仙桃土地利用总体规划.docx

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仙桃土地利用总体规划

仙桃市土地利用总体规划（2006-2020年）

调整完善方案

仙桃市人民政府

二〇一七年十月

一、工作概述

（一）工作背景

当前，我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，世情国情继续发生深刻变化，经济发展进入新常态，国土开发利用与保护面临重大机遇和严峻挑战，必须顺应形势，立足基本国情，把握时代要求，科学研判发展形势。

党的十九大、十八大、十八届三中全会和中央一系列会议，对严格土地管理特别是加强土地规划管控、坚守耕地保护红线、划定城市开发边界和生态保护红线、推进节约集约用地等提出了新的更高要求。

二次调查成果数据显示，我国粮食生产的实有耕地面积并未增加，人口多、耕地少的基本国情没有改变，粮食安全和耕地保护形势依然严峻。

同时，建设用地增速较快，布局失衡、利用粗放、效率不高等问题突出。

生态文明建设战略地位提升，对统筹推进国土开发、利用、保护和整治提出了明确要求。

落实上述要求，必须结合土地利用总体规划的调整完善，加快永久基本农田划定，强化规划管控，严格用途管制。

“十二五”时期以来，仙桃市在省委省政府的坚强领导下，强力推进项目大建设、经济大转型、城市大创建、作风大转变，经济社会呈现增势稳健、后劲增强、结构优化、民生改善的良好发展态势，综合经济实力跃上新台阶。

2016年，全市实现地区生产总值647亿元，是2011年的1.7倍，年均增长10.1%；镇域经济整体实力显著提升，绝大部分镇办税收实现五年翻番，过亿元镇办达到5个，一批经济强镇快速崛起。

产业升级增效迈出新步伐，全市规模以上工业总产值迈上千亿台阶，被授予中国食品产业名城、中国非织造布产业名城。

城乡格局面貌发生新变化，南城新区人气渐旺，东城新区加快开发，中等城市的框架初步拉开。

同时，在我国经济发展长期向好的基本环境中，国家“一带一路”、长江经济带、促进中部地区崛起等战略布局全面展开，湖北“两圈两带一群”战略格局深化提升，武汉国家中心城市战略定位强力实施，为仙桃市提供了多重叠加的战略机遇。

在新形势下，仙桃市委市政府提出“务实重行，加快推动仙桃绿色崛起，奋力谱写水乡田园城市建设新篇章”的战略部署，客观上对全市国土空间开发格局提出了新的要求，必须坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配，构建安全、和谐、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

基于以上背景，根据《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知（国土资厅函[2014]1237号）》文件要求，仙桃市开展了土地利用总体规划调整完善工作。

（二）指导思想

全面贯彻党的十九大、十八大和十八届三中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实仙桃市第九次党代会务实重行，绿色崛起，奋力谱写水乡田园城市建设新篇章的决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过土地利用总体规划调整，强化规划管理和用途管制，构建国土生态格局，加快推动仙桃绿色崛起，为仙桃经济社会持续健康发展和社会和谐稳定提供土地保障。

（三）调整原则

1、总体稳定、局部微调。

坚持总体规划确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施规划确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。

局部调整完善现行规划，强化耕地和基本农田保护，优化建设用地布局。

2、坚持统筹协调的原则。

切实落实经济社会发展意图，坚持从全局的高度，本着提高土地利用效益原则，优化配置各业各类各区域用地，实现循环绿色发展。

3、坚持资源保护的原则。

坚持耕地数量和质量并重，严格控制非农建设占用优质耕地，特别是基本农田，优先划定城市周边永久基本农田；合理安排生态用地空间，确保土地利用与生态环境的协调统一。

4、坚持节约集约用地的原则。

严格控制建设用地总量，不断优化土地利用结构和布局，完成城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线划定，加强土地存量挖潜和综合整治力度，促进产业集聚发展、土地高效利用。

