我国住房宏观调控现状问题及对策分析.docx
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我国住房宏观调控现状问题及对策分析
我国住房宏观调控现状、问题及对策分析
2009年下半年以来我国房地产价格持续升高，2009年7月到2010年4月房价持续升高，同比增长最高达到12.8%，2010年4月以后房价增幅开始回落，但是仍然在9%以上。
遏制房地产价格的快速上涨，已经成为中央政府和地方各级政府的重点调控目标。
针对这一年来房价的高速上涨，国家的调控政策已经出台了不知几多。
而且这一年来推出政策的频率之快，数量之多，措施之严厉，前所未有。
可见政府对于稳定房地产价格、促进房地产市场健康发展的决心和魄力。
本文接下来将会回顾2009年下半年至今的国家住房宏观调控政策，对国家调控政策进行分析，并提出相关的政策建议。
一2009～2010年住房宏观调控政策分析：
没有最严，只有更严
2009年第3季度至今，国家出台了大量的住房宏观调控政策。
这些调控政策既有国务院颁布的政策，也有各部委和地方政府的配套措施，而且还囊括了金融、财税、土地、保障等诸多手段。
这一年来的调控把国家所能使用的调控手段几乎全部使用上了，堪称史上最严，而且数量之多也是前所未有。
接下来，本章将对调控政策进行分类分析。
（一）国家调控政策：
遏制投机逐步严厉，住房供给快速增加
政策回顾：
国四条
2009年12月14日温家宝总理主持召开国务院常务会议，就促进房地产市场健康发展提出增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措。
国十一条
2010年1月7日国务院发布《关于促进房地产市场健康平稳发展的通知》，从增加保障性住房和普通商品住房有效供给、合理引导住房消费、抑制投资投机性购房需求、加强风险防范和市场监管、加快推进保障性安居工程建设、落实地方各级人民政府责任六个方面，进一步加强房地产市场调控。
新国四条
2010年4月14日国务院常务会议研究部署遏制部分城市房价过快上涨的政策措施。
推出四项举措：
一是抑制不合理住房需求；二是增加住房有效供给；三是加快保障性安居工程建设；四是加强市场监管。
国十条
2010年4月17日国务院办公厅发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求“坚决遏制部分城市房价过快上涨”，并提出以下措施：
一是坚决抑制不合理住房需求，实行更为严格的差别化住房信贷政策和发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用；二是增加住房有效供给，增加居住用地有效供应和调整住房供应结构；三是加快保障性安居工程建设；四是加强市场监管，并且建立考核问责机制。
新国五条
国家有关部委2010年9月29日分别出台措施，巩固房地产市场调控成果，促进房地产市场健康发展。
一是各地要加大贯彻落实房地产市场宏观调控政策措施的力度。
二是完善差别化的住房信贷政策。
三是调整住房交易环节的契税和个人所得税优惠政策。
四是切实增加住房有效供给。
五是加大住房交易市场检查力度，依法查处经纪机构炒买炒卖、哄抬房价、怂恿客户签订“阴阳合同”等行为。
2009年第3季度至今，国家住房调控出现了5次重大调整，而且每次政策的出台都与房价变化紧密相连。
其中，“国四条”和“国十一条”主要针对2009年底的房价快速上涨，“新国四条”和“国十条”主要针对2010年3、4月份房价高速上涨，9月底的“新国五条”主要针对5月份以来房地产价格居高不下的形势和巩固“国十条”的成果。
5次政策的发布时间比较紧密，而且政策调控的程度也越来越严厉，反映了当前政府对房地产市场的态度。
1.中央对住房调控更加具体，也更加严格
当前我国住房市场的基本矛盾依旧是供给与需求的不平衡，住房需求强大但供给相对不足，而且住房的供需还存在结构上的不平衡。
所以解决住房问题的根本办法只能是增加供给，特别是增加保障性住房供给，同时也要坚决抑制投机性需求。
