服务型政府的法理基础.docx
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服务型政府的法理基础
服务型政府的法理基础
刘猛生
【学科分类】行政法学
【出处】本网首发
【关键词】政府；法理
【写作年份】2007年
【正文】
自20世纪90年代以来，各国政府在改革中，莫不以塑造服务型政府为其要者。
美国于1994年颁布了《顾客至上：
服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府。
英国政府于1991年颁布《公民宪章》，主张施行公共管理的顾客导向。
加拿大、澳大利亚等国都把顾客导向作为政府改革的重要环节。
与此同时，我们国家的政府机构改革也进行得如火如荼，从初期的单纯减人员、减编制，到后期的讲求政府职能的科学定位与整合，整个政府改革的方向也向着建设公共服务型政府的目标逐步迈进。
特别是21世纪初，由于国内外环境综合影响的结果，我国各地出现了建设服务型政府的时代潮流[1]。
为进一步推进我国公共服务型政府的建设，有必要对建设公共服务型政府的内涵、作用，特别是建设公共服务型政府的法理基础作一系统探讨。
一、服务型政府的内涵及作用
（一）公共服务型政府的内涵
所谓服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。
在这种治理模式下，政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者。
它意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域。
服务型政府是注重提高公共服务质量的政府，是具有较强的公共服务职能的政府。
在服务型政府模式下，政府从偏重履行经济职能转向履行经济职能与履行社会管理职能并重，从偏重解决体制和机构设置问题转向提高公共服务质量，从偏重管制转向偏重提供便利服务。
服务型政府的行政行为应体现为民服务的精神，要紧紧围绕民众权利的实现这一核心开展各项工作，力求提供最佳服务，并对未能提供良好服务的行政人员建立系统完善的责任追究机制。
服务型政府应当具有以下五个基本内涵：
1．服务型政府是人民权利本位政府
“秉民众之志，承民众之意，思民众之需，理民众之事，这乃是行政行为的本质所在。
”[2]对于服务型政府而言，尤为如此。
服务型政府的本质内涵是回归人民本位，实现“主权在民”。
这与我国的国体及政体也是一致的。
国家的一切权利属于人民，政府权利源于人民赋予，理应对人民负责，受人民监督。
服务型政府的这种本质内涵决定了政府必须统筹经济发展与社会发展、统筹城乡发展、统筹社会各阶层的利益，建立一个公平与公正的社会。
因而，促进就业、实现城乡平衡与各阶层均衡发展就是服务型政府的基本任务。
目前，制度规范层面已有较完善的规定，关键是贯彻落实，真正实现以民众为本位设置权力执行机构，培养“执政为民”的理念。
服务型政府应剔除单纯“管制”的现状，实现“小政府、大社会”，“小管制、大服务”。
2．服务型政府是责任政府
服务型政府应建立严格的责任体系，这也是遏止所谓“争权”的有效手段。
责任政府表示政府“所享有的权利”实际上是“应尽的职责”，政府理应向公众提供良好的服务，否则就是失职。
记得2003年世界卫生组织解除对北京“疫区”警戒的第二天，中央电视台记者王志在采访世界卫生组织驻华代表贝汉卫博士时有一段对话很能反映东西方在责任意识方面的差别，王志问：
通过这次“SARS”事件，你是否认为世界卫生组织变得比以前具有更大的“权力”？
贝汉卫博士不假思索地回答道：
我不认为这是“权力”，但世界卫生组织在应对这次“SARS”事件过程中具有非常清晰的职责。
这段对话的确令人非常震撼，好像十多年听到一个小孩子问当时的联合国秘书长布特罗斯·加利“联合国秘书长是多大的官”一样，这实际上反映了我们国家“官本位”思想根深蒂固。
而罪魁祸首就是缺乏责任意思，甚至干脆把责任当权利，这种情况下，根本不可能奢谈什么建立服务型政府。
因此，一个服务型政府，其前提之一必须是一个责任政府。