5、坚持规划充分衔接的原则。

统筹考虑城乡和区域的资源、生态、环境和经济社会发展需求，按照促进生态健康、生活宜居、生产便利的要求，统筹协调布局城镇村生活空间、工农业生产空间和生态环境保护空间，永久基本农田划定与规划调整完善同步开展，统筹生态保护红线、永久基本农田保护红线和城市开发边界“三线”划定。

（四）工作任务

1、开展中期评估。

全面总结现行规划实施情况，客观研判未来经济社会发展态势及其对土地利用的影响，对现行规划实施情况进行中期评估，摸清状况、分析趋势、找准问题、查明原因，提出改进规划编制和管理的政策建议。

2、进行专项评价。

围绕规划调整完善工作要求，对生态环境承载能力、生态保护重要性进行评价，为规划目标确定、指标规模调整、空间布局和结构优化等提供科学依据。

3、调整规划目标。

依据省级规划下达的规划调整完善调控指标，结合仙桃经济社会发展需求，调整完善土地利用总体战略和规划目标，统筹安排各区域和各类用地，重点落实好耕地和基本农田保护任务，合理确定建设用地控制规模和生态用地规模。

4、优化空间布局。

在坚持统筹安排的基础上，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，对现有基本农田空间布局作适当调整；根据区域协调发展、新型城镇化和新农村建设的战略要求，调整和优化建设用地布局；科学安排生产空间、生活空间和生态空间，促进形成布局合理、集约高效的土地利用空间格局。

5、推进“三线”划定。

根据调整后的规划主要调控指标和用地布局，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界，并与土地用途分区、建设用地管制分区相衔接。

6、更新规划成果。

根据规划调整完善结果，形成调整完善后的规划文本、规划图件，同步更新规划数据库，重点更新土地规划地类图层和建设用地管制区图层，并做好质量核查，保持土地规划数据库的现势性。

（五）调整内容

1、关于耕地调整。

按照坚守18亿亩耕地保护红线，确保实有耕地数量稳定、质量不下降的要求，到2020年，全市耕地保有量为118666.67公顷。

2、关于基本农田调整。

按照基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则，规划期内，确保全市95786.60公顷基本农田数量不减少，质量有提高。

3、关于建设用地调整。

按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度，到2020年，全市建设用地总规模为35666.67公顷。

4、关于土地利用结构和布局优化。

基本农田结构和布局优化。

在落实基本农田保护任务和保持现有基本农田布局总体稳定的前提下，依据二次调查和耕地质量等别评定成果，对基本农田布局作适当调整。

将现状基本农田中非耕地调出，同时将城市周边、道路沿线的优质耕地优先划入基本农田，做到基本农田保护数量基本稳定、布局更加优化，切实提高基本农田质量。

建设用地结构和布局优化。

适应生态文明建设、新型城镇化和新农村建设的要求，对建设用地结构和布局进行适当调整，促进形成合理的区域、城乡用地格局。

二、区域概况

（一）仙桃概况

仙桃市位于湖北省中南部美丽富饶的江汉平原，有“鄂中宝地、江汉明珠”之称，地跨东经112°56′-113°49′、北纬30°04′-30°32′，东与蔡甸、汉南两区接壤，西与潜江市毗邻，南至东荆河与洪湖、监利一水相隔，北滨汉江与天门、汉川两市隔水相望。

距武汉市区仅78公里，是武汉“8+1”城市圈的重要城市，宜黄高速、汉宜铁路、318国道横跨东西，随岳高速、武汉外环孝仙嘉高速纵贯南北，交通地理位置十分优越，距武汉天河国际机场、汉口火车站、长江武汉港均只1小时车程，具有贯通南北、承东启西的区位优势。

全市辖21个乡镇场，653个村民委员会，2014年末，土地总面积2519.06平方公里，占全省土地总面积的1.36%；国内生产总值590亿元，经济规模在湖北省县域经济中位居首位。