由于房地产发展得过快，房地产行业内部出现很多妨碍市场正常交易秩序的行为，因此应该加强对房地产市场监管。
对比5次政策的具体措施可以发现，历次调控的思路基本相同，都是集中在抑制投机、增加供给、加快保障房建设、加强监管等方面。
但是每一次的调控都比上一次更加具体、更加严厉，也更加有效。
“国四条”提出房地产调控的基本措施，即增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等。
“国十一条”则增加了要求二套房贷首付不低于40%，贷款利率严格按照风险定价，细化了抑制投机的差别化税收机制。
在以上基础上，“新国四条”进一步将二套房贷最低标准提高到50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。
“国十条”更是提出要求部分地区可暂停发放三套及以上住房贷款，并严格限制非本地居民购买住房贷款，这些都进一步加大了抑制投机的力度。
“新国五条”直接停止了全国范围内三套房的住房贷款，调整住房交易环节的契税和个人所得税，而且强化了增加保障房建设、市场监管的责任与执行，强化了地方政府的问责制度。
对比5次政策变化可以发现，每次调控都比前一次更加具体，更加严厉，也更加准确地把握住了当时房地产问题的关键环节，因此也更加有效。
2.中央调控政策也发生了一定的变化，调控的首要工作由增加供应转变为抑制投机
我国当前房地产业的基本矛盾是住房需求与供给不平衡，因此解决房地产问题的根本方法是增加住房供给。
历来我国调控房地产的基本出发点也是努力增加住房的供给。
在“国四条”和“国十一条”的调控措施中都把增加住房供给放在首位。
但是从“新国四条”开始，中央调控房地产政策的首要工作已经由“增加供给”转变为“抑制不合理需求”。
“新国四条”和“国十条”都将“抑制不合理住房需求”作为调控政策的首要措施，而“新国五条”严格执行差别化的金融、税收政策更是基于抑制投机性住房需求的目的。
这说明中央认识到在这一段时期，房地产的投机现象严重地影响到了房地产业的健康发展，也严重影响了广大居民的住房需求，所以，中央从稳定经济和社会的角度出发，抑制房地产业的投机已经成为必然的选择和判断。
当前抑制房地产投机性需求主要从以下几个角度进行：
实行差别化的信贷政策；完善和强化税收机制；限制商品房的购买数量等。
具体体现在：
“国十一条”要求二套房首付比例不低于40%，继续实施差别化的住房税收政策；“新国四条”要求面积在90平方米以上的首套自住房贷款首付比例不得低于30%，二套房贷首付比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍，三套及以上住房大幅度提高首付款比例和利率水平；“国十条”要求有关部门进一步加快二套房认定标准，并要求地方政府可以停发三套以上房贷和限定购房套数，并要求发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用；“新国五条”要求停止三套以上房贷的发行，完善差别化的住房信贷政策，调整住房交易环节的契税和个人所得税优惠政策等。
“新国五条”之后，很多城市纷纷推出限购政策。
3.中央对房地产价格的态度越来越严厉，抑制—遏制—坚决遏制
为了应对国际金融危机，2008年的中央经济工作会议提出“保持资本市场和房地产市场稳定健康发展”，对房地产业实施刺激的政策。
但是随着我国走出金融危机，经济形势逐渐好转，我国房地产价格快速上涨，出现了房地产泡沫，为此，2009年中央经济工作会议上提出“增加普通商品住房供给，支持居民自住和改善性购房需求”和“加强廉租住房等保障性住房建设，支持棚户区改造”等，开始抑制房地产过热。
随后2009年12月14日的国务院常务会议上就提出“遏制部分城市房价过快上涨的势头”。
但是，房价高速上涨的势头并没有得到控制，房价依旧是广大居民的“心头之痛”。
所以2010年4月14日的国务院常务会议则提出“坚决遏制部分城市房价过快上涨”，并于17日出台了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》。
