第三章 国外养老产业的发展经验.docx

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第三章国外养老产业的发展经验

第三章国外养老产业的发展经验

3.1国外养老产业的发展历程

3.2发达国家的养老产业发展状况

3.2.1美国

3.2.1.1美国养老产业的发展状况

3.2.1.2美国养老产业模式

3.2.1.3美国的养老产业政策

3.2.2日本

3.2.2.1日本养老产业的发展状况

3.2.2.2日本养老产业模式

3.2.2.3日本的养老产业政策

3.2.3英国

3.2.3.1英国养老产业的发展状况

3.2.3.2英国养老产业模式

3.2.3.3英国的养老产业政策

3.2.4中国香港

3.2.4.1香港养老产业的发展

3.2.4.2香港养老产业的模式

3.2.4.3台湾的养老服务体系

3.3国外典型的养老产业模式

3.3.1美国DelWebb的太阳城模式

3.3.2日本的松下公司的高科技养老院

3.3.3莫斯科社会服务综合中心

3.4对中国的经验启示

3.5附录：

案例研究

新加坡“乐龄公寓”

第三章国外养老产业的发展经验

3.1国外养老产业的发展历程

国外养老产业的发展和人口发展变化密切相关，归结起来可分为以下三个发展阶段：

第一阶段：

18世纪后期至二战前，三代同堂的传统养老方式较为普遍，养老产业并未兴起

18世纪后期，随着欧洲工业革命的兴起和不断发展，极大地推动了社会、经济和科技的发展，大大地改善了人们的生活条件，从而推动了世界人口的第二次快速增长，引发了人类历史上第二次“人口革命”。

这次革命使得出生率下降，世界人口进入低出生、低死亡、低增长阶段。

在这个阶段，三代同堂传统的养老方式较为普遍，祖孙三代共聚一堂，由家人为老人提供经济、生活、精神上的照顾，养老产业在这个阶段并未兴起。

第二阶段：

二战后至20世纪60年代，各国都趋于老龄化，社会福利性质养老机构开始兴起

第二次世界大战后，新生儿数量明显减少，人均寿命则上升到目前的66岁。

这种双向发展使老龄化发展越来越快，全球几乎所有国家的人口结构都趋于老龄化。

据联合国有关规定，一个国家65岁以上的老年人在总人口中所占比例超过7％，或60岁以上的人口超过10%，使被称为“老年型”国家。

全球已有72个国家进入“老年型”。

20世纪60年代，西方发达国家有关老年人的政策有所变化，法国、英国、联邦德国、意大利、瑞典、荷兰等国采取的做法是将老年人安置在专业化的或由福利机构照顾的场所、收容院等，并以此作为满足老年人对住房需求和社会需求的一剂灵丹妙药。

第三阶段：

20世纪70年代至今，社区养老服务业逐渐发展，并形成多种业态的服务业和配套服务业

20世纪70年代，人口老龄化对西方发达国家的冲击明显增大，使其用于老年人的财政支出更加沉重，严重影响了其经济的发展。

因此，西方国家纷纷建立了社区照顾服务政策，在不同的法定框架和资金来源下，为老年人所提供的养老金、住房供给、医疗保健、社区服务等在西方各国独立发展起来。

20世纪70年代中期以来，经济因素成为影响老年人养老保障和社区服务政策倾向的最重要因素，西方国家的老年人政策出现了以下趋向：

一是从机构照顾服务转移到以社会形式、社区为基础的照顾服务；二是转为降低政府的直接作用并发展商业的、非盈利的和非正规的提供老年服务的部门；三是促进具有更为灵活的服务和具有更大选择机会的、个性化的照顾服务的发展。