仙桃属亚热带季风气候区，四季分明，雨量充沛，阳光充足，气候温和，四季分明、无霜期长，年平均日照时数为2002.6小时，日照率为46%左右，年平均气温为16.3℃，无霜期一般为256天，具有南北兼优的气候特点。

仙桃市已基本形成丰富的农副产品资源，有100万亩优质水稻、70万亩双低油菜、40万亩优质棉花、90万亩名特水产、1000万只生态家禽、禽蛋产量60万吨、120万头商品生猪和20万亩绿色蔬菜等八大特色农业板块，是国家重要的商品粮、棉、油、猪、鱼、蛋生产基地，著名的“鱼米之乡”。

2014年，全市实现地区生产总值590亿元，增长9%；规模以上工业增加值增长9.1%；财政总收入41.9亿元，增长14.8%；地方公共财政预算收入27.7亿元，增长14.6%；全社会固定资产投资461.5亿元，增长20%；社会消费品零售总额266亿元，增长14%，增幅居全省市州首位；外贸出口总额6.7亿美元，增长28.9%，增幅居全省市州第二位；城镇和农村常住居民人均可支配收入分别为24500元、14500元，分别增长9%、10%。

仙桃市辖干河、龙华山、沙嘴3个街道办事处，郑场、毛嘴、剅河、三伏潭、胡场、长埫口、西流河、彭场、沙湖、杨林尾、张沟、郭河、沔城、通海口、陈场15个镇，沙湖、九合垸2个原种场和农林牧渔场等21个镇（办、场）。

2014年末总人口156.12万人，全市常住人口116.49万人，其中城镇人口60.23万人，农村人口56.26万人，城镇化率为51.70%。

（二）土地利用现状

根据仙桃市2014年土地利用变更调查数据统计，全市2014年土地总面积为251906.26公顷，其中农用地202084.02公顷，占土地总面积的80.22%；建设用地33769.24公顷，占土地总面积13.41%；其它土地16053.00公顷，占土地总面积6.37%。

1、农用地

在农用地中，耕地面积为119112.72公顷，占土地总面积的47.28%；园地面积为685.73公顷，占土地总面积的0.27%；林地面积为4294.90公顷，占土地总面积的1.71%；其它农用地77990.67公顷，占土地总面积的30.96%。

2、建设用地

在建设用地中，城乡建设用地面积为29328.01公顷。

其中，城镇用地8136.94公顷，占土地总面积3.23%，农村居民点用地20798.02公顷，占土地总面积8.26%，独立工矿用地393.05公顷，占土地总面积0.16%；交通水利面积4190.54公顷，占土地总面积1.66%；风景名胜及特殊用地250.69公顷，占土地总面积的0.10%。

3、其他土地

在其他土地中，水域面积为15387.51公顷，占土地总面积6.11%；自然保留地为665.49公顷，占土地总面积的0.26%。

三、目标与定位

（一）区域发展定位

按照水乡田园城市的总体定位，着力全域构建田园式的城市形态、高端化的产业结构、特色化的水乡文脉、自然化的生态环境，实现现代城市与美丽乡村和谐相融，水乡风情与田园风光共生一体，历史文化与现代文明交相辉映，绘就城在田中、园在城中、景在水中、人在画中的美好蓝图，努力让全市人民既享有高品质的现代城市生活，又享有大自然的惬意田园风光，让仙桃成为人人向往的梦里水乡。

仙桃市“十三五”时期发展的主要目标是：

1、在底色形态上，成为生态宜居城市。

未来五年，以国家生态文明示范区建设为统领，突出尊重自然、绿色低碳、人水和谐、美丽宜居，着力涵养满眼皆绿的生态田园，发展产业唯绿的生态经济，打造清波映绿的生态水景，构建开门见绿的生态人居，努力把仙桃建成绿水相映、城景相融、田园相连、林居相间的生态宜居城市，唱响诗情画意的田园牧歌，再现鱼米之乡的生态美景。