9月29日国家有关部委也出台多项政策措施，要求“坚决遏制部分城市房价过快上涨”、“巩固房地产市场调控成果”。
由“抑制”到“遏制”再到“坚决遏制”，说明一年多来高速上涨的房地产价格已经严重影响了我国经济的健康发展和人民的正常生活需要，因此中央政府对于稳定房地产价格的态度逐渐坚决。
4.中央建立并强化问责考核制度
调控房地产行业的健康发展，毫无疑问是中央政府的职责，但是地方政府也起着重要的作用。
由于地方政府对于房地产开发有着特殊的偏好，所以地方政府往往不倾向于抑制房地产的发展，甚至有的地方政府还对中央政府调控政策阻挠执行或推迟执行。
地方政府的消极态度很大程度上影响到了中央调控措施的执行，也影响了调控的效果。
因此，强化对地方政府和有关部门的考核问责机制，是当前有效调控房地产业的一个重要手段。
从“国十一条”开始，中央政府开始强调对地方政府的问责机制。
“国十一条”的第十一条提出“进一步健全和落实稳定房地产市场、解决低收入家庭住房困难问题由省级人民政府负总责，市、县人民政府抓落实的工作责任制”。
“国十条”在第二条就提出，“建立考核问责机制。
稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制。
……对稳定房价、推进保障性住房建设工作不力，影响社会发展和稳定的，要追究责任”。
“新国五条”，更是在第一条就推出“严格施行问责制，对政策落实不到位、工作不得力的，要进行约谈，直至追究责任”。
对地方政府的约束越来越强，地方政府出台具体规范房地产措施的动力也就越大。
2010年我国地方政府对于中央调控房地产政策的配套措施，基本上集中在两个时期，第一个时期是在今年5月份，以北京、上海为代表，第二个时期是9月底10月初，以重庆、深圳、广州等为代表。
这两次地方政府密集出台房地产调控细则，毫无疑问，与“国十条”和“新国五条”直接相关。
（二）金融调控政策：
投机房贷更加严格，企业资金更加规范
政策回顾：
（1）2010年2月25日，中国人民银行上调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。
（2）2010年2月12日，银监会发布《流动资金贷款管理暂行办法》，要求：
流动资金贷款不得用于固定资产、股权等投资，不得用于国家禁止生产、经营的领域和用途。
（3）2010年4月11日，银监会要求银行业金融机构增加风险意识，禁止对投机投资购房贷款，大幅度提高贷款的首付款比例和利率水平，加大差别化信贷政策执行力度。
（4）2010年4月15日，国务院常务会议要求，二套住房贷款首付款不得低于50%，利率不得低于基准利率的1.1倍。
90平方米以上的首套住房贷款首付款比例不得低于30%。
（5）2010年4月17号，国务院办公厅发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。
（6）2010年5月10日，中国人民银行上调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。
（7）2010年9月29日，国务院各部委完善差别化的住房信贷政策。
各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款……对贷款购买商品住房，首付款比例调整到30%及以上；对贷款购买第二套住房的家庭，严格执行首付款比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍的规定。
（8）2010年10月11日，中国人民银行对6家银行实行差别化存款准备金率，四大国有银行及民生和招商银行的存款准备金率上调0.5%，期限为2个月。
房地产业发展与金融密切相关，因此通过金融政策的调整可以起到影响房地产业发展的作用。
通过回顾2009年第3季度以来我国针对房地产业的金融政策，我们可以发现房地产金融政策的走向、变化，以及对于房地产调控的作用机制。
这主要表现在以下几个方面。
首先，住房信贷更加严格，也更加完善。
到目前为止，住房信贷基本格局为：
