因而主张国家全面干预社会经济生活。

市场乌托邦：

片面夸大市场的作用，认为市场机制本身能够解决好各种经济问题，政府的干预只能使问题恶化，因而反对国家干预，主张自由放任。

5.2转轨时期我国政府的作用

5.2.1“强政府”或“弱政府”

转轨时期政府的作用：

政府更多地干预社会经济生活，包括促进市场机制的形成——“强政府”

尽量减少政府的干预，让市场机制充分发挥作用——“弱政府”

5.2.2转轨时期我国政府角色定位的前提条件

价格机制的形成方面

造就市场经济的微观主体方面

宏观调控的建立方面

应合理确定转轨时期政府干预的范围、内容、力度及方式，以保证市场经济的顺利发展

5.2.3转轨时期我国政府的八大角色

1.加强市场法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境;

2.深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体;

3.培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系;

4.依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。

5.参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者;

6.制定并实施分配与在分配政策，形成收入与财产公平分配机制;

7.扩大对外开放，加强国际经济合作;

8.转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。

5.3政府失败论

5.3.1政府失败问题的提出

5.3.2政府失败问题的表现、类型与成因

1.公共政策失效

（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。

（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，但现有的各种公共决策体制及方式因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的政策。

（3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。

（4）政策执行上的障碍。

2.公共物品供给的低效率

（1）公物品的估价或评价上的困难。

（2）公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。

（3）政府机构及官员缺乏追求利润的动机。

（4）监督机制的缺陷。

3.内部性与政府扩张

公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，被称为内在效应或内部（在）性。

内部性可以用来解释政府扩张及低效。

4.寻租及腐败

当政府干预市场时，就会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用，政府干预带来了以”租金“形式出现的经济利益。

在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动；租金则泛指政府干预或行政管制市场而形成的级差收入。

5.3.3政府失败的纠正及防范

1.改革公共政策体制及政治制度

2.用市场力量改进政府效率

5.3.4政府失败论的启示

（1）必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。

（2）必须随市场经济发展及经济体制变革及时进行政治—行政体制改革。

（3）必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率。

（4）必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。

（5）反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。

第6章公共政策

6.1公共政策与公共管理

6.1.1政策科学的形成

6.1.2政策科学的演变

6.1.3公共管理学视野中的政策科学

6.1.4公共政策在公共管理中的地位和作用

1.公共政策是公共管理的起点

2.公共政策是公共管理履行各项功能的基础

3.公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终

6.2公共政策的内容

6.2.1公共政策的性质与功能

①政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划或所采取的行动；

②政策是由一系列的活动所构成的过程；

③政策具有明确的目的、目标或方向，并以一定的价值观为基础；

④政策是对全社会的有价值之物所做的权威性分配，即涉及人们的利益关系。

1.公共政策的特征

四个基本特征：

特定的主体;

特定的价值取向;

是一种政治过程;

是一种行为准则或行为规范。

2.公共政策的本质及功能

（1）公共政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。

（2）公共政策作为执政党、国家或政府的公共管理手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。

（3）公共政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益的调节器。

6.2.2公共政策的种类

1.分配性的、调节性的、自我调节性的

和再分配的政策；

2.总政策、基本政策和具体政策；

3.政治的、经济的、社会的、文化的政策。

6.2.3公共政策的目标和手段

1.政策目标的价值前提

2.基本政策目标

3.公共政策的手段：

（1）财政政策

（2）货币政策

（3）直接控制（管制）

（4）制度变迁

6.3公共政策系统及其运行

6.3.1公共政策系统的构成

1.信息子系统

2.咨询子系统

3.决断子系统

4.执行子系统

5.监控子系统

6.3.2公共政策主体

1.立法机关

2.行政机关

3.政党

4.利益集团

5.思想库

6.大众传播媒介

7.公民（选民）

6.3.3公共政策过程

1.政策过程本质上是一种政治过程

2.政策过程的诸阶段

（1）政策制定

（2）政策执行

（3）政策评估

（4）政策监控

（5）政策终结

3.决策方式

民主的决策体制

非民主的决策体制

我国所实行的民主集中制原则是一种公共决策体制，也是一种民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的表决方式或决策规则

6.3.4我国公共政策系统及其运行的优化

1.公共政策的科学化

政策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共政策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。

（1）建立健全公共政策系统

（2）遵循科学的决策原则

（3）提高决策者和参与者的素质

2.公共政策的民主化

决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求；并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。

（1）把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围;

（2）重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用;

（3）提高政治生活透明度。

3.公共决策的法制化

决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效