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著人民权利的国际保护

早在17、18世纪，欧美新兴资产阶级为了反对中世纪的神权和封建贵族、僧侣特权，提出了“天赋人权”的主张。

随着

1776年美国《独立宣言》和1789年法国《人权和公民权利宣言》

的出台，人权开始成为国内法的一项原则和制度。

第二次世界大战后，联合国主持制定了一系列有关人权的宣言、决议和公约，在国际人权保护方面起到了举足轻重的作用。

譬如，1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》，1966年通过的《经济、社

会、文化权利国际公约》①、《公民权利和政治权利国际公约》及其任择议定书②，这三个法律文件共同被誉为“国际人权宪章”。

与此同时，欧洲国家、美洲国家以及非洲国家的区域性国际组织也积极展开人权保护，通过了一系列的人权公约。

尽管国际社会对于人权的国际保护制定了诸多公约，而实质上对于人权的保护属于一国主权范围内的问题。

没有国家主权，人权是无法得到切实保障和实现的。

这些国际人权文书以及区域性人权文书对公民的政治、经济、社会、文化等权利分别进行了详细的阐述，针对特殊的群体也制定了专门的人权文书，如妇女③、儿童④、难民⑤、残疾人⑥、移徙者⑦、囚犯⑧、老年人⑨、少数人⑩以及土著人B11?

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人民作为少数人群体中的一种类型，不仅仅享有所有少数人权利，还享有其特定的诸多权利。

对于土著人民权利的保护，不仅是生存发展问题,更是各主

权国家团结、稳定与世界和平的问题。

社会学界也从人类学、社会学、民族学、政治学等多方面多角度来研究土著人民问题，使得对土著人民权利的保护最终成为国际人权法的一个分支。

我国管辖的疆域范围内不存在土著人民，所以只有为数不多的几位学者对土著人民权利的研究，且开始时间较晚，其研究的广度和深度远远落后于国际社会。

纵观现有的研究成果，由于收集资料的时间限制，也略显陈旧，因此，我们非常有必要对土著人民权利的保护问题进行重新审视。

、土著人民的权利一）“土著人民”的词源

在有关的国际文件中，对“土著人”的指称有一个演变过程。

20世纪80年代中期以前主要称为“土著人”（indigenouspopulation）。

1988年联合国防止歧视和保护少数人小组委员会放弃“土著人”一词而改用“土著人民”（indigenouspeoples）。

国际法文件上使用“土著人民”一词是土著人民长期以来坚持斗争的结果。

[1]（P.8）对土著人民的定义主要来源于联合国国际劳工组织1989年通过的《关于独立国家土著和部落人民的公约》，该公约第一条将其适用的对象“土著和部落人

民”（indigenousandtribalpeoples）界定为：

“独立国家的部落民族是指其社会、文化和经济状况使他们有别于其国家社会的其他群体，他们的地位系全部或部分地由他们本身的习俗或传统或以专门的法律或规章加以确定；独立国家的土著人民是其

所属国家或该国所属某一地区被征服或被殖民，或在其目前的国界被确定时，即已居住在那里的人口之后裔而被视为士著，无论其法律地位如何，他们仍部分或全部地保留了本民族的社会、经济、文化和政治制度。

”

实际上，上述公约对土著人民的界定仅仅是该公约的适用范围，并不是严格意义上的定义。

目前，国际社会关于土著人民的概念还没有一个通用的定义。

一般认为，土著人民指的是在外来种族到来之前，那些祖祖辈辈繁衍生息在一个国家或地区的人民。

他们由于外来者的入侵及文化同化，沦于较为不利的境地，如美洲的印第安人、大洋洲的毛利人、北欧的萨米人和靠近北极圈的因纽特人等。

据联合国发布的数据显示，在全世界五大洲大

约70个国家中，生活着5000多个土著族群，约3.7亿人。

民族（nationalminorities）的概念，对其内涵的界定至今也没有达成统一的意见。

[2]这两个群体与土著人民存在较多的相似之处，也存在一定的区别。

土著人民属于少数人的组成部分，二者均属于被保护的弱势群体。

从现代人权保护的角度看，土著人民与少数人的实质区别，就是强调该群体与其祖先的历史关联。

[3]（P.9）也就是说，土著人民与少数人不同之处在于，与祖先存在着“历史的连续性”。

二）土著人民的权利

由于社会资源的相对稀缺性，权利的赋予和义务的施加自古

以来就是一对矛盾的结合体，人们一直都在寻求解决这一问题的

统一规则和标准。

如果对土著人民给予优惠政策或者特殊保护，

以从人类最基本的两种价值观出发来认识土著人民的权利：

1.平等权

天赋人权，人生而平等一一作为法国资产阶级革命提出的口号，是指人自由平等地享受各项权利、不受任何歧视，是举世公认的国际人权法基本原则，对所有的国家都具有法律约束力。

《联合国宪章》明确规定尊重人民平等权利及自决原则，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重……B12?