20世纪90年代，西方国家倾向于社区服务的进一步改革，提倡人文主义的养老保险、医疗卫生服务、社区服务和住房供给等服务的整合。

这时候人口老龄化对西方国家的财政影响已经到了相当严重的地步。

西方国家在制定政策时，将开发老年市场看做是解决老龄化的重要途径。

正是在这种背景下，西方国家的养老产业市场才得以新兴并得到迅速发展，形成了包括老年用品、老年医疗、老年文化、老年休闲、老年公寓等多种业态的服务业和配套产业。

3.2发达国家的养老产业发展状况

3.2.1美国

3.2.1.1美国养老产业的发展状况

美国养老服务非常发达，养老社区（RetirementCommunity，有的译作退休社区）在其中占有重要地位，美国养老社区可以追溯到殖民地时期的社会慈善机构，1772年，费城教会根据约翰·凯斯利（JohnKearsley）医生的遗嘱，用他的遗产在费城建立了一所基督教堂医院（ChristChurchHospital），占地13英亩，专门收容穷人和体弱的寡妇，后来逐渐发展成为一个独立的非营利性高级护理社区，为低收入老年人提供持续照顾。

②以这种混合型慈善社区为开端，养老社区在美国非常缓慢地发展起来.

内战后，19世纪70年代至20世纪20年代是美国工业化、城市化鼎盛期，城市建设和社区管理步入正轨，在社会改良进步运动的推动下，慈善事业尤其是社区照顾获得长足发展，许多城市陆续出现社区服务中心（SettlementHouse），提供了部分业余性养老照护服务，但专门性养老社区的兴建尚待时日。

30年代，在经济大危机的严重冲击下,罗斯福政府颁布《社会保障法》（SocialSecurityAct），该法明确规定退休年龄为65岁，实行老年保险和失业保险，这是美国历史上第一部社会保障法案，标志着美国政府由此开始正式介入社会保障事务。

随着时间推移，各种社会保障举措不断完善,1939年增加了伤残保险和老年遗属养老保险，1940年起政府开始按月支付退休金，养老成为全国性社会保障体系的重要组成部分。

1937年联邦政府颁布了第一部《住房法》（TheHousingActof1937），关注焦点是低收入者的公共住房建设，对老年人与残疾人住宅略有提及，但只字未提养老社区。

④从理论到现实，本时期养老社区均无较大进展，在随后的两次世界大战期间，养老社区发展也一直处于受抑制状态。

二战后，美国养老社区迎来新的发展阶段，社区规划、设施建设、服务内容都日趋完善，到50年代，西部数州出现了养老社区建设方案。

五六十年代，经济形势高涨，房地产开发持续兴旺，政府陆续出台各种相关政策法律，1959年《住房法》（HousingActof1959）规定，直接向老年人住房项目提供贷款，此后更是逐年加大资助力度。

商业地产开发进入新的黄金期，有力地推动养老社区建设走向规模化、专业化、标准化，养老社区开始繁荣兴盛起来。

闻名于世的“太阳城”（SunCity,Arizona）养老社区便在60年代初开始兴建，到80年代建成后声名远播，至今仍是养老社区的典范。

随着人口老龄化程度逐渐加深，退休老年人口越来越多，由政府建造老年公寓或者提供住房补贴的做法致使政府开支逐年增大，各级政府财政赤字激增。

上世纪八九十年代，美国养老服务实现了社会化转向，市场和民间力量在养老事业中发挥着主导性作用，形成了一条独具特色的美国式养老道路，美国也率先成为以市场提供养老服务为主的国家，奠定了美国“社团主义市场经济型”福利国家的地位。

⑥如今，大大小小数以万计的养老社区遍布全美各州，带动养老产业经济蓬勃发展，成为新的经济增长点。

据有关报道，1986年美国老年人消费额达到8000亿美元，占当年美国GDP的18％，⑦而在2008年以来的新一轮经济危机中，美国养老社区发展并未受到太大冲击，在普遍疲软的美国房地产业中可谓一枝独秀。

⑧

3.2.1.2美国养老产业模式

美国作为养老服务高度市场化、产业化的国家，目前其养老产业已非常成熟。

20世纪70年代左右，美国政府开始加快社会服务的私有化，使得养老服务的产业化步伐加快，养老机构增加，服务内容扩大。

美国仍以居家养老为主，其依靠众多服务机构对居家养老的老人提供各种服务。

美国老年夫妇一般都有自己的住宅，独立性强，对子女的依赖性较低，因此多形式的养老机构亦应运而生，其可分为三类：

一是技术护理照顾型，提供24小时的医疗照顾；二是中级护理型，主要针对没有严重疾病、需要24小时护理的老年人；三是一般的养老机构，主要提供饮食和个人帮忙，基本提供医疗服务和24小时护理。

