我国大气污染防治政策变迁的研究.docx

我国大气污染防治政策变迁的研究.docx

《我国大气污染防治政策变迁的研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国大气污染防治政策变迁的研究.docx（18页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

我国大气污染防治政策变迁的研究

摘要

20世纪70年代以来，大气污染防治的道路已经走了40多年。

在大气污染防治的过程中，这方面的政策历经各种改革、调整和完善。

从最开始的探索阶段，一步一步完善到综合防治政策体系，经历了一个漫长而又不断发展变化的过程。

本文合理准确的梳理了政策变迁的历程，通过建立政策法律法规框架来剖析大气污染防治政策存在的立法、联防联控政策以及公众参与的问题并进行有效的分析。

通过对我国现存的大气污染防治政策存在的问题以及分析后，概括整理出加强地方立法的一系列建议和全民参与的优化策略，以期为我国大气污染防治提供借鉴。

关键字：

大气污染防治，立法，政策变迁，优化建议

Abstract

Sincethe1970s,thepathofairpollutionpreventionandcontrolhasgoneonformorethan40years.Intheprocessofpreventingandcontrollingairpollution,policiesinthisareahaveundergonevariousreforms,adjustmentsandimprovements.Fromtheinitialexplorationstage,stepbysteptoimprovethecomprehensivepreventionandcontrolpolicysystem,experiencedalongandcontinuousprocessofdevelopmentandchange.Thisarticlereasonablyandaccuratelysortedoutthecourseofpolicychanges,andanalyzedtheissuesoflegislation,jointpreventionandcontrolpolicies,andpublicparticipationinairpollutionpreventionandcontrolpoliciesbyestablishingapolicyandlegalframework,andconductedeffectiveanalysis.AfteranalyzingandanalyzingtheexistingproblemsofChina'sexistingairpollutionpreventionandcontrolpolicies,aseriesofrecommendationsforstrengtheninglocallegislationandoptimizationstrategiesfortheparticipationofallpeoplearesummarizedandsummarized,withaviewtoprovidingreferenceforChina'sairpollutionpreventionandcontrol.

Keywords:

Preventionandcontrolofairpollution,Legislation,PolicyChange,

OptimizationSuggestions

前言

近年来，我国的大气污染问题的被关注度直线提升，像PM2.5、雾霾、尾气排放等环境污染问题也是大家耳闻则诵的了。

日益严重的大气污染问题的出现对人们的生活产生了重大影响。

从各种媒体上，我们还经常可以看到，各种各样的大气污染经常席卷大的城市，从而影响我们的身心健康。

这些大气污染破坏了生态环境的同时，也导致了各种极端气候时常出现，严重影响了可持续发展。

我国的大气污染防治政策经历了起伏不定的变化，包括国家法律法规，地方政府防控政策，能源结构政策，环境经济政策以及一系列政策以及治理模式政策。

在这几十年的发展里，从最初的粗犷法律法规到现在的各行各业、各地区间的精准治理，这是一个不断改变和发展的过程，研究在我国大气污染防治政策变迁的这一过程，对我国今后的大气污染防治有着重要帮助。

我国大气污染防治政策从不断试探的阶段到平稳发展，是一个艰难而又有所成就的过程。

可以从不同角度了解政策变迁的经验。

面对我国现在的大气污染问题，可以重新整理我国大气污染防治政策变迁中的问题以及发展方向，尤其是在党的十九大后，联合新的防治思想，总结优秀的经验，从而为大气污染防治政策提供好的建议。

本论文所讨论的内容可分为四个大的部分，从对我国大气污染防治政策的变迁过程分析，到具体的法律法规内容研究，再到政策变迁中存在的问题和原因分析以及最后对存在的问题提出优化建议。

从这几个方面对大气污染防治政策的变迁进行一个综合性的研究。

第一部分，这一部分是对于我国大气污染防治政策从无到有的一个综合概述。

从最初简单粗犷的理论和政策逐渐变迁发展到一个梳理有条的法律法规体系的过程，简单的分析能过细致的体现出我国大气污染防治政策的变迁。

第二部分，建立法律法规框架，通过对现有政策内容的对比分析，来研究大气污染防治政策的变迁趋势。

第三部分，对产生的问题进行合理地分析研究，做出明确的研究结果。

第四部分，给出一些改善的对策建议，并借鉴政策变迁过程中的历史经验，结合取长补短的思路，整理出政策完善的建议。

本文的研究是充分利用了中国知网（CNKI）、各种数据资料系统和各级政府的门户网站等信息资源渠道，广泛采集了有关于大气污染防治政策变迁的法律文件、地方政策以及区域间联合治理的参考文献和修改资料。