2、在阶段目标上，成为高水平全面小康城市。

加快打造仙桃发展升级版，高水平全面建成小康社会，努力实现经济发展更高质量、人民生活更加殷实、生态环境更加优美、文化发展更加繁荣、城乡区域更加协调、社会治理更加完善，让人民群众有更多获得感、更强幸福感。

3、在综合实力上，成为千亿量级中等城市。

要抓紧发展第一要务，保持经济中高速增长，推动产业中高端升级，加快总量、质量、均量三量齐升，确保县域经济考核站稳湖北排头，力争到2020年，地区生产总值达到1000亿元左右，城区常住人口达到60万人，使仙桃的实力体量达到中等城市的规模。

4、在功能布局上，成为江汉平原支点城市。

加快发展步伐，使仙桃在经济社会发展方面快于、好于、优于周边地区，在辐射力带动力影响力方面大于、重于、强于周边地区，成为引领带动江汉平原振兴崛起的区域龙头和战略支点。

5、在品位格调上，成为全国文明城市。

统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，更加重视精神文明建设，持续深化全国文明城市创建，不断提高城市文明水平和市民文明素质，争取进入全国文明城市行列。

（二）土地利用总体规划定位

全面贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，严格保护耕地和基本农田，统筹安排各项建设用地，保障各项建设项目协调发展，优化土地利用结构和布局，强化土地利用空间管制，促进土地集约节约利用，加强土地生态功能保护，充分发挥土地利用总体规划对全市经济社会发展的调控引导作用，实现保护耕地、保护生态环境和保障经济社会的全面、协调、可持续发展。

1、保护耕地和基本农田

严格遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，重点保护和建设好耕作条件好、土壤质量高、集中连片的耕地；坚持执行建设占用耕地先补后占制度，加强补充耕地质量建设；积极实施耕作层剥离工程，确保补充耕地质量；严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，科学划定基本农田；结合新农村建设和土地综合整治项目的实施，划定基本农田整理区。

2、保护生态环境

重点保护汉江、东荆河等水源保护区，沙湖国家湿地公园、赵西垸省级森林公园（鸟类自然保护区），排湖市级自然保护区的核心区和缓冲区，在禁止开发区、生态敏感区和生态脆弱区等区域划定生态保护红线，以湿地生物多样性为主要任务，保护湿地生态系统，提高区域生态调节能力。

严格禁止风景名胜区内一切污染企业的建设，除生态保护、景点建设外，禁止其他非农建设活动。

控制功能区内的土地开发，保障土地利用的稳定性和生态安全。

3、促进土地资源节约集约利用

（1）建立健全存量建设用地盘活利用积极机制和低效用地再开发激励约束机制，统筹制定各类城镇低效土地和存量用地的回购与再开发政策，盘活存量建设用地。

（2）抓紧编制城镇低效土地再开发实施规划，加快推进城镇低效用地再开发和农村土地综合整治，规范实施城乡建设用地增减挂钩工作。

（3）加强规划管控与项目引导，优化土地利用结构与布局，鼓励推进节约集约用地，充分合理利用地下等可利用空间，最大限度发挥土地效能，不断提高建设用地节约集约利用水平。

（4）健全节约集约用地控制标准、加强节地考核评价、推广节地模式和技术等方面，进一步提高土地资源节约集约利用水平。

4、保障区域经济社会发展

（1）增强区域经济实力。

以建设水乡田园城市为目标，大力发展高新技术产业、循环经济产业、生态旅游业、现代农业，着力将仙桃建成武汉城市圈西翼的经济增长中心、交通枢纽中心、要素集散中心、创新创业中心、现代服务中心，引领带动武汉城市圈西翼城市群整体协调快速发展，为湖北“建成支点、走在前列”提供重要支撑。