3．服务型政府是法治政府
一方面，政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序积极履行公共服务职能，接受来自权利机关、非政府组织和人民群众的监督。
[3]另一方面，依法治国是建设社会主义现代化国家的基本方略，服务型政府应体现法治的精神。
所谓法治，“是一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。
或者说，政府应由法律规制并服从法律，最终使公民的权利得到维护、保障并扩大。
”[4]法治政府有助于对国家公共事务实行有效的管理。
只有在法治的前提下，服务型行政的理念和行动才能得到固化和坚强。
同时，“法治”从一开始就与“服务型”密不可分，并结合于民主政治的发展。
“法制”只有在“服务型政府”的不断发展中，才能最终实现自身的良性目标。
4．服务性政府是廉洁高效的政府
廉洁高效应是服务型政府的本质决定的。
民众本位、社会本位决定了行政人员不过是公众、社会的“服务者”。
“服务者”必须不断提高其工作效率和工作质量，才能得到公众的认可，否则，公众有权利“否认”这种行政机构的“合法存在”，必使政权的“合法性”受到挑战。
“一个政权的腐败意味着一个新政权的诞生”[5]。
在这种前提下，廉洁应是理所当然。
按约翰·洛克的观点：
政府代表着一种统治者与被统治者之间的同意，只要政府为被统治者的利益服务，他们就将支持哪些当权者[6]。
（二）建设服务型政府的作用
建设服务型政府是深化行政体制改革题中应有之义，代表着行政体制改革的方向，并对行政体制改革的顺利开展产生理性推动作用。
1．建设服务型政府可以培养现代行政的理念
政府行政权的运行要达到现代行政的要求，首先必须要实现行政理念层面的转轨，即从传统的计划经济模式下政府管制型行政理念，向社会主义市场经济体制下以有限政府、责任政府、法治政府和公共服务型政府为核心特征的现代行政理念转变。
政府的公共服务功能是现代行政的重要理念之一，同时关联着“责任政府”、“主权在民”、“小政府、大社会”、“依法行政”等现代行政理念。
在建设服务型政府的进程中，由于公众、行政部门等的广泛参与和互动，以公共服务型政府的理念为主线并衍生，现代行政的丰富营养必然将不断渗透到社会的各个层面，特别是行政机关以及其他公共管理部门。
这无疑会为最终建立适应社会主义市场经济要求的现代公共服务型政府打下坚实基础。
2．建设服务型政府可以推动政府职能的转变
这是建立服务型政府的主要动因之一。
现代政府的实质是服务型政府。
有专家称：
“在当代市场经济条件下，政府职能定位的基本原则是明确政府职能的公共性、有限性和服务型，以建立公共服务型政府为政府职能定位的终极目标。
”[7]现行政府职能配置虽经前七次机构改革[8]，仍遗留着深深的计划经济的烙印，“管制型”政府的特征仍很明显。
而建立公共服务型政府，势必要求政府必须围绕服务公众、服务社会这一基本理念和行政原则重新配置政府职能，彻底打破现有的“管制型”政府的职能配置框架，最终建立适应社会主义市场经济发展、体现法治精神的新型服务型政府。
这同时也将会对我国行政体制改革的顺利进行产生积极的推动作用。
3．建设服务型政府可以提高行政效率和权威
美国著名公共管理学家马克·G·波波维奇在总结高绩效公共组织（主要是指政府）的特点时指出：
“高绩效就是满足顾客需要”[9]。
政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。
由于服务型政府责任更加明确，信息更加公开，沟通更加直接，必然会对行政效率的提高产生质的推动作用，也势必会大大减少行政成本，同时使政府行政行为具有更强的可执行性，进而从根本上提高公众、社会对政府的满意度，树立政府在整个社会体系中的权威作用。
从政治科学的高度上分析，这些将极大地增强政权的合法性。
4．建设服务型政府可以深入推进社会主义市场经济体制的发展
如前所述，现代政府的服务型关联着公共性和有限性。
实际上，正是现代政府的公共性和有限性决定了它的服务性。