不同于英国的地方政府养老机制，美国政府不直接运行养老机构，而是通过间接方式对国内养老机构进行管理。

美国的养老机构大多是非政府性质的，在建立后，这些社会养老机构的设施和服务在达到政府要求后，可向政府申请医疗保险和补助，因此美国的民间养老机构较多，且有满足不同需求层次的养老机构。

同时为需要特殊服务的老人，美国亦有建立有养老机构，如老年人公寓、老人院、老人护理院和老年痴呆病院等集中护理的养老机构。

美国的养老模式图：

资料来源：

《中国养老现状》,长江证券研究部

3.2.1.3美国的养老产业政策

老年住宅政策核心是住房和城市发展部（HUD）“可负担住房”补贴政策

1、202项目-老年住宅无息贷款

202支持型老年住宅项目：

私营的、非盈利机构提供给低收入老年人的廉价

房屋，能够在建造、修复或收购时获得HUD的无息贷款。

如果连续40年将房屋

用于老年服务，则不用偿还HUD提供的贷款。

除非盈利机构外，其他机构也可申

请202贷款，国家项目可以获得最高25,000美元，其他盈利性机构可获得最高

贷款额为10,000美元。

2、负责单位

美国联邦政府的保障性住房管理部门是住房和城市发展部（UnitedStates

DepartmentofHousingandUrbanDevelopment,以下简称HUD）。

美国在州和

地方政府分别成立公共房屋管理局（PublicHousingAdministration，以下简

称PHA）具体负责各地公共住房的建设、管理和补贴发放。

HUD也下设联邦住房管理局（FederalHousingdministration，以下简称FHA），主要职能是为中低收入家庭提供住房抵押贷款担保。

自从1934年成立以

来，FHA一共为3400万私人住房提供了房屋贷款保险。

它和租房补贴一起，构

成了HUD“可负担住房”政策的核心。

3、贷款对象选择标准

1）长期性thesponsor'scapacitytodevelopandoperatetheproposed

housingonalong-termbasis（20percent）;

2）财力状况thesponsor'sfinancialcapacityandcommitment（25percent）;

3）地区低收入人群需求状况theneedforsupportivehousingforelderly

peopleintheareatobeservedandthedesirabilityofthesite（20

percent）;

4）项目设计可行性adequacyoftheprojectdesign（15percent）;

5）服务项目计划adequacyoftheprovisionofsupportiveservices（20

percent）.（材料来源：

养老产业政策国际经验中国公益研究院2013年7月）

3.2.2日本

3.2.2.1日本养老产业的发展现状

日本自20世纪50年代就开始为养老做准备，而养老产业的发展是20世纪70、80年代才开始发展，主要是当时日本传统的家庭养老、政府主导的机构养老等已经无法满足社会需求，促使民间养老机构的兴起，日本养老产业的发展大致可分为四个阶段：

1.养老产业的萌芽期：

20世纪70-80年代。

日本养老产业主要是由政府指定专门机构负责产业指导，主要是扶持仰赖产业的形成与发展，主要“以低收入阶层”为主要对象，提供民间企业不愿涉足、市场机制无法充分供给的必要的服务，主要目的是建立市场规范和行业标准；