自主性住房（90平方米以上）首套贷款首付比例为30%以上；二套房的首付比例为50%以上，贷款利率为基准利率的1.1倍以上；停止发放三套以上住房贷款。
针对不同层次的住房需求实行差别化的信贷政策，这样的结构出发点首要就是抑制投机性行为。
这符合当前房地产调控政策“抑制投机性住房需求”的出发点。
同时，不同层次住房信贷政策的逐步完善，房地产信贷政策越来越严格，也体现出我国房地产信贷制度正在逐步健全。
其次，针对房地产企业的资金监管也越来越严厉。
银监会要求房地产开发企业的流动资金贷款不得用于固定资产、股权等投资，不得用于国家禁止生产、经营的领域和用途。
国务院的相关政策也要求加强房地产信贷风险管理，防范信贷资金违规进入房地产市场，防止境外“热钱”冲击我国市场，加强对房地产开发企业融资的监管。
房地产业近几年的快速发展，吸引了大量资金进入房地产行业，房地产企业也利用各种渠道和资金进行运作，这一方面导致房地产业资金逐渐庞大，房地产开发速度加快，规模扩大，另一方面也出现大量违规使用资金的现象，投机现象盛行。
对于规范房地产企业资金使用、风险管理和融资监管等的种种措施，可以约束房地产企业正常经营，在一定程度上可以保证房地产业的健康发展。
最后，国家正在逐步收紧流动性。
前几年国家一直实行宽松的货币政策，尤其是金融危机期间，为了刺激经济，更是在市场上投放了大量的流动性，很长时间的流动性过剩，造成市场上物价上涨、房地产泡沫等不良影响，宽松的货币政策带来的负面效果越来越明显。
因此为了促进经济的平稳发展，国家已经开始向中性货币政策转变。
2010年以来国家已经3次上调存款准备金率，并且10月11日还对六家银行实行差别化存款准备金率，目前我国的存款准备金率已经达到17.5%的历史最高水平。
诸多信号表明，国家已经开始逐步回收流动性。
通过回收流动性和紧缩信贷，可以缩小房地产企业的资金规模，控制房地产企业的扩张，对于稳定住房市场有一定的意义。
（三）税收调控政策：
加重投机住房税收，房产税蓄势待发
政策回顾：
（1）2009年12月9日，国务院决定个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，其他住房消费政策继续实施。
（2）2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。
（3）2010年5月25日，国家税务总局发布《国家税务总局关于加强土地增值税征管工作的通知》，要求科学合理制定预征率，加强土地增值税预征工作。
（4）2010年9月29日，国家税务总局调整房地产交易环节契税和个人所得税优惠政策。
加强对土地增值税征管情况的监督和检查，重点对定价明显超过周边房价水平的房地产开发项目进行土地增值税的清算和稽查。
要求加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国。
（5）2010年10月8号，北京市对个人购买自用非家庭唯一住房的普通住房，取消1.5%的税率优惠，恢复按3%征收契税。
房地产相关税收除了能在一定程度上增加地方政府财政收入之外，还可以通过对房地产持有、流转环节的课税，规范房地产企业和购房者的行为，能在一定程度上稳定房地产市场。
税收调节是调控房地产市场的重要手段之一。
今年我国税收调节主要体现在强调差别性税收，即对投机性住房实行比较高的税率，对自主性住房继续实施优惠。
主要体现在以下几个方面。
（1）营业税。
今年税法加强了对个人转让住房的差别化税收：
个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。
通过对一定时期内（5年）普通住房转让行为课税，可以限制投机性住房需求；通过对自主性住房的减免税行为，可以促进和保障当前居民住房的权利。
（2）契税。
今年强化了契税的差别性，对自住并且是家庭唯一的普通住房实行1%的税率，对非家庭唯一住房的普通住房实行3%的税率。
差别化的契税也有利于限制投机性住房需求，从而保障真正需要住房的居民的购房权利。
（3）个人所得税。
“新国五条”后，对转让房地产的个人所得税重新规定。