经过分类，归纳，为本文提供了理论支持。

从纵向梳理我国的空气污染防治政策的发展方向，找出存在的问题和漏洞，根据我国的实际情况，在此基础上提出了我国大气污染防治政策的优化建议。

1.我国大气污染防治政策变迁的阶段

政策是相关政府对大气污染防治工作更好的进行而制定的一系列法律、法规、规定、条例、意见、通知、办法、实施细则等。

大致可以分为分为五个层次,分别为中国共产党中央委员会和法律,法规和政策制定的全国人大、国务院发布的行政法规、地方人大制定的法律、法规、部门规章和省级机构的规则,其有效性下降。

政策变迁的阶段大致可归为大气防治的探索阶段（1970—1990年）、防治政策发展阶段（1991—2000年）、大气防治政策转型阶段（2001—2010年）与综合治理阶段（2011年至今）。

我国在各阶段的环境保护工作都做了大量的研究与探索，由最初零零散散的大气污染防治政策发展到现今较为完善的政策法律体系，取得了突出的成果。

1.1.第一阶段：

大气防治的探索阶段

这一阶段主要面临的问题是大气污染中的废气废物污染，首要的是减少大气污染物的浓度。

1973年国家在第一次全国环境保护会议上明确指出了三十二字战略方针的内容；加大范围的约束空气污染问题，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》。

另外，在同年还发布了《工业“三废”排放标准》，对工业废气废物排放做出了明确的指标。

还规定了一些大气污染物排放标准，严格把控了工业排放的排放量。

在此期间国务院安排了督导小组到各地区去视察监督，严格把控地方工业对政策实施的力度。

积极推动了政策的实行和发展。

1982年，《大气环境质量标准》中，新增了几种污染物的控制。

国家严格控制政策出台，从根本上控制大规模大气污染源。

1983年2月，国务委员会发布了《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》，强调了“三废处的理”，对技术改造和废物管理进行有机结合。

并明确强调，减少城市污染的技术改造计划。

同年，出台了《机动车尾气排放标准》，这是关于机动车尾气排放限值的第一条规定。

1987年8月，朱镕基同志在全国空气污染控制工作会议上发表的“为保护和改善中国大气环境质量而奋斗”的讲话成为大气污染控制工作的重要参考。

也为控制空气污染奠定了坚实的基础。

同时，还颁布了两项相关的配套政策，即《锅炉烟尘排放标准》和《烟尘污染防治技术政策规定》。

规定国务委员会主管部门必须严格按照国家排放的锅炉烟尘标准控制锅炉产品的质量标准，并认真监测废气和含有毒物质的粉尘排到空中。

年份

法律法规政策

1973年

《关于保护和改善环境的若干规定》、《工业“三废”排放标准》

1982年

《大气环境质量标准》

1983年

《国务院关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》、《机动车尾气排放标准》

1987年

《锅炉烟尘排放标准》、《关于防治煤烟型污染技术政策的规定》、《为保护和改善我国大气环境质量而奋斗》

1989年

《中华人民共和国环境保护法》

1.2.第二阶段：

防治政策发展阶段

这一阶段的主要任务是对二氧化硫和悬浮颗粒物的加大治理并进行试点工作。

此前，我国的大气污染防治政策已经有做到对空气进行消尘除烟的相关防治。

但由于这一阶段正处于我国经济迅速发展的时期，大量重工业拔地而起导致大气污染物直线增加。

特别是大量煤炭的燃烧，空气中二氧化硫排放增加，这一下使得我国南方许多地区的酸雨大范围增加。

1992年9月，国家环境保护总局，物价局，财政部和国务院经济贸易办公室四个部门联合发布了《关于开展征收工业燃煤二氧化硫排污费试点工作的通知》。

主要通过控制废水收费来缓解重大的二氧化硫和酸雨的困扰。

1996年，国《国务院关于二氧化硫排污收费扩大试点工作有关问题的批复》（国函[1996]24号），进一步扩大了该试点项目的范围。

除大力实施酸雨污染控制政策外，国家环境保护总局还于1992年发布了《关于进一步推进大气污染物许可制度试点工作的几点意见》。

国务院批准了多项预防和控制空气污染的政策。

加快地方立法进程，发展完善适用于各地区的监测的测量设备，改善治理体系，严格把控上下监督管理。

包括了《确定排放大气污染物许可证排污指标的原则和方法》和《排放大气污染物许可证管理办法（框架稿）》，对各地区的废气排放标准进行了规定，来管理试点城市的减少排放废标准。