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言》也做出了同样的规定。

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合国宪章》规定的平等原则直接确立了公民和个人的平等权和自决权。

这项权利给后来发布的一系列公约、原则、宣言等国

际文书奠定了坚实的基础。

如，1960年联合国大会通过的《给

予殖民地国家和人民独立宣言》，1962年通过的《关于天然资源的永久主权宣言》，1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》以及1970年通过《关于各国友好关系与合作的国际法原则宣言》。

尽管平等作为一项基本权利已经被载入了各国的宪法和国际法，但是其内涵和外延存在含糊不清和空泛之处。

实质上的平

等和形式上的平等，这两者之间的冲突在对少数人群的权利保护

原则是对社会中每个人的权利和尊严进行平等的、非歧视性的保护，这也是《世界人权宣言》所规定的内容。

因此，所有国家均有义务确保本国国民平等地享有《世界人权宣言》所列举的各项人权。

2.个人的自由

个人自由权的呼声可以追溯到人类的远古时代，个人的自由更多的表现为个人的生存和自我实现的权利。

自由是有限的，正如第五任联合国秘书长佩雷斯•德奎利亚尔曾说过，如果

任何种族、宗教和语言的群体都主张其国家资格，出现分裂的情况很显然不可避免，那么所有人的和平、安全以及经济福祉也很难实现。

[3]（P.306）可见，土著人民的个人自由权利完全不具有自决权利的内涵。

平等权包括经济、社会、文化权利，自由权包括公民权

利和政治权利，这两种权利演变发展成为今天的第三代人权，即自决权、发展权和环境权。

总之，权利范围涉及教育、语言、文化、就业、土地、自然资源、政治权利、宗教权利、信仰、司法平等、保护传统经济和生活方式、跨国界权、参与权、发展权和自治权等权利。

3.特殊的权利

在国际人权保护的过程中，土著人民享有所有少数人权利的保护。

[4]除此之外，考虑到土著人民族群的特殊性和相应的特殊需求，国际社会对土著人民的权利进行保护已经形成了独立的

规范体系，也就是本文将要论述的《联合国土著人民权利宣言》。

因此，作为少数人的一种类型，国际社会对土著人民权利的保护内容实际上比对其他少数人权利内容更加广泛。

二、土著人民权利国际保护的历史

国际社会要求承认土著人民权利的运动主要发源于北美的印地安人、因纽特人，澳大利亚土著人以及北欧的萨米人等土著群体。

由于长期受到歧视，许多土著居民的生活非常贫困，有些土著人族群的文化已经濒临灭绝。

随着人类文明的进步和社会的发展，国际社会对民族趋同表示担忧和恐惧，越来越感到需要制定一个普遍遵守的准则来保护土著人及其文化，目的在于妥善处理各国的民族关系，并保护人类文化的多样性。

尽管国际社会早已意识到这一问题的严重性和紧迫性，但是国际社会对土著人民权利的保护还是经过了漫长曲折的过程。

1919年，联合国国际劳工组织自成立以来，就一直是土著

人民权利的忠实维护者和先行者。

1957年，该组织通过了《关

于保护土著和部落居民的公约》（有学者称之为《第107号公

约》），该公约是国际社会对土著人民权利保护的第一个重要法

了《关于独立国家土著和部落人民的公约》（有学者称之为《第

169号公约》）。

这一公约不仅仅对土著人民的定义作了首次概括，而且改变了二十世纪五十年以来主张同化和家长式保护来对待土著人民的办法，奠定了国际社会对土著人民进行保护的法律基础。

该公约要求各国采取行动，包括采取相应措施，以“确保这些群体的成员在平等的基础上，从国家法律和规定保障全国人民的其它成员权利和机会中受益”；“在尊重这些人民的文化认同、习惯、传统及其制度的前提下，促进他们社会、经济、文化权利的充分实现”；“以与其意愿和生活方式相适宜的方法，帮助他们中的成员消除他们与本国其它成员之间存在的社会-经济差异”。

该公约还指出，应当采取措施对有关团体中个人、习俗、财产、劳动、文化和环境提供保障。

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1993年，在维也纳召开的世界人权大会举行“世界土著人

民国际年”会议，国际社会呼吁重视土著居民的存在，尊重其历史、文化和传统，并保障他们平等生存的权利。

与此同时，联合国大会还决定把1995年到2004年的10年定为“世界土著人民国际十年”，并将每年的8月9日定为“世界土著人民日”，

便进一步加强国际合作，有效地帮助各国土著人解决在环境保护、经济发展、教育和医疗等方面所面临的问题。

第二个“世界土著人民国际十年”（2005-2015）由联合国大会第59/174号决议宣布，相关行动纲领由联合国大会第60/142号决议通过。

第二个十年的主题是：

“携手行动维护尊严”，旨在“通过执行注重行动的方案和具体项目，增加技术援助和开展制定相关标准的活动，来进一步加强国际合作，解决土著人民在文化、教育、卫生、人权、环境及社会和经济发展等领域面临的问题”。