（2）改善社会民生环境。

进一步加强基础设施建设，改善民生保障，推进生态文明建设。

（三）土地利用规划目标

1、耕地及基本农田保护目标

（1）耕地保护目标

按照湖北省下达的规划调整完善主要控制指标，以坚守耕地保护红线为目标，以耕地数量基本稳定、质量不下降的要求对现行规划进行调整。

现行规划确定耕地保有量目标为130600.00公顷，本轮规划调整完善上级下达耕地保有量指标为118666.67公顷，耕地保有量指标调减了11933.33公顷。

（2）基本农田保护目标

现行规划中确定全市基本农田保护任务为108100.00公顷，全市实际划定基本农田108787.59公顷，多划687.59公顷基本农田，用于不可预见性的项目预留。

本轮规划调整完善上级下达基本农田保护任务为95786.60公顷，比现行规划基本农田面积调减了12313.40公顷。

2、建设用地目标

本轮规划调整完善，省级下达仙桃市2015-2020年新增建设用地指标2700.00公顷，2020年建设用地总规模控制指标为35666.67公顷。

四、指标分解

（一）指标分解原则

1、严格保护耕地和基本农田

2、强化土地节约集约利用

3、统筹区域发展，突出重点

4、保障重点基础设施项目用地

（二）基本农田指标分解

《湖北省土地利用总体规划（2006-2020年）》下达仙桃市基本农田保护面积为108100.00公顷，本次规划调整完善下达仙桃市基本农田保护面积为95786.60公顷。

根据2014年底各镇（办）实有耕地面积、原规划基本农田中可调整地类规模及“十三五”规划项目用地等因素对基本农田指标进行分解下达。

1、基本农田指标分解原则

（1）城市周边范围内基本农田划定规模原则保持不变；

（2）原土地利用总体规划基本农田布局基本稳定；

（3）调减面积优先调出基本农田中的可调整地类，适当保留部分集中连片的可调整精养鱼塘；

（4）重点考虑“十三五”规划发展用地需求，特别是铁路、机场周边、退渔还湖等区域。

2、指标分解方法

本次基本农田指标分解采取减法，即按基本农田总量，将应调减的，按次序调减。

第一，以城市周边永久基本农田划定成果确定城区三个办事处基本农田指标规模，三个办事处规模不得变动；第二，调减单独选址项目占用基本农田；第三，土地利用总体规划实际落实的基本农田面积为108787.59公顷。

通过将规划基本农田保护区与2015年现状地类图斑进行叠加分析，基本农田保护区内现状耕地91466.67公顷，其他可调整地类17306.67公顷。

此次，将11973.33公顷现状可调整地类（含林地、沟渠、农村道路、坑塘水面等）从基本农田中调出，仅保留约5333.33公顷可调整精养渔塘仍作基本农田；第四，与各乡镇经济社会发展需求相衔接，将重点发展区域基本农田布局进行调整，预留用地空间。

考虑纳入东城范围的长埫口，纳入旅游发展规划的赵西垸、九合垸、排湖风景区，纳入退渔还湖的乡镇，调减949.80公顷基本农田用于上述重点区域发展；第五，根据分配后的基本农田占2015年耕地的比重及各乡镇耕地质量等别分布情况和土地整治项目覆盖情况进行适当调整，最终确定各镇（办）基本农田指标。