对个人转让自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得的所得，继续免征个人所得税；对出售自有住房并在一年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。
这种差别化的个人所得税，出发点也是为了抑制投机性购房，规范住房交易行为。
（4）土地增值税。
今年税务部门要求科学合理制定预征率，加强对土地增值税的征收工作。
通过提高土地增值税的预征率，加强土地增值税的预征工作，可以给房地产企业带来资金的压力，从而促使房地产企业加快房地产的开发速度，缩短房地产的开发周期。
除此之外，房地产相关环节还有非常重要的一个税种——房产税。
房产税，是国家以房产作为课税对象向房产所有人征收的一种财产税。
对房产征税的目的是运用税收杠杆，加强对房产的管理，提高房产使用效率，控制固定资产投资规模和配合国家房产政策的调整，合理调节房产所有人和经营人的收入。
最近几年来，房产税改革一直是我国的一个焦点话题，尤其是随着房价的高涨，寄希望于通过房产税的开征来抑制房价过快上涨的人越来越多。
房产税的改革，肯定会给投机性住房以沉重的打击，在很大程度上抑制住房投机行为，并提高房屋的使用效率。
但是房产税改革的首要意义还在于税制的完善，仅仅通过一个在房地产保有环节的房产税就能抑制房价的可能性并不大。
这一年来中央在房地产税收的调控中，也在逐步加快房产税改革的步伐。
从“国十一条”中提出“加快研究完善住房税收政策，引导居民树立合理、节约的住房消费观念”，到“国十条”的“发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用”，再到“新国五条”提出“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”，房产税的步伐已经是越来越近。
（四）土地调控政策：
土地供给努力增加，土地监管逐步加强
政策回顾：
（1）2009年11月10日，国土资源部和国家发改委共同发布《限制用地项目目录（2006年本增补本）》和《禁止用地项目目录（2006年本增补本）》，规定商品住宅用地的土地出让面积小城市（镇）不超过7公顷，中等城市不超过14公顷，大城市不能超过20公顷。
（2）2009年12月17日，财政部、国土部等五部委出台《进一步加强土地出让收支管理的通知》，明确开发商以后拿地时“分期缴纳全部土地出让价款期限原则上不得超过一年，特殊项目可以约定在两年内全部缴清，首次缴款比例不得低于全部土地出让款的50%”。
（3）2010年3月10日，国土部发通知：
一、加快住房建设用地供应计划编制；二、促进住房建设用地有效供应；三、切实加强房地产用地监管；四、建立健全信息公开制度；五、开展房地产用地突出问题专项检查。
（4）2010年4月17号，国务院要求在坚持和完善土地“招、拍、挂”制度的同时，探索“综合评标”、“一次竞价”、“双向竞价”等出让方式。
（5）2010年8月2日，国土资源部将一份涉及全国1457宗闲置土地的统计表交予银监会，银监会将根据这份“黑名单”做一次全面的风险排查。
其中80%的闲置土地可能被收回。
（6）2010年9月4日，国务院已正式批准杭州、南昌等10个城市土地利用总体规划，标志着市级土地利用总体规划正式进入批准阶段。
（7）2010年9月27日，国土资源部、住房和城乡建设部联合下发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，要求进一步加强房地产用地和建设的管理调控，积极促进房地产市场继续向好发展，并要求闲置土地一年以上的房企禁止拿地。
（8）2010年9月29日，国务院相关部委要求，切实落实中小套型普通商品住房和保障性住房建设计划和供地计划，房价上涨过快的城市，要增加居住用地的供应总量。
住房调控与土地政策也密切相关。
目前，我国在调控房地产时的土地政策主要体现在努力增加土地供给和加强对土地监管两个方面。
增加土地供给是当前增加住房供给的前提条件和必然要求。
其中，特别是增加中小型普通商品住房和保障性住房用地尤为重要。