1992年

《关于开展征收工业燃煤二氧化硫排污费试点工作的通知》、《关于进一步推动大气污染物许可证制度试点工作的几点意见》、

《确定排放大气污染物许可证排污指标的原则和方法》、

《排放大气污染物许可证管理办法（框架稿）》

1996年

《国务院关于二氧化硫排污收费扩大试点工作有关问题的批复》（国函[1996]24号）

1.3.第三阶段：

大气防治政策转型阶段

这一时期的主要任务是对大气污染总量进行总体控制并对区域联防联控工作作出指示。

大气污染防治管理面临着重大难题，迫使我国不得不由原先单一的空气污物防治转型到新型防治政策上来。

2008年左右，我国逐步建立了六个地区检查中心，分别是华东，华南，西北，西南，东北和华北。

2008年北京奥运会期间，多个省市区共同制定了《第２９届奥运会北京空气质量保障措施》，首次打破行政界限,全面启动了对更多污染物的全面控制以二氧化硫，氮氧化物，颗粒物和挥发性有机化合物为代表，并充分激活了空气连接机制，以确保质量。

自21世纪初以来，通过改变国家空气污染预防和控制政策，在空气污染的预防和控制方面取得了优异的成绩。

我们优良的政策对大气的预防和控制所产生的影响已得到国际社会的高度认可，这是现代中国建设的大气预防和控制所取得的成果。

2010年5月环保部、发改委、科技部等九部委共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》出台，明确表示了今后的污染防治工作需要走区域间联合防控的道路，全面完成多种污染物的协调控制，建立综合治理机制。

区域空气质量评估系统。

该命令的颁布明确了未来的大气污染防治应采取的立法途径，将点源的预防与联合区域预防和联合控制相结合。

2008年

制定了《第２９届奥运会北京空气质量保障措施》

2010年

制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》出台

1.4.第四阶段：

综合治理阶段

这一时期的主要任务是对以往建立的试点工作和联防联控工作的综合强化。

从这时起大气污染防治政策变得多样化、复杂化，从原先的单一的、粗略的政策体系慢慢的发展的了一个全面的、有紧密细致的政策网络。

《大气十条》的明确提出，对生态文明建设起到了积极推动的效果，能够对我国大气污染防治工作的进行提供有力的参考。

在这一系列的政策出台后，相应的考核、问责、专项资金、数据监测等政策也得到了明确落实。

在综合治理的过程中，坚决履行对各级有关部门，地方和企业的地方人民政府的责任落实，建立纵向和横向的目标和考核评价体系。

这条法规的颁布堪称是我国大气污染防治政策的重要变迁，为为我国现代化治理奠定基石。

能够表现出我国大气污染防治在综合治理阶段的转变，从单一到综合、从点到面的转变。

我国对大气环境保护法律和标准进行了妥善的修改，同时在严格考核问责的问题上也做出了明确的指示，制定考核办法，对环境治理工作的完成度进行合理的考核。

还前后出台了《“十二五”主要污染物总量减排目标责任书》和《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，《关于进一步做好重污染天气条件下空气质量监测预警工作的通知》及《关于加强环境空气质量监测能力建设的意见》等一系列的法令法规，为准确履行主要职责，树立了坚实的基础。

2018年，通过了《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，这将我国大气污染防治工作推到了转型攻坚的转折点，使综合治理工作更加明确，为我国大气污染防治综合治理工作的顺利进行给予了很大的保证。

2013年

《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、

《“十二五”主要污染物总量减排目标责任书》、

《关于进一步做好重污染天气条件下空气质量监测预警工作的通知》、

《关于加强环境空气质量监测能力建设的意见》

2018年

《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》

1.5阶段总结

综合这四个阶段来看，我国的大气污染防治工作渐渐的从单一的污染物治理（例如最初只是对二氧化硫的预防和治理）发展到多种空气污染物的协同治理。

这一演进过程也体现出来我国的大气污染防治的重心从中央政府的治理逐渐向地方专项治理倾斜的特点，以及逐步的转换为试点工作、区域防控的趋势。

这样一来，我国的大气污染防治工作越来余越细致，越来越完善。

2.大气污染防治政策框架及趋势分析

2.1.大气污染防治的法律法规

近年来，我国有关大气污染防治的法律法规陆续的展开。

1978年，国家将保护环境和防治大气污染写入《宪法》，认识到制定预防和控制大气污染的重要性，是大气污染防治工作的里程碑。

1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的出台，是我国的第一部综合性的环境保护基本法，标志着我国大气污染防治工作正式有了法律层面的政策支持，大气污染防治进入了专项专业法制治理。