2.养老产业成长期：

20世纪80-90年代。

以日本厚生省成为“养老产业室”为标志，尤其是作为日本政府经济主管部门的通产省开始关注老龄市场和养老产业的发展，并制定了“老龄商务伦理纲领”；

3.养老产业发展期：

20世纪90年代-21世纪。

以通产省为主，制定了一系列的政策措施来促进和推动养老产业的发展；

4.养老产业扩张期：

21世纪后，日本建立了世界上第一个护理社会保险制度，这项制度是日本战后为继“全名皆年金”和“医疗保险”之后最重要的社会保障制度。

目前日本的养老产业已经形成一个完整的产业链，其涵盖了六大方面：

养老住宅产业、养老金融产业、养老家务服务产业、养老医疗服务产业、养老文化生活服务产业、养老生活用品产业。

3.2.2.2日本的养老产业模式

在日本，各种商业养老院数量已超过2000家，其平均拥有50间以上住房，而入住者的人均居住面积大多不低于18平方米，居室多配备卫生间。

入住者缴纳的费用与其所需看护程度等相联系。

在无需特别看护的情况下，入住费用通常不会高于当地中等地段租房居住的费用。

中国敬老院网，日本是亚洲率先进入老龄化社会的国家。

目前，日本65岁以上老人约为3000万人，占总人口比例达23.1%，即每5人中即有1名老人。

围绕庞大的老年人口，日本社会逐渐形成了与之相应的医疗看护、养老居住、老年旅游等产业。

日本政府已将其中部分产业定为日本经济未来的增长点，并希望通过抢占先机，将相关产业建设为日本的优势项目，参与未来国际竞争。

在政府大力建设养老设施的同时，由于中等收入阶层的老年人对于生活质量的要求，以及认知障碍等特殊群体的个别需求，也有不少企业建设个性化的商业养老院。

在日本，政府、企业和非盈利组织均可建设养老设施。

政府主要提供基本福利范围内的养老设施，而企业和非盈利组织则根据老年人不同群体、不同需求建设相应的商业或公益性养老设施。

日本国民平均寿命位居发达国家前列，60至70多岁的老年人普遍身体状况较好，因此，中产阶层以上的老人主要是在自己家中养老，需要时则聘请上门看护服务。

但是，也有大批中低收入阶层人士居住于相对生活成本较低的养老院。

根据1963年颁布的《老人福祉法》，日本政府将养老设施分为多种类型，包括短期居住型、长期居住型、疗养型、健康恢复型等，其中政府在全国建设了约3100处健康恢复型养老设施和约3700处老年疗养医疗设施，65岁以上老人在需要时，可使用社会医疗保险入住这些设施。

