国家公园体制建设战略契机下的水利风景区发展.docx

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国家公园体制建设战略契机下的水利风景区发展

国家公园体制建设战略契机下的水利风景区发展

引言

保护地（ProtectedAreas）是一种资源保护的理念，因为较好地处理了保护和利用的矛盾而成为全球各类资源保护的公认范式，国家公园是最为典型的代表。

[1]保护地的价值，在于为全世界保护地的发展制定出了一个具有代表性的经营管理统一标准；并在保持生物多样性、保护生态系统完整性、保护文化资源及价值上发挥了不可替代的作用。

[2]

我国保护地类型多样，水利风景区作为保护地体系的组成部分，经过20多年的发展取得了长足进步，截至2015年底，我国已有国家水利风景区719家，数量上仅次于国家森林公园（791家），成为生态文明建设和保护地发展的重要领域。

但是，水利风景区的保护地属性并未得到广泛的认知和认可。

学术研究中，解焱等（2004）、[3]钟林生等（2011）、[4]夏友照等（2011）、[5]徐本鑫等（2010）、[6]李鹏等（2012）[7]都有所涉及，但均未做系统阐述。

目前，正值生态文明制度建设和国家公园建设逐步深入之时，有必要对这一问题开展深入研究，凸显水利风景区的保护地属性，使之得到公众认知、部门认可和政府重视，从而促进水利风景区可持续发展。

一国家公园是一种保护地类型

1872年美国黄石国家公园的成立，是现代自然保护地设立的开端。

随后，保护地的理念逐步从美国向全世界传播扩散，保护地实践也在各国取得巨大成就。

（一）保护地

1978年，世界自然保护联盟（IUCN）将保护地定义为：

保护地是指通过立法和其他有效途径得到管理的陆地和（或者）海洋地域，特别致力于保护和维护生物多样性、自然资源以及相关联的文化资源。

2008年，IUCN再次提出：

保护地是一块清晰界定的，被国家或相关组织（团体或个人）所承认的，并受法律或其他规范性文件约束的，通过实施积极的管理能够实现自然以及相关生态服务和文化价值的长期有效保存的地理空间。

[8]充分表明世界保护地体系在40年以来发生的动态变化——除了强调保护自然资源和价值，保护地也逐步将覆盖范围延伸到历史文化资源和价值的保护上，一些文化和历史遗迹被纳入国际保护地体系中。

其中，中国的风景名胜区和历史遗址等也受到了IUCN的认可。

经过一百多年的发展，保护地理论和实践成为全球共同的保护范式，保护地的主要特征体现在以下四个方面。

有明确的目标定位。

保护是保护地最基本、最重要的功能，旨在对具有重要意义的生态环境、自然和人文资源、生物多样性以及人文景观价值进行动态和持续保护，以促进自然生态系统和人文景观的持续发展。

实现对自然生态系统的适度利用是保护地的另一个目标。

利用目标的实现，必须以充分保护为前提，需要科学选择利用方式。

有清晰的功能定位。

国家公园是保护地中功能最为清晰的类型，一般有保护、科研、环境教育、游憩等四种功能。

对于一些人口稠密或者发展中国家而言，国家公园还承载着社区发展的功能。

有特定的保护对象。

IUCN在《保护地管理类别指南》（1994）中，列举了保护地应予实现的九种目标，分别是科学研究、荒地保护、物种和遗传多样性的保护、环境设施的维护、独特的自然和人文景观的保护、旅游和重建、教育、自然生态系统中资源的可持续利用以及文化和传统习俗的保护。

有保护的层级差异。

1992年，IUCN提出保护地的6种类型，形成了覆盖陆地和海洋生态系统、保护力度递减、利用程度递增的保护系统（见表1）。

其中，第Ⅴ类为陆地/海洋景观保护地；第Ⅵ类（资源保护地）是一种管理型保护地。

[9]

表1IUCN保护地分类体系

（二）世界保护地发展

自1962年第一届世界公园大会之后，世界各国都积极融入IUCN的管理分类体系，全球保护地快速发展。

截至2014年，全球共有保护地数量20多万个，保护面积超过3200万平方公里（见表2），覆盖3.41%的海洋区域和15.4%的陆地区域（南极不纳入统计范围），比整个非洲的面积还要大。