1987年，《大气污染防治法》出台，没明确了监督和管理我国大气污染的预防和控制，并提供有关空气污染监测，排污权登记，企业污染分类等详细规则，是预防和控制空气污染的纲领性文件。

为我国大气污染防治提供法律保护，促进了大气污染治理进程。

1989年12月，大会通过了《中华人民共和国环境保护法》。

该法规的颁布代表了中国对空气污染防治政策前一阶段的总结和肯定。

同时，也为我国下一阶段的大气污染防治工作奠定了坚实的基础。

1995年和2000年对《大气法》的两次修改，建立控制重点区域排放总量的制度，严格限制污染严重城市的排放限值，提出了计划控制重点城市的规划，并制定了符合大气污染的日期要求计划。

进入二十一世纪以后，大气污染防治的法律法规也有了综合性的转变。

2013年，国务院出台《关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号，简称《大气十条》），提出了预防和控制大气污染的一般需求、奋斗目标和政策措施。

国家环境保护体系必须认真研究，理解，贯彻落实。

这一法律法规的出台，标志着我国大气污染防治政策的演进进入到一个新的高度。

1979年

《中华人民共和国环境保护法（试行）》

1987年

《大气污染防治法》

1989年

《中华人民共和国环境保护法》

2000年

《大气法》

2013年

关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号，简称《大气十条》）

2.2.政策趋势分析

近年来，随着经济的发展，政府也开始对大气污染防治政策做更细化的考虑了。

在防治政策的研究上也有了新的方向和目标。

目前来看，整个政策演变的过程是一个从无到有，从宽泛到具体的变化。

从起初笼统的法律、规章制度、环境标准，这些大气污染治理政策大都属于环境保护的范畴，缺少实质性的、有针对性的、明确范围的整治政策。

大气污染的源头有很多，像工业废物废气的排放、化学原料的燃烧以及雾霾、水污染、土壤污染等等，这些需要针对性治理的环境污染问题有很多，只是笼统的法律政策是不够的。

因此，自“大气十条”颁布以后，国家环境保护工作就更加细致了。

先后建立了京津冀、珠三角、长三角这一系列的区域联防联控的环境保护先行区，旨在针对性的治理地方污染问题。

同时，还加大了各行各业的污染防治力度，相继颁发了一系列的法律政策和部门规章，针对性的指出各行各业中治理污染的专门政策。

新的《环境保护法》中也明确了公众的环境权和公众参与大气污染防治工作的权力，极大地展开公众参与到大气污染保护中的热情，为公众开通有利于预防污染的社会活动，把公众监督开放性作为治理环境污染过程的重要环节。

2.2.1政策地位的演进

新中国建立初期，我国在政策抉择方面占主导地位的是党中央和最高权力机关的全国人大、国务院共同组成广义上的政府。

他们在政策的制定、执行和演变起着引导性的作用。

直到1994年在全国人民代表大会上通过了环境保护和资源保护委员会的成立意见，这使我国的环境保护工作由国家最高权力机构过度到设立专门负责的机构。

同时，地方政府和省，市人民代表大会成立了环境保护机构，形成了从中央到地方的环境执法监督体系。

有了这一工作指示后，我国的大气污染防治工作开始有中央政策向地方政策倾斜，地方也逐渐开始针对本地区的经济和环境状况制定相应的治理政策。

2.2.2各行业政策的发展

在这几年中，对环境污染防治不仅仅是纵向的按照法律效力和级别的各种政策，还有横向的各行业的、各地区的政策等。

政府对各行各业的政策越全面，污染防治工作就越来越细化。

一系列的行业政策如下表：

2017-09-05

关于发布《工业企业污染治理设施污染物去除协同控制温室气体核算技术指南（试行）》的通知

环办科技〔2017〕73号

2018-09-06

关于做好淀粉等6个行业排污许可证管理工作的通知

环办规财〔2018〕26号

2018-10-15

关于做好畜禽规模养殖项目环境影响评价管理工作的通知

环办环评〔2018〕31号

2019-01-28

关于印发《铅蓄电池生产企业集中收集和跨区域转运制度试点工作方案》的通知

环办固体〔2019〕5号

2015-09-18

关于印发《环境保护部所属企业负责人薪酬管理办法》《环境保护部所属企业负责人年度绩效考核评价管理办法》《环境保护部所属企业负责人任期考核评价管理办法》的通知

环办〔2015〕83号

2.2.3地区政策的重点规划和公众参与

2010年5月，国务院办公厅转发环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》，该政策作出详细指示，到2015年,将建立起预防和控制大气污染的通用机制，以草拟区域环境管理法规，标准和政策体系。