因此，建设服务型政府的过程和目标必然联动性地发生三个方面的变化：
一是政府对市场的“管制”由“紧”转向“松”。
政府力争做到尽量让位于市场，充分发挥市场在整个社会资源配置中的基础性作用。
市场竞争机制能够解决的问题交给市场解决，政府决不“越位”；二是对市场竞争机制无法发挥作用并且关系社会公共利益的领域（如提供纯公共产品），政府必须切实全面高质量地履行自己的职责，决不能“缺位”；三是政府与市场主体之间的关系是“服务者”与“被服务者”之间的关系，而不是“管理者”与“被管理者”之间的关系，政府在处理这种关系的时候决不能“错位”。
这三种变化的发生，必然会带来现行政府管理方式、管理体制、管理方法的深刻变革。
政府管理方式由直接干预微观经济活动和直接从事经济建设活动向创造公平竞争的市场环境转变，由政府提供私人产品、直接经营企业、投资竞争性产业向政府提供公共产品和公共服务转变，由主要依靠行政手段进行行政管理向主要依靠经济手段和法律手段进行公共管理转变，由对公民法人的过多管制向为公民和法人服务转变，由政府体制的局部性改革向“政府再造”和政府“自身革命”的全面转型转变。
勿庸置疑，这些政府管理方式、体制、方法的转变必然会推进社会主义市场经济体制的深入发展。
二、服务型政府建设的理论与实践——关于服务型政府建设的沿革
（一）资本主义市场经济与政府服务
政府服务是公共管理的重要组成部分和主要精神，它是伴随着市场经济在西方资本主义国家萌芽并得到发展的。
1．早期资本主义的政府服务。
15世纪末至16世纪初，地理大发现与新航路的开辟，对近代资本主义市场经济体制的建立产生了极为深刻的影响。
它引起西欧的商业革命；引起了16世纪的“价格革命”；引起了毛纺织迅速的发展，羊毛出现了持续过剩需求，导致了“圈地运动”。
这些因素纵横交错，促使资本原始积累过程加速，当时的新兴资产阶级为增加本国的金银货币，政府采用了重商主义者政策，推行“货币差额论”、“重金主义”、“货币主义”，并通过法令禁止把金银货币输出国外。
同时又规定外国商人出售货物后，必须购买当地商品，本国商人在国外出售货物时，必须直接换回金银货币，以便积累本国货币。
这些措施迎合了当时新兴资产阶级的利益，政府也已在为当时的市场经济提供服务。
2．自由资本主义时期的政府服务。
随着资本主义经济进一步发展，国家干预已越来越成为绊脚石。
1776年，亚当·斯密在《国富论》中提出了市场经济的发展应由“一只看不见的手”充分发挥作用，让资本主义经济自行调节，让资本主义生产方式按照自己固有的规律向前发展。
至于政府，只限于保卫本国不受他国侵犯；保护社会成员财产和人身安全不受他人侵犯；建设和维持一些公共工程和公共事业。
“这些事业对于个人是无利可图，但对社会却是非常必要的”。
政府就应在这方面发挥作用。
这就是自由资本主义时期政府的“守夜人”角色。
[10]
3．凯恩斯主义时期的政府服务。
资本主义经济的发展并非一帆风顺，在二十世纪三十年代，出现了资本主义经济大危机，大量工人失业，企业濒临倒闭，经济发展停滞不前。
出现了“市场失灵”。
这次经济危机涉及面之广，时间之长，影响之深，前所未有，整个资本主义市场经济已严重偏离“航道”，政府如再不闻不问市场经济，而只单纯执行着社会服务功能，最终有可能致使整个资本主义制度崩溃。
在这样的时代背景下，凯恩斯于1936出版了他的代表作《就业、利息与货币通论》，标志着凯恩斯主义的诞生。
凯恩斯在书中严厉批评了经济自由放任思想，政府只纯粹执行社会服务功能的看法是错误的。
在他看来，重商主义学说中具有“科学真理成分”。
所谓的重商主义的“科学真理成分”，核心就是国家要干预经济的政策。
“国家干预政策比新古典经济学主张的自由放任政策要高明得多”。
因此，凯恩斯认为，政府必须要扩大政府职能，不仅是要执行社会服务职能，更要执行国家干预经济职能。
主要指扩大政府调节消费倾向和投资引诱职能。
[11]
4．当代资本主义的政府服务。
凯恩斯主义之后，资本主义经济的发展又遇到了新矛盾，特别是二十世纪七十年代的资本主义经济出现了“滞胀”现象，出现了“政府失灵”。
关于政府的经济职能的争论又呈上升趋势。