中国敬老院网整理日本三种养老模式：

看护型养老院：

主要供身体不便和患病老人入住，由养老院下属团队为入住者提供看护服务.此类养老院通常与医疗机构有固定协作关系；

住宅型养老院：

供身体状况正常的老人居住，当老人需要看护服务时，院方寻找上门看护，企业提供临时看护服务；

健康型养老院：

类似面向老年人入住的宾馆，院方负责打理老年人的日常家务，但不负责照顾入住者的日常起居。

（中国敬老院网日本养老模式介绍2013.8）

3.2.2.3日本养老产业政策

（一）养老机构鼓励政策

1970年日本进入老龄社会，长期以来由政府所承担的社会福利事业日益不

能满足老年人的需求，中小企业等开始进入机构养老业。

政府态度逐渐对民营机

构养老从允许到放开，再到扶持，并最终将政府的老年福利事业定位为“以低收

入阶层为主要对象，提供民间企业不愿涉足、市场机制无法充分供给的必要的服

务”，老年人的大部分需求则尽量通过市场机制来解决。

1、准入制度

1974年，厚生省公布了《民营养老院设置和运营指导方针》，对民营养老机

构的属性、设施标准、人员配置、服务标准等做了规定。

2、金融贷款支持

目前，养老机构不论是福利性还是营利性，只要入住人数达到一定的规模（一

般在50人以上）并符合《指导方针》的基本要求，均可享受政府金融的长期低

息贷款。

所不同的是，营利性养老机构的贷款额度一般为最低注册资金的

30%~70%左右，年息为2.5%，而福利性养老机构的贷款额度虽略高于前者

（70%~80%），但年息也较高（2.5%~3.5%）。

这主要是因为营利性法人必须纳税，

所以在贷款利率方面享有更大的优惠。

3、行业管理标准

随着老年人口的规模和购买力都不断上升，相关商品和服务日益增多。

但养

老机构良莠不齐、劣质商品鱼目混珠，老年人利益受到损害的事件屡屡发生。

为

建立市场规范和行业标准，配套扶持措施，以保障老年人权益，同时推动老年福

利社会化和产业化。

日本政府主要采取了以下相关措施：

（1）指导制定了《老龄商务伦理大纲》，以加强行业和企业的自律。

进入

80年代后，老年人口的规模和购买力都不断上升，需求日渐明朗，相关商品和

服务种类日益增多，厚生省成立了“老龄产业室”，老龄商品和服务的供应商则

在厚生省和通产省指导下成立了“老龄商务发展协会”，通产省作为政府经济主

管部门，开始关注老龄市场和老龄产业的发展。

（2）指导建立了《银色标志制度》，指导成立了由消费者、产商代表及学者等组成的“银色标志认证委员会”，对符合条件的养老机构、老龄产品和服务

及其厂商等进行认证并公布于众。

（3）指导建立了民营养老机构协会，下设基金会，以备成员机构倒产时对

入住老人进行补偿和救济。

（2）老年住宅政策

日本政府推行了系列措施以保障老年人的居住需求。

从1972年起，就对老年住房的改建予以扶持，为扩建老年人专用居室可优先获得贷款支持，凡与60岁以上老年人同住的可享受优于普通住宅的规模。

日本1986年公布了“长寿社会对策大纲”，随后，从住宅、建筑和城市三个方面开展工作。

。

“长寿社会对应住宅设计指针”的草案于1992年3月颁布，正式文本则于1995年6月施行。

为推进老年人住宅的发展和居住环境无障碍化，1994年实行了《中心建筑法》，1995年制定了“高龄化社会对策大纲”，鼓励官办、民办在社区建立养老服务机构。

2000年起公布实行了《无障碍交通法》以及《老年人居住法》等，对老年住宅进一步强化重视。

2011年4月颁布了《确保高龄安全居住相关法律调整案》，由国土交通省和厚生劳动省共同管理借护老人住宅的建设。

1、财政补贴

《高龄者居住稳定化推进事业》，2012年预算金额355亿日元、2013年预算

金额355亿日元，对新设立的“服务高龄人士住宅”的建设、维修费用，尤其是对国家民间事业者、医疗法人及社会福利法人、NPO等直接进行补助。

如补助额：

建筑费的1/10；修复费用1/3；见下表（表2）：

2、税收减免

对服务高龄人士住宅的供给实行所得税、法人税、附加折旧和固定资产税、

房产所得税减免政策，促进<特例期限的延长2年之前的期限（2014年年底为止）>。

（材料来源：

养老产业政策国际经验中国公益研究院2013年7月）

3.2.3英国

3.2.3.1英国养老产业的发展状况

3.2.3.2英国的养老产业模式

英国的养老模式经历从传统福利机构养老到社区养老的转换，传统的福利机构养老亦成为“住院式”养老，即由政府出资建立大型的院舍，雇佣大批的工作人员，对家庭困难、无依无靠的老年人提供集中住院式的照顾，这一模式在20世纪50年代之后的一段时间是英国的主要养老模式，但随着老年人口的增多、时间的持续，这种养老模式的弊端开始显现，一是政府的财政压力巨大；同时被照顾的老年人由于长期脱离正常的生活社区，精神生活匮乏，影响心理健康，因此英国在20世纪50年代后期开始重点推行社区化养老模式，并且强调养老服务的市场化、产业化，强化市场的主导作用，积极鼓励非政府部门组织发展养老服务。

所谓社区养老，即是在社区内照顾，让老年人生活在熟悉的社区内，在社区内为其提供生活服务，充分开发社区的资源，动员社区的有能力的个人，为老年人提供服务。

20世纪90年代初期，英国公布了《照顾白皮书》和《国家健康服务和社区照顾法令》，明确了社区的功能和运营模式：

社区服务中心由地方政府出资建立：

社区的建设、维护及工作人员聘请等所有费用均由地方政府出资，社区建设参照正常的生活社区；

设立多种社区模式：

在社区内老年公寓、暂托所、老人院等多种模式，分别满足社区内有生活自理能力但身边五人照顾的老年人、因家庭成员短期无法照顾的老年人、生活不能自理又无家庭照顾的老人；

上门服务：

对居住在家里，尚有部分生活能力但不能完全自理的老年人提供的服务；

家庭照顾：

由家庭成员照顾，政府给予适当的护理津贴。

除了养老社区外，英国亦存在大量亦盈利为目的的商业性养老机构，弥补社区照顾的不足，“四季养老集团”是英国最大规模的自主养老和专业健康管家服务商，它经营着445所疗养院，拥有22364张床位，以及拥有1601张床的61所专科护理中心。

