全面构建养老新体系助力打造慈孝江北新格局.docx

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全面构建养老新体系助力打造慈孝江北新格局

全面构建养老新体系助力打造“慈孝”江北新格局

——江北区人口老龄化问题研究报告

课题负责人：

罗世均，执笔人：

虞宁银

〔摘要〕江北区已经全面进入人口老龄化社会，老龄化社会的到来是一个不容回避的课题，解决养老问题是弘扬慈孝文化，建设宜居城市和“三区三城”品质生活实践区重要的组成部分。

我区社会经济发展水平已经到了有能力对养老事业加大投入，更好发展养老事业的阶段。

本文应用第六次人口普查等相关资料，结合慈孝文化之乡内涵的深化，提出在政府和社会共同参与下针对不同层面老年人的养老途径。

〔关键词〕人口老龄化层次性养老社区养老房产开发

宁波市江北区拥有中国首个慈孝文化之乡，慈孝文化源远流长，慈孝故事代代相传。

据六次人口普查显示，至2010年10月底全区常住人口中60岁及以上老年人口比例为11.91%，已全面进入老龄化社会。

“老有所养”是自古以来人们所追求的现实和朴实的目标，我区正经历以家庭养老为主体，居家养老（社会养老）和机构养老为补充的养老阶段，借助中华慈孝节的影响，探索一条以现行养老模式为基础，依托政策扶持，针对老年人群细分市场，推行多元化社会投资、多样化产业布局、专业化服务队伍的养老新途径，拓展慈孝文化的产业基础。

一、人口老龄化发展阶段的划分标准

人口老龄化是人类群体年龄老化的过程，一般表现为老年人在全部人口中比重增加或群体平均寿命的延长。

依据联合国教科文组织规定，国际公认的人口老龄化标准是指一个国家（地区）的60岁以上的人口占该国家（地区）人口总数的10%或以上，或一个国家（地区）的65岁以上的人口占该国家（地区）人口总数的7%或以上。

一般意义上，一个国家（地区）达到人口老龄化标准便意味着进入了老龄化社会1，具体可以划分为三个阶段：

第一阶段——“老龄化社会”，即65岁以上人口占总人口比例达到7%；第二阶段——“老龄社会”，即65岁以上人口占总人口比例达到14%；第三阶段——“超老龄社会”，即65岁以上人口占总人口比例达到25%。

二、我区人口老龄化类型以及现行保障体系

（一）、我区为底部紧缩型人口老龄化

江北区从1984年建区至今，随着社会稳定，经济繁荣，人们生活质量和医疗保健水平不断提高，人们寿命也不断的延长，加上国家实行的计划生育政策在一定程度上控制了出生人口数量，致使老年人口的比例上升，而且还导致了整体人群平均年龄的上升以及老少比的提高。

按照联合国出版的《人口老龄化以及经济社会影响》一书中的关于人口类型划分标准，江北区年龄中位数在30—40岁；60岁以上人口比重为11.91%，其中：

65岁以上人口比重为7.51%；0-14岁人口比重为11.22%；老少比为66.9%，属于典型的底部紧缩型人口老龄化（详见表1：

人口类型的划分标准）。

表1：

人口年龄类型的划分标准

年轻型

成年型

老年型

江北

年龄中位数（岁）

20以下

20-30

30以上

30—40

60岁以上人口比重（％）

10以上

11.91

其中：

65岁以上人口比重（％）

4以下

4—7

7以上

7.51

0-14岁人口比重（％）

40以上

30—40

30以下

11.22

老少比（％）

15以下

15—30

30以上

66.9

备注：

1、年龄中位数是指将全体人口按年龄大小的自然顺序排列时居于中间位置的人的年龄数值。

也称中位年龄或中数年龄。

年龄中位数是一种位置的平均数,它将总人口分成两半，一半在中位数以上，一半在中位数以下，反映了人口年龄的分布状况和集中趋势。

2、老少比是指老年人口数与少年儿童人口数的比值，用百分数表示。

计算公式是：

老少比＝（≥65周岁人口数÷0～14周岁人口数）×100%

底部紧缩型人口老龄化是指由于进入到严重少子化社会，老年人数量增长导致社会人口年龄比例失衡，并表现出四个特征：

一是社会展现出长期性的劳动力短缺，二是大比例的孤巢老人，三是极为严重失调的养老供给，四是银发经济，规划养老布局的孕育期。

（二）、我区现行养老模式及设施供给现状2

1、养老模式现状。

按照《宁波市人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》（甬政发〔2010〕77号）（下文简称《意见》）的文件精神，我区现行的养老模式是在城乡二元体制下的以家庭养老为主体，居家养老（社会养老）和机构养老为补充的养老格局。