新凯恩主义继承了凯恩斯的观点，即市场是非出清的，政府干预必不可少。
而新古典宏观主义则认为：
市场自己可以达到均衡，政府干预完全没必要，政府应回到社会服务功能状态，做个本份的“守夜”人。
近些年来，关于政府职能争论仍在继续，但多数经济学家与政治学家已逐渐共同认识到，市场经济离不开政府的支持，没有政府的扶持，发展市场经济是乌托邦式的想法；特别是由于公共物品、外部影响、不完全市场与信息不对称问题等以及由此引发的其他问题，没有政府的干预更是不行。
正如Greenwald和Stiglitz认为：
“当市场不健全或者信息不完整时，即使竞争性市场的资源配置也不是帕累托最优。
政府干预总有可能在某种程度上实现帕累托改善，使每个人过得更好。
”
在这些理论的支撑下，现代资本主义的政府服务出现了新的动向，突出表现在20世纪70年代以后西方各国所进行的政府改革方面。
随着这些改革的逐步扩面及深入，“服务”一词在西方各国政府中开始频频出现，政府职能配置逐步从“以政府为中心”向开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”转变。
如克林顿在政府中提出“不仅要更多地干预，而且要更好地干预”，本质上强调了政府的公共服务。
近来西方理论界所推出的“政府部门民营化”，其目的就是政府以顾客为服务对象，提高效率、降低成本，建立政府与顾客的伙伴关系。
5、关于资本主义政府服务的总结。
概括梳理几百年来资本主义政府服务的发展，我们不难发现，无论是亚当·斯密的经济自由主义，还是凯恩斯的国家干预主义以及他们之后的追随者们，他们争论的焦点与其说是要不要政府干预市场，倒不如说市场要不要政府服务问题。
在亚当·斯密看来，由于政府干预市场，已越来越阻碍资源的有效配置，就必须完全由市场机制自发调节，在市场经济的自由竞争下优胜劣汰，政府在这种情况下只需做好三件事就可以了。
其实，政府所需做好的三件事本身就是在为市场经济提供服务。
因为：
其一，本国的领土安全与否是市场经济的必要条件。
经济活动是一个社会活动，其运行要靠人的行为来体现，只有本国领土安全，人们的生命财产才能安全，人们才会安心从事生产性活动。
如果一个国家的领土受到侵犯，人们不可能进行稳定有序的经济活动。
其二，公共基础和设施是市场经济运行的基础。
人们从事一定经济活动必须要有一定的工具，如到市场去进行商品交换，最起码要有通向市场的道路、交通工具等。
这些公共产品由于存在经济分析上的“搭便车”问题，私人难以提供，只能由政府提供。
其三，私人财产得到保护是促进市场经济发展的动力。
只有产权界定明晰，私人财产受到法律保障，人们才会有动力去从事生产活动。
否则，如果私人财产没有保障，人们可能会选择偷懒盗窃。
市场经济就不可能得到深入健康的发展。
而另一方面，随着技术革命的出现，社会生产会进一步扩大，为实现利润最大化，获取更多利润，作为每一个厂商都会扩大生产，势必导致生产与消费的脱节，为经济的不稳定甚至经济危机埋下了“陷阱”。
这种情况下，市场经济就需要政府的宏观引导与监督，促使市场经济朝正确方向发展，不至于偏离轨道。
凯恩斯的政府干预论主要是通过适当的财政与货币政策来引导市场中的个人与企业，最终维持宏观经济稳定。
因此，从本质上讲，干预也体现了一种服务。
（二）以政府服务为核心的公共服务理论在中国的萌芽和发展
以政府服务为核心的公共服务理论在中国的萌芽和发展大致可以沿以下几条主线进行检索：
1．孕育阶段
1978年—1992年。
改革开放，经济获得巨大发展。
这一阶段虽然整个国家经济体制和政治体制都未有质的变化，但经济体制已发生了结构性调整，这在一定程度上为下一步政府管理方式的转变埋下了伏笔。
在这一阶段，政府管理的体制性障碍已在无形中与经济高速发展所要求的便捷高效管理理念产生碰撞。
2、萌芽阶段
1993年—1998年。
以1993年宪法修改为起点，以1998第七次政府机构改革方案出台为标志。
1993年宪法修正案确立在中国建设社会主义市场经济的目标，实现了经济体制改革的宪政转轨。
计划经济体制下所确立的政府管制型的行政管理模式受到了前所未有的冲击。