英国养老社区的发展，带来相关专业服务需求快速提升，尤其是医疗保健、老年人文化娱乐产业的发展。

英国的养老模式图：

资料来源：

《中国养老现状》,长江证券研究部

3.2.3.3英国的养老产业政策

1、商品化兼福利政策的住房保障

在1969年，英国住房建设部就制订了《老年居住建筑分类标准》，并对1986

年国际慈善机构制定的老年住宅分类标准完全采纳。

英国采取商品化兼福利政策

的住房保障形式，将老年住宅纳入到社会福利保障体系之中。

为鼓励居家养老，

政府对在家居住并接受亲属照顾的老人发放与住院一样的津贴，从事居家服务的

工作人员既有政府雇用的，也有社区中的自愿服务人员，他们的服务本身不收费

或收费很低。

家庭照顾就是政府为使老年人在家就能得到供养而采取的一种政

策措施。

同时医疗机构还与社区相结合，专门配备老年人健康访问员，负责并

探视各个社区的老年人。

2、住房改善计划

英国的住房改善机构（HomeImprovementAgenciesHIA）是由国家政府和

地方政府提供支持的一所非盈利性的机构。

该机构对老年人（尤其是一些失能残

疾者或有其他障碍的老年人）提供关于更好适应住宅生活的建议、支持和帮助。

他们帮助老年人维修、改善和维护房屋以使老年人能更好地满足需求的变化。

该

项服务的目的是使老年人在自己家里保持自我独立、感到温暖和安全。

为了评估

老年人的需求，住房改善机构的工作人员将会进行入户访问，并且提供一些相关

信息、建议和支持，主要包括：

财产问题、房屋选择问题、合法权利及其他可实

现的服务支持等。

HIA还会给予老年人一些有关财政选择的建议，提供一些实质

上的资金援助，这包括：

获得独立的财政建议；使用慈善基金的情况；特定的选

择对利益享有权的影响；保险理赔和储蓄存款等。

另外，HIA将提供一些值得信

赖的技术建议，包括：

帮助选择出色和值得信赖的建筑者监管建筑方的执行情况，

签署合适的协议和文件等。

（材料来源：

养老产业政策国际经验中国公益研究院2013年7月）

3.2.4中国香港地区养老产业

1、香港养老产业的发展

香港在2000年前,没有退休金保险,而是通过综合社会保障援助金计划来保证老年人的基本生活需求,老年人凭自有资产,可根据健康状况获得应付的基本生活津贴,同时还可凭医疗费用豁免证明书在公立医院或诊所免费得到医疗服务。

2000年12月1日香港政府正式实行《强制性公积金计划条例》,简称为强积金,除少数特殊人群外,18一65岁的劳动者都必须参加强积金计划。

强积金制度的实施办法很简单,就是受雇人员和雇主每个月都拿出5%的免税收入,将这些钱放在一个信托受托人的专门独立账户,由受雇人员选择账户的投资方式,决定投资基金或保险,然后一直积累到退休便可将存入账户的钱连同投资收益一起取回。

相对于内地的养老退休系统来说,香港的强积金有三个主要特点:

第一是涵盖范围广泛,第二,账户由独立受托人管理,第三,账户投资完全由个人自主决定。

正是因为香港长期以来没有退休金保障,政府着力从完善社会养老体系的角度来保证老年人的需求,从某种意义上来看,对老年人提供了多一重的服务保障。

2.香港养老产业的模式

香港的养老服务模式分为居家养老和机构养老,一般情况下养老服务机构为

非营利组织兴办,按照是