为了促进、支助和落实十年的目标，联合国还设立第二个世界土著人民

国际十年信托基金。

此外，世界银行的操作手册中也规定了关于土著人项目的操作指令。

[5]根据手册中列明的规则，世界银行在制定和解决与土著人有关的战略时，必须以土著人非正式的参与作为前提。

三、《联合国土著人民权利宣言》述评

一）立法过程

国际组织通过《联合国土著人民权利宣言》经过了20多年的漫长曲折的过程，其出台的始末和各国政府、世界非政府组织以及联合国土著问题常设论坛的努力是分不开的。

1982年，联合国经社理事会（ECOSOC基于特别报告员何

塞•马丁内斯•科沃（JoseR.MartinezCobo）提

供的关于土著人民受到歧视的研究报告，决定成立“土著人民问题工作组”（WGIP，旨在为保护土著民族权利，并制定一些基本标准。

2000年4月，在联合国大会第56次会议上，联合国人

权委员会建议经社理事会建立一个土著问题常设论坛，作为其附属机构。

论坛由16位成员组成，其中8位成员为土著民族代表。

所有成员均以土著人民问题独立专家的个人身份任期三年，可连选一任或再获得一次任命。

[7]（P.358）联合国机构、国家间组织以及享有经社理事会咨询地位的非政府组织可以作为观察员参

加。

土著民族组织也可以作为观察员，根据土著民族问题工作组

著人民的问题向理事会，并通过理事会向联合国的有关项目、

金和机构提供专家的咨询意见和建议；2）促进联合国系统内有

关土著人民事务的统一与协调，增进各方对土著人民问题的了解；3）编写和传播有关土著人民问题的资料。

2002年，联合国大会成立了土著问题常设论坛秘书处。

秘书处设在联合国纽约总部，隶属于联合国经济和社会事务部的社会政策和发展司。

土著问题常设论坛秘书处的工作包括：

1）筹备常设论坛的年度会议；2）常年为土著问题常设论坛的成员提供支持；3）倡导、便利和

促进在联合国系统内部对每届年度会议所提建议的执行工作进行协调；4）增加联合国系统内部、政府、以及公众对土著问题

的了解；5）发挥信息源的功用，并协调与常设论坛的任务和土

著人民有关的活动。

[7]联合国土著问题常设论坛每年在联合国纽约总部举行为期十天的会议。

依据经社理事会第2000/22号决议，论坛也可决定在联合国日内瓦办公室或其它地址举行会议。

作为一个高级咨询机构，论坛主要关注与土著问题相关的经济和社会发展、文化、环境、教育、卫生和人权问题。

除了这六个领域之外，每次会议有其特定的主题。

论坛前六次会议中，每年均有一个特定的主题。

自第六届会议开始，论坛决定采取双年工作方法，即一年进行政策研讨，次年探讨执行方案。

探讨执行方案的会议不设主题。

着力于改善土著人民的基本人权状况，土著居民问题工作组于1985年开始起草《联合国土著人民权利宣言》。

该草案于1993

年业已完成，并提交防止对少数人进行歧视的人权保护小组委员

会审核，进入第二年的审议程序。

1995年，联合国人权委员会

确定了专门的工作小组，研究草案条款。

后来，该工作小组召开多次讨论会议，并对草案条款进行了11次修改。

由于某些国家的对一些条款的态度非常坚决，比如，土著人民自决权利和土著人民对传统土地上即存天然资源的控制权问题，修订进程非常缓慢。

[8]经过22年复杂而艰苦的谈判，2007年6月29日，《联

合国土著人民权利宣言》终于在人权理事会（前身为人权委员会）

成立后的首届会议上获得通过。

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宣言文本交联合国

大会予以表决。

联合国于2007年9月13日在纽约总部举行的第

143个

62次会议上通过了《联合国土著人民权利宣言》。

其中国家投赞成票（包括中国），4个国家投反对票（澳大利亚、加拿大、新西兰、美国），11票弃权（阿塞拜疆、孟加拉、不丹、布隆迪、哥伦比亚、格鲁吉亚、肯尼亚、尼日利亚、俄罗斯联邦、萨摩亚和乌克兰）。

[9]尽管有些国家对《联合国土著人民权利宣言》的内容存有异议，但其最终得以通过无疑标志着国际社会在保护土著人民利益问题上取得了广泛共识，对推进人类社会的公正与进步具有划时代的意义。