其中，2003年保护地数量大约增长了105%，面积大约增长了74.8%。

表2全球保护地增长基本情况

在世界保护地总体数量和面积快速发展的情况下，六类保护地在空间分布上差异较大。

通过对全球11个区域[10]保护地的分布情况进行对比得出，欧洲、北美洲、大洋洲分别是保护地分布数量最多的区域，其中，北美洲是Ⅱ类（国家公园）分布最多的地区，大洋洲次之；尽管欧洲有大量的保护地没有被纳入IUCN管理分类体系中，但它仍然是除了Ⅱ类之外其他管理类别分布都最多的区域，也是全球保护地数量分布最多的地方；Ⅲ类（自然纪念物）分布最多的区域依次是欧洲和大洋洲，南美和中美分布最少；Ⅳ类（栖息地/物种管理地）和Ⅴ类（陆地/海洋景观保护地）分布最多的区域依次是欧洲和大洋洲；Ⅵ类（资源保护地）分布最多的依次是欧洲、大洋洲、北美洲。

这充分说明全球生态保护运动处于一个高峰期，各国对保护地的内涵和外延的研究越来越深入。

[11]

（三）美国保护地发展

美国的保护地体系是世界保护地的起源，1872年美国国会立法建立的“黄石国家公园”被世界各国认为是现代保护地的开端。

在之后的发展与管理中，美国保护地体系更是成为世界保护地中的典型代表，已经涵盖国家公园体系、国家自然风景河流体系、国家森林体系、国家荒野体系、国家纪念地体系等12个联邦层面的子系统，各个子系统下面同时又存在众多子类别和子单元（如表3所示）。

截至2015年，美国保护地总共达到了25800个，覆盖国土面积1294476平方公里。

[12]

表3美国国家公园管理分类体系

续表

美国保护地体系是一个名目众多的系统工程，为了将类型多样的保护地进行有效的管理，美国联邦政府在保护地管理模式上采取了“三分法”，即分层级、分类别、分主体，形成了一个“多而不乱”的保护地体系[13]（如图1）。

“分层级”体现在把美国保护地体系在纵向层面上分成了三个层级，分别是联邦层、州层和地方/私人层，通过三个层级的划分，形成以“联邦层为主，州和地方/私人层为辅”的保护地层级管理系统。

“分类别”指的是根据保护地保护对象的差异划分保护地类别系统，进而对其进行有针对性的管理，保护地类别系统主要包含国家公园系统、国家森林系统、国家景观保护系统、国家野生动植物庇护区系统、国家景观保护系统等12个不同类别。

“分主体”则是针对国内联邦层面的保护地，依据管理主体不同划分成以国家公园管理局、国家森林署、土地管理局、鱼类和野生生物管理局等管理主体为主的6大联邦管理机构。

图1美国保护地体系管理

（四）国家公园是保护地的典型代表

美国国家公园作为现代保护地的起源，也是中央集权管理模式的典型代表，具有以下几个特点。

国家公园的基本目的。

为全体公民提供对公园资源和价值进行“利用”的机会，“利用”这个法律概念是非常广泛的，它是指全体公民的利用，不只是到公园参观的人，还包括直接体验公园和以间接方式欣赏它们的人。