（三）新增建设用地指标

1、摸清各镇（办）2015、2016年新增建设用地规模（包括已批、违法），优先安排指标。

2、保障交通、能源、水利等单独选址项目。

已预审、立项的单独选址项目，根据部门意见，选址没有变化的，在规划图上进行落实，将指标分配到所在乡镇；不确定的，则不落实到图上，使用机动指标。

3、规划修改涉及指标。

经统计，因规划修改需安排新增建设用地指标公顷63.87公顷。

4、优先保障中心城区用地。

通过对土地利用总体规划确定的城区三办一园的范围测算，城区原安排规划2166.67公顷，截止2016年底，剩余指标1453.33公顷。

由于剩余指标只保障2017-2020年用地，建议安排765.00公顷，否则，乡镇将无指标可分。

同时，城区有部分指标分配在老城区零散地块，规划期内是否使用不确定，拟做有条件建设区。

5、重点考虑排湖、新材料产业园、工业园等区域。

重点考虑排湖高尔夫球场用地、排湖鄂旅投用地、排湖沔洲古城用地、西流河新材料产业园用地、沙嘴工业园用地。

6、适当安排机动指标。

交通水利等基础设施项目以及其他不可预见项目建设，拟预留机动指标160.00公顷。

7、合理分配各镇（场）指标。

上级下达新增建设用地总指标扣减各项用地需求后，剩余指标329.40公顷分配给各镇（场），分配时，考虑2011-2015年新增建设用地规模、原规划分配规模等因素，采用多因素权重分析法进行指标分解，2011-2015年新增建设用地规模占权重60%，原规划分配规模占40%，加权计算后，将新增建设用地指标分解至各乡镇。

（四）调控指标分解方案

按照以上原则和思路一并将耕地保有量和基本农田指标分解至各乡镇，形成仙桃市各乡镇规划指标分解方案，详见附表3。

五、土地利用结构调整

（一）土地利用总体结构调整

根据社会经济发展对土地利用的需求，适度开发其他用地，优先安排农用地，合理规划建设用地，调整三大类土地利用结构：

本次规划调整，全市农用地减少1527.24公顷，到2020年末，全市农用地总面积为200556.78公顷，占土地总面积的79.62%，比2014年减少0.60个百分点；全市建设用地增加1559.77公顷，到2020年末，建设用地总规模为35329.01公顷，占土地总面积的14.02%，比2014年上升0.61个百分点。

全市其他用地减少32.53公顷，到2020年末，全市其他用地面积16020.47公顷，占土地总面积的6.36%。

（二）农用地结构调整

结合农业生产机械化、规模化、产业化发展要求，加大农地整理力度，适当调整农用地内部结构：

本次规划调整，仙桃市耕地面积减少384.03公顷，到2020年末，全市耕地面积118728.69公顷，占土地总面积的47.13%，比2014年末下降了0.15个百分点；全市园地面积减少9.43公顷，到2020年末，园地面积为676.30公顷，占土地总面积的0.27%；全市林地面积减少53.81公顷，到2020年末，林地面积为4241.09公顷，占土地总面积的1.68%，比2014年减少0.03个百分点。

全市其他农用地面积减少1079.97公顷，到2020年末，其他农用地面积为76910.70公顷，占土地总面积的30.53%，比2014年减少0.43个百分点。

（三）建设用地结构调整

合理控制城镇工矿用地规模增长，优化城乡用地结构，适当提升基础设施比重：

本次规划调整，城乡建设用地增加1255.96公顷，到2020年，城乡建设用地面积为30583.97公顷，占土地总面积的12.14%，比2014年上升0.50个百分点；交通水利用地增加312.44公顷，到2020年末，交通水利用地面积为4502.98公顷，占土地总面积的1.79%，比2014年上升了0.13个百分点。

（四）其他用地结构调整

适度开发土地后备资源，保护和改善土地生态环境：

本次规划调整，建设占用水域27.45公顷，到2020年，水域面积15360.06公顷，占土地总面积的6.10%，比2014年下降0.01个百分点；建设占用自然保留地5.08公顷，到2020年末，自然保留地面积为660.41公顷，占土地总面积的0.26%。

六、土地利用分区

（一）土地用途分区

1、基本农田保护区

是为对基本农田进行特殊保护和管理划定的区域。

全市基本农田保护区面积共计103387.70公顷，其中基本农田保护面积95960.28公顷。

土地用途管制细则为：

（1）区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施；

（2）区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；

（3）区内耕地在不破坏耕作层的前提下，可调整为其他类型的农用地，并仍依照本区管制规则进行保护和管理；

（4）不得破坏、污染和荒芜区内土地，不得在区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、采矿、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；

（6）严禁占用区内土地进行非农建设（油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站等除外）。

2、一般农地区

是指在基本农田保护区外、为农业生产发展需要划定的土地用途区。

全市一般农地田区土地总面积91644.02公顷。

土地用途管制细则为：

（1）区内土地主要用作耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其