很多僵化的、繁杂的政府管理措施甚至已经成为经济进一步发展的不可预逾越的障碍，政府决策、执行、监督本身也阻力重重。
国家最高决策层注意到这种现象，并开始着手行政执法领域的分析与改革。
这期间行政执法体制改革的探索以多种方式呈现，如联合执法、委托执法、集中执法等。
随着行政处罚法的出台，这种摸索基本形成结论，但其对整个行政管理体制改革的触动并不大。
在这种情况下，行政管理（还没有上升到公共管理层面）理论界开始对制度设计的理论渊源进行探究，逐步削弱政府对经济的过分管制职能的呼声越来越高。
3、初步发展阶段
1999年—2003年2月。
以1999年第三次宪法修改为前奏，逐步掀开了中国公共服务理论发展的序幕。
1999年的宪法修改进一步巩固了社会主义市场经济建设的目标，为公共服务理论的发展提供了稳固的经济制度基础。
但是1999年宪法修改的最大亮点并不在于此，而是由于它提出了“依法治国”的伟大方略。
1999年宪法修正案规定：
“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。
”“依法治国”方略的提出为公共服务理论的发展提供了强大的法治环境保障。
众所周知，服务型政府首先必须是法治政府，而真正意义上的法治政府的建立必须依托在法治国家的基础之上。
因此，只有在真正意义上的法治国家，才能建立真正意义上的公共服务型政府。
同时法治政府也要求必须以公共服务的理念运作政府，服务型政府是法治政府的题中应有之义。
在这一阶段，我国的公共服务理论研究有了长足的发展。
一方面，一大批国外先进的公共管理理论书籍（如彼得·圣吉的《第五项修炼》）被翻译到国内，国内公共管理理论（严格意义上说还局限在行政管理层面）在外国先进的公共管理理论的巨大冲击下，迅速寻求着理性的整合，并形成具有中国特色的公共管理理论，也培养出一批具有很高水平的公共管理专家；另一方面，在较为成熟的理论研究的支撑下，公共服务实践活动也有了初步发展，集中体现在两个方面：
一是服务型政府建设在某些地区已开始浅层次地开展起来，部分发达地区政府甚至开始把推进服务型政府建设作为政府工作目标之一。
特别是作为服务型政府建设的基础工作，如政务公开、简化审批程序（建立行政审批服务中心）、行政执法体制改革等，都有了较深入的开展，取得了一定的成效。
二是国务院学位办2001年开始在包括中国科技大学、人民大学、清华大学等24所高等院校试办“公共管理专业硕士学位（MPA）”，国家层面已经开始重视并着手培养中国自己的公共管理人才。
就这一阶段而言，公共服务的理论和实践都有了全面发展的态势，但是，由于传统行政管理思想的阻滞，服务型行政管理理念一时还难以在管制型行政管理的“森林”中觅得更广阔的生存空间。
4．迅猛发展阶段
2003年3月以后。
这一阶段是以2003年3月召开的十届全国人大为序幕，以其后发生的SARS事件为契机，中国的公共服务理论与实践进入到一个迅猛发展的阶段。
十届全国人大政府工作报告中明确把建立公共服务型政府作为行政管理体制改革的主要目标之一。
十届全国人大通过的第八次政府机构改革方案，较全面地削减了政府的经济管制职能，首次在国家层面文件中把政府职能定位在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，政府管理的公共服务特征开始凸现。
胡锦涛主席在当选后的“施政纲领”中更提出了“情为民所系，利为民所谋，权为民所用”的“三为民”思想。
新一届政府自上台伊始即以“亲民政府”的姿态出现。
但是，这一切都不足以推动公共服务的理论和实践在中国开始迅猛发展的新阶段。
促使这一阶段出现的强大推力正是2004年4月出现的SARS事件。
SARS事件对中国政府的公共服务能力提出了全面挑战。
实践证明，建立在管制型职能基础上的行政管理体制，无法应对社会紧急突发事件的发生，其管理的无效率和随意性等弊端在SARS事件中暴露无遗。
建立完善的、以公共服务职能为基础的行政管理体制被史无前例地提上了重要议事日程。