采用的方式有针对生活不能自理的老年人采用政府购买上门服务；依托社区居家养老服务中心（站）实现“日托养老”；通过增发补助改善持有低保证和社会扶助证的生活待遇；借助志愿者结对给孤寡老人、空巢老人提供精神慰藉及生活照料等等。

2、养老设施现状。

机构养老设施，我区范围内在2010年有公办、民办福利院、敬老院7家，共有床位641张，29家社区养老服务中心（站）、37家农村行政村居家养老服务中心。

可借用养老医疗设施，全区共有各类医疗机构190家，其中社区卫生服务中心7家，社区卫生服务站48家，村卫生室47家；区属医疗机构拥有病床312张，卫生技术人员770人（指在编在职）。

三、我区养老保障存在的问题

各级政府包揽了养老的多个层面，没有区分好养老福利、养老事业、养老产业的界限，加上养老产业的定义不清、政策不明、法律不全，导致社会资本不敢轻易介入，产业发展严重滞后。

现阶段养老产业产出的最主要是社会效益，与现行经济效益优先投入的原则相悖，加上江北属于市辖区，各方面社会保障体制是由市政府搭建，而市政府近期投入主要集中在海曙、江东，江北受益面很小。

（一）、服务对象覆盖面过窄

江北建立以福利院、敬老院为网络节点，社区养老服务中心（站）、行政村居家养老服务中心为网络末端的机构养老体系，服务对象为生活不能自理的老人、孤寡老人、空巢老人、高龄老人；服务内容以物质为基础，精神为辅助；服务方式为政府买单养老服务；服务人员以缺乏技能的就业困难下岗失业人员为主体，志愿者、义工为补充。

考虑到现阶段江北社会经济发展程度，很难在此模式下扩大服务范围、提高服务标准，至少有85%以上的江北区老人不能在服务范围内，靠家庭成员、自身的积蓄来养老。

（二）、养老设施供给与目标相差甚远

2010年10月底江北共有60岁及以上的老人4.3万，按照《意见》的总体目标，到2012年，实现城乡居家养老服务基本覆盖，享受机构养老人数达到老年人口总数的3%以上，2010年机构养老床位只有641张，在2年内需翻一番，增加650张；到2012年社区、农村普遍建立居家养老服务中心，现城市社区仅为27家，占总量七成，农村仅为37家，占总量四成。

（三）、二元格局致使资源分配不均

江北养老从2006年以来逐步推进居家养老服务，二元格局明显，以城区为核心向农村延伸，重点建设在成建制小区和非成套房小区。

从2007年开始城区依托居委会，所需资金全部由财政投入，侧重点为文化娱乐、日托休息、医疗保健、安全看护；从2008年开始农村依托村委会，所需资金部分由村委会投入，侧重点为生活照料、精神慰藉、安全守护。

由于二元格局的存在，将江北地域界限人为的分裂开来，导致本来就稀缺的养老资源在农村地区更为稀缺。

（四）、底部紧缩型老龄化对经济社会政治的影响

江北现处于人口老龄化的初期阶段（即底部紧缩型老龄化社会），将在20年内对我区经济、社会、政治的深远影响。

1、对经济的影响，第一，引起劳动力结构老化和劳动力供给不足；第二，对现行产业结构提出调整要求；第三，人口供养成本上升，财政负担加重。

2、对社会的影响，第一，养老保障需求压力不断加大；第二，对产业技术的革新有一定的阻碍；第三，现有家庭类型构成发生改变，以小家庭为主；第四，导致社会文化结构和传播方式发生变化。

3、对政治的影响，第一，老年人口贫困问题日益突出，影响政治稳定；第二，产生执政者与老年人的代际冲突；第三，庞大的老年群体影响政治生活。

3

人口老龄化是一个严峻的经济、社会问题，更是一个政治问题，直接关系到党的执政理念，是要透支未来的发展，还是为将来的发展，暂时牺牲一下发展速度，完善社会保障制度，做好防范措施，将人口老龄化问题的影响变化为经济发展的新引擎，这是各级政府必须做出的决策。