也明确了对区域治理的完善和加强地区协调的工作，另外也开展了多种形式的大气环境保护宣传教育,鼓励公众积极主动的参与。

自大气十条以后，地区联合防控成为另一个环境政策。

政府开始对地区间的大气防治工作进行区域联防试点规划，京津冀、长三角和珠三角是我国经济发展的先行区，同样也是造成环境污染的重区。

国家环境治理能够从主干大方向细化到地区区域防治，是目前治理大气污染的总体战略，同时也是为区域间更好的协同治理打下基础。

2013-09-17

关于印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》的通知

环发〔2013〕104号

2014-07-25

关于印发《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》的通知

环发〔2014〕112号

2014-11-17

关于印发《长三角地区重点行业大气污染限期治理方案》的通知

环发〔2014〕169号

2019-11-06

关于印发《长三角地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的通知

环大气〔2019〕97号

2014-11-17

关于印发《珠三角及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》的通知

环发〔2014〕168号

2.3.大气防治政策演变的成果

从我国大气污染防治政策的整个演变过程可以看出，从国家政策到公众参与、从中央到地方，大到环保法律小到污染防治条令，从上到下有着一个较为完善的演变流程。

在这近50年的污染防治政策演变的过程中，我们慢慢摸索，一边治理一边完善。

到今天虽说我国的环境保护政策已经有了经验、有了一条较为完整的污染防治措施，但我国的环境问题依然很严峻，雾霾、日益增多的汽车尾气排放等很多问题等着我们去解决，同时在政策变迁的过程中，也有许多政策本身的问题需要我们去探索去解决。

3.大气污染防治政策变迁中存在的问题及其分析

自二十世纪七十年代我国开始逐渐的对大气污染防治有了一个主观的认识，从整体上看，我国大气污染防治的政策数量在不断增加，而且更详细，更具体。

这些年来大气污染防治政策的有效变化为污染控制和经济发展提供了杰出贡献，但我们不可忽略掉空气污染防治过程中固有的问题和控制政策的不同变化。

3.1大气污染防治中的法律法规体系存在很大缺陷

到目前为止，我国的大气污染防治的法律法规出台了很多很多，但在一些专项治理上的政策指导还是远远不够的。

所以，法律法规问题还是大气污染防治政策上存在的一大难点。

3.1.1.法律法规政策实施缓慢

国务院在2013年《预防和控制空气污染行动计划》中建议，建立区域合作机制和应急计划。

在2014年修改的《环境保护法》中，也给出了构建跨区重点治理和大气污染的政策内容，共同防治生态破坏的机制，但这表示计划要求，但还没全面的实行。

到现在，我国的区域联合防务和联合控制的措施还是主要分布在京津冀，珠江三角洲和长江三角洲这些经济发展较快的地区。

通过这一措施来看，我国还有绝大部分地区的大气污染防治工作没有做到联防联控的发展方向，联防联控区域治理的地区相对较少，发展受限。

3.1.2.缺乏监督保障的法律体系

对于我国目前的情况来说，在大气污染防治上发布的法律法规不计其数，但为什么大气污染工作没有取得更好的成绩。

这主要在于国家在重视大气污染防治政策发布的同时，忽略了政策执行的重要性。

在政策执行过程中只是采取抽样检测的方法，是很容易让一些地方政府着数据上作假的。

这样一来，即使有再多的大气污染防治法律法规也很难收到好的效果。

所以说，在大气污染防治的监督工作上还是缺乏一些法律的保证和治理力度。

3.1.3现行法律政策的处罚力度低

当前我国的法律制度规定了企业需要对大气造成的污染承担的法律责任，包括行政处罚，民事赔偿责任和刑事处罚。

但是，大多数的法律政策所规定的处罚力度与遭受的损失相比，企业破坏环境取得的收益比处罚的支出多得多。

这导致了大多数企业宁愿接受处罚，这样一来对环境的影响将不可估量。

如果没有足够的处罚力度，那么违法者所承担的违法成本就和他们的利润不成比例，无法达到惩罚和警惕的目的。

3.2.地方立法与地方政府存在纰漏

立法问题一直以来都是我国大气污染防治过程中的一大问题，立法不健全，