此后，服务型政府与责任政治建设日益成为中国政府管理体制改革的最重要的两个话题，并在政府的强势推动下日益广泛、深入和法制化。
这一阶段还有以下事件值得关注：
一是政府信息公开工作。
作为公共服务行政基础的政府信息公开工作在全国范围内逐步推广并取得了浅层次但却很宝贵的成果，不少地方有了政府信息公开的政府规章或规范性文件，如北京、上海、杭州、广州、武汉等地出台了《政府信息公开规定》。
此外，国务院的《政府信息公开规定》到2004年5月也已经完成了起草的前期工作。
二是《行政许可法》的出台和实施。
2003年8月27日，《中华人民共和国行政许可法》获第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，它是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政复议法》之后，我国第五部规范政府共同行为的行政基本法律，是自1999年以来行政审批制度改革的重大成果。
从《行政许可法》的制度设计来看，政府必须为民众提供准确、及时、方便和高效的行政服务。
应当说，这部法律是我国真正实现公共服务行政进程中的一部奠基性基本法律[12]。
此外，《行政许可法》对政府管理模式改造的重要性也可以从国务院对该部法律实施的重视程度中看出一斑。
可以说，国务院对这部法律的重视程度超过了其他任何一部基本法律，国务院总理温家宝先后三次主持会议讨论《行政许可法》的贯彻实施工作。
这也另一侧面反映出传统的行政管理思想对这部法律的贯彻实施巨大阻滞作用。
三是国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台。
《全面推进依法行政实施纲要》是多年来依法行政工作经验的总结和理论的提升，是切合现代公共管理理论的指导性文件。
其对政府职能定位、政府管理的制度设计、管理措施的执行与落实以及监督机制的完善，都体现了建设公共服务型政府的理念。
因此，可以说，《全面推进依法行政实施纲要》是新时期公共服务理论与实践的最佳结合体，必将对我国公共服务行政建设产生积极而深远的影响。
[13]
三、服务型政府建设的法理基础
（一）“公权”“私权”理论
法学界有句明言：
“对政府权力而言，凡是法律没有授予的都不能行使。
那么对老百姓的权利而言，凡是法律没有明确禁止都可以行使。
”这句话就是源于“公权”“私权”理论的。
这里所说的“政府权力”就是通常意义上的“公权力”，简称“公权”，这里所说的“老百姓的权力”就是通常意义上的“私权利”，简称“私权”。
“公权”“私权”理论源于15、16世纪资产阶级启蒙思想家所提出的“天赋人权”、“社会契约”等理论。
他的核心思想集中在两个方面：
一是权利平等思想。
包括：
1．人生而平等。
即人从一生下来，权利上就是平等的。
2．法无禁止即享有。
即个人的“私权利”是与生俱来的，带有“天赋性”，凡是法律没有禁止的权利，个人都可以享有。
二是“让渡私权形成公权”思想。
即“社会契约论”思想。
它的主要意思是，政府公权力本来是没有的，公共行政部门（政府）的组建源自于人民追求社会公平的需要。
换句话说，如果靠社会自我协调能解决所有的社会问题的话，政府是没有任何存在的理由的，就是因为存在单纯靠“私权利”解决不了的问题，人民才将社会自我管理、自我协调的一部份权利“让渡”给政府，赋予政府管理这部分事务的权力。
这就是“让渡私权利形成公权力”思想。
“公权”“私权”理论是服务型政府建设的“渊源法理基础”，即法理基础的初始出发点。
为什么这么说？
可以从以下方面分析：
1、它从根本上解释了行政管理实质上就是政府服务
由于受传统以管制型为主要特征的行政管理理念的影响，把“管理”说成“服务”，大家听起来是不是很不顺耳。
但是，如果大家清楚了政府“公权力”本来是没有的，是由广大民众的私权利让渡而形成的道理后，理智的人应该豁然开朗。
由于政府的“公权力”是民众让渡出来的，因此，政府在行政这部分管理职能时，应对权力的赋予者（或者说是所有人）负责，并且有
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