一是保护，只有高质量的公园资源和价值得以完整地保护下来，才可以为子孙提供利用公园的机会。

当公园资源和价值的保护与它们的利用发生冲突时，保护是优先的。

二是教育，国家公园在公众教育中具有潜在作用，能促进和发展教育系统和公众教育，并在公众中加强历史教育和环境教育。

三是游憩，国家公园都是国内极具游憩价值的自然和文化资源富集地，具有天然的游憩功能。

人民可以利用国家公园的游憩功能，放松身心、振奋精神、提升生活品质，精神饱满地回到充满压力的生活和工作中去，最终实现人力资源再生产的目的。

四是研究，对自然资源的有效保护和合理的开发利用，都需要通过科学研究来解决。

国家公园系统是各种生态研究的天然实验室，便于进行连续、系统的长期观测以及珍稀物种的繁殖、驯化的研究等。

“国”“民”性定位。

“国家性”就是将国家公园的事权上升到国家层面，成为中央政府的事权，实施中央集权、垂直管理，进而实现“以国家之名、依国家之力、行国家之事”。

以国家之名，才能树立国家权威、实现国家所有、体现国家价值。

凭国家之力，才能保护自然资源，国家之力包括国家法律、国家财力和其他国家力量。

行国家之事，国家承担保护责任并通过保障公民游憩权利来实现社会福利，通过统一管理和特许经营等方法保护和利用公园。

“公民性”是国家公园的宗旨，国家公园建设要以服务全体公民为使命，要实现“公民共有、公民共建、公民共享”。

公民共有体现在国家公园是全体公民的“公”园，而不是少数人的“私”园。

公民共建贯穿国家公园设立、建设和运营三个阶段，国家公园逐步成为凝聚国家精神的平台和宣扬价值观的窗口。

公民共享表现在公益性和公平性两个方面：

国家公园具有公益性，不以营利为目的，不同于经营性公园。

公平性包括代际公平、代内公平两个层次。

代际公平是保护和利用之间的平衡性，代内公平是国民、非国民均可以拥有进入国家公园的同等权利。

经过100多年的发展，美国国家公园管理局管理的保护地数量已经有405个，包括国家公园、历史公园等多个亚类。

二水利风景区已经成为一种事实上的保护地类型

水利风景区不但在法律上已经成为中国保护地体系的重要组成部分，在科学层面，水利风景区也能够满足IUCN对保护地的技术要求，成为一种事实保护地。

（一）水利风景区是一种资源保护地

中国的保护地建设近年来取得了长足进步，各种类型保护地已经超过3000个。

由于自然资源的部门化管理和条块分割，我国保护地体系由多种保护地类型组成，已形成自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地公园、水利风景区等多种类型，不同类型的保护地在主管部门、保护对象、分级情况、法律依据等方面均有所不同（见表4）。

类型化部门立法与相关规定相结合，是当前中国保护地体系的基本立法模式。

类型化部门立法是指以保护地的类型划分为基础，由有关主管部门制定单行法规，形成一种单行法集合的法群形态。

其中，自然保护区、风景名胜区有行政法规为依据，湿地公园有国务院规章作为依据，水利风景区与森林公园等是以部门规章作为建设依据的。

表4我国主要的保护地类型

根据IUCN的六种分类方式（表1），一部分水利风景区可以归属到Ⅴ、Ⅵ类型。

有一部分水利风景区可以划归为VI类，其保护对象是水资源和维护水资源的环境设施，没有水利工程和人为干扰，如自然河湖型水利风景区。

通过风景区管理可以确保长期的生物多样性保护和维持，同时满足周边社区生产、生活的需要，可为社会提供可持续的天然产品和生态服务。

实际上，水利风景区是在水利工程建设基础之上的再保护和再利用。

如水库型水利风景区，由于水库建设时间已经很长，已经形成较为稳定的山—水—林—湖完整生态系统，而且水利风景区本身对自然生态系统并没有较大改变。

也有一部分水利风景区就是典型的陆地景观，如珠江源风景区、壶口瀑布风景区，可以划归为V类保护地，这些风景区具有独特的审美、生态和文化价值。

（二）水利风景区具有明确的保护对象

水利风景区具有明确的保护对象。

《水利风景区管理办法（2004）》中明确规定：

水利风景区的设立，应当有利于加强水资源和生态环境保护，有利于保障水工程安全运行，有利于促进人与自然和谐相处，[14]确定了以水体、水工程、水利文化遗产为主体的水利风景区保护对象。

其中，水体保护侧重于促进水生态系统的持续发展；水利文化遗产保护侧重于人文价值的挖掘；而水工程的保护，则是对人、水互动关系进行调适。

由此可知，水利风景区的保护作用，在于促进人水关系的和谐（图2）。

[15]

图2水利风景区保护对象示意图

第一，水体保护。

水利风景区的水体保护包括水资源保护、水环境保护、水生态和水陆生态交错带保护四个方面。

其中，水资源主要强调水的物理特征，即水量；水环境重点强调水的化学特征，即水质；水生态是指环境中水因子对生物的影响和生物对各种水分条件的适应；水陆生态交错带通常是指那些景观和性质受水体和陆地两方面影响的地带。

四要素紧密相连，相互作用，共同构成完整、有机的生态系统。

其中，水资源缺乏会直接导致水环