从国家政策文件中可以看出，从“国四条”就提出“适当增加中低价位、中小套型普通商品住房和公共租赁房用地供应，提高土地供应和使用效率”。
这一政策基本延续至今，并且不断细化和完善。
其中，国土部门还要求把促进住房用地计划编制和增加住房建设用地有效供应作为地方工作的重要任务。
可见，在土地政策调控上，努力增加用地是首要选择。
此外，除了直接增加土地供应之外，探索有效、合理的土地出让方式也是增加土地供给的重要条件。
当前我国土地出让主要使用“招拍挂”制度。
这种制度作为我国经营性用地出让的指定方式，对规范土地市场、促进房地产市场的有序发展等方面都有着重要意义。
但是由于中国土地市场的不完善、产权不清晰，土地供应长期以来采用行政划拨、协议出让等方式，以及“招拍挂”制度自身存在的缺陷，各地在出让土地的过程中出现了各种问题，导致土地供给垄断，“地王”现象屡现，抬高了地价和房价。
因此，在当前房地产高速发展的时期，就需要探索多种有效的土地出让方式，来满足当前住房需求对土地的需要。
“国十条”要求在坚持和完善土地“招拍挂”制度的同时，探索“综合评标”、“一次竞价”、“双向竞价”等出让方式。
说明中央已经认识到当前土地出让方式存在的缺陷，正在研究更加科学、合理的土地出让方式的改革。
在努力增加土地供给的同时，也加强了对土地的监管。
一方面加强城市土地使用计划的编制，引导城市制定科学的土地发展规划。
另一方面，对房地产开发企业的土地使用进行严格管理。
对房地产企业的土地管理，一是通过提高土地出让金首次缴款比例和缩短分期缴款时间，来加大企业土地成本，促使企业加快开发；二是对存在土地闲置的企业进行处罚和限制。
2010年8月2日，国土部公开了一份涉及全国1457宗闲置土地的“黑名单”，对存在土地闲置的企业进行处罚并追回土地，并且各部门通过限制购地、限制信贷和税收调控等多种方式对限制土地和违规使用土地的企业进行处罚。
（五）保障房政策：
增加保障房建设数量，提高保障房建设资金
政策回顾：
（1）2009年12月14日，国务院会议要求继续大规模推进保障性安居工程建设。
（2）2010年1月10日，国务院发布“国十一条”，强调推进保障房建设。
（3）2010年4月13日，住房和城乡建设部召开电视电话会议，要求加快保障性住房建设，其中，公共租赁住房建设是下一阶段工作的重点。
（5）2010年5月22日，重庆推出“国十条”楼市调控细则，楼市新政出台着眼于加强住房保障。
同一天，广州也出台“国十条”楼市新政细则，明确保障性住房供应量。
（6）2010年6月12日，住建部等七部门联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，要求加快发展公租房。
（7）2010年9月17日，加快保障性安居工程建设工作座谈会强调要坚持以人为本、执政为民，着力推进保障性安居工程，加快发展公共租赁住房。
（8）2010年9月29日，各部委出台措施，要求切实落实中小套型普通商品住房和保障性住房建设计划和供地计划。
房价上涨过快的城市，要增加居住用地的供应总量。
认真落实支持公共租赁住房建设的税收优惠政策。
鼓励金融机构支持保障性安居工程建设，抓紧制定支持公共租赁住房建设的中长期贷款政策。
（9）2010年9月30日，中央财政追加保障性住房专项补助资金100亿元。
我国目前的住房供需矛盾中，中低收入家庭的住房问题是一个突出矛盾。
近几年来，我国经济快速发展，在人民收入水平迅速提高的同时仍然存在大量贫困家庭，这些家庭不可能购买商品房；由于房价的高速上涨，大量中低收入家庭也面临着买房的困难，无力购房。
解决贫困家庭和中低收入家庭的住房问题就毫无疑问地落在政府身上。
努力增加保障房供给是我国近一年多来调控住房的重要措施，也是中央调控政策的重中之重。
国务院的几次重要会议都强调要加强保障房建设，并且要求通过金融、财政、税收、土地等多种方式促进保障房建设。
今年中央财政重点安排保障房建设资金，目前已经达到792亿元。
“新国五条”提出，“认真落实支持公共租赁住房建设的税收优惠政策。
鼓励金融机构支持保障性安
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