四、解决人口老龄化的政府责任3

现阶段，政府在老年人养老方面从“无所不包”向“有所为，有所不为”迈进，在这变迁过程，政府应该承担六方面责任。

第一，界定责任，政府必须承担解决人口老龄化问题的首要责任，需要从社会效益和社会公共品提供方面来重新定位，政府能解决的养老保障，尽可能由政府解决，不能解决的，在适当范围内由产业化推动解决；第二，制度设计和政策法规规范责任，养老涉及到社会经济各个方面，不是部门或个人所能解决，需要政府的统筹规划，将分散于各职能部门的政策法规进行规范和整理，保障老年人的需求和权益；第三，财政保障责任，现行的养老保险制度，整体养老账户处于亏空阶段，加大对社会保障资金的支持力度，扩大来源渠道，提高转移支付标准；第四，监管实施责任，政府需要将养老各个子系统的资源整合起来，形成合力，实施监管责任，特别是公共基金的监管，并积极鼓励推动媒体和其他舆论机构的监督；第五，宣传教育责任，随着老年人收入、家庭和社会地位的下降，由此引发的各类社会矛盾不断增加，且在矛盾中处于弱势方，政府有责任宣传有本地特色的“尊老敬老养老”孝文化，使全社会形成孝敬老年人的责任意识和道德风尚；第六，破除二元格局责任，江北作为宁波市城乡统筹示范区，以城市化推进为主导方式，实现城乡养老一元化，有利于养老资源的合理化配置，打破行政区域界限，使养老要数在更大范围内流通。

五、解决人口老龄化的模式策略

江北现处于底部紧缩型老龄化阶段，通过专业化、规范化的社会化养老服务体系，满足不同层次老年人的需求，走一条成本较低的福利化、公益化、市场化相结合的养老之路。

（一）、不同老年群体针对的养老模式

不同层次的老年群体根据不同的社会发展阶段采用合适的养老模式。

老年群体按照财富（第一维）、家庭（第二维）、健康（包括身体和精神）（第三维）、维度分为好（代称1），一般（代称2），差（代称3）共分为27种类型。

养老模式按养老福利（代称A）、养老事业（代称B）、养老产业（代称C）共分为三个界限，养老福利由福利机构运作，政府给予财政支持；养老事业由非营利性组织运作，政府给予政策扶持；养老产业由社会资本运作，政府给予政策优惠（详见表2：

27种老年群体对应的养老模式）。

表2：

27中老年群体对应的养老模式

财富

（1）

健康

（1）

健康

（2）

健康（3）

家庭

（1）

111=C

112=C

113=C

家庭

（2）

121=C

122=C

123=C+B

家庭（3）

131=C

132=C+B

133=C+B

财富

（2）

健康

（1）

健康

（2）

健康（3）

家庭

（1）

211=C

212=C

213=C+B

家庭

（2）

221=C

222=C+B

223=C+B+A

家庭（3）

231=C+B

232=C+B+A

233=B+C+A

财富（3）

健康

（1）

健康

（2）

健康（3）

家庭

（1）

311=C+A

312=B+C+A

313=B+A+C

家庭

（2）

321=B+C+A

322=B+A+C

323=B+A

家庭（3）

331=B+A+C

332=B+A

333=A

备注：

1、说明：

111=C，财富好家庭好健康好的老人完全由产业服务；313=B+A+C，财富差家庭好健康差的由养老事业是主体，辅助养老福利，补充养老产业。

2、随着社会经济的发展以及政府财力投入的加大，三维表所能服务的内容发生变化，以适应实际的需求。

（二）、养老福利（A）支撑下的养老策略

养老福利是现行养老体系的基石，由政府相关部门的下属机构负责运作，主要针对财富差（3）以及财富一般

（2），家庭差（3）或健康差（3）的老年人，主要通过政府购买社区养老或福利院养老服务等措施来扶持。

现阶段着手落实《宁波市人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》（甬政发〔2010〕77号）中的相关规定，重点完善养老服务信息管理系统，布局居家养老服务网点，拓展养老机构功能，丰富社区养老内涵。

养老服务信息管理系统依托社区服务信息平台，纳入政府职能数据库管理。

涵括四个子系统，系统一，辖区内老年人基本状况系统，包括老人的家庭、收入、身体、病历等，首先要纳入系统的是低收入老人、高龄老人、重度残疾老人、孤寡老人；系统二，应急呼叫求助系统，包括高危老人的终端报警器、相关医疗部门的救助提示器；系统三，购买服务反馈系统，包括由政府出资为特定人员购买的养老服务的终端评价链接；系统四，资质人员查询系统，建立一支高素质的社区养老服务队伍，在现有服务人员基础上，广泛通过技能培训，把培训养老护理人员作为重要的基础工作来抓，逐步建立职业资格等管理制度。

居家养老服务网点依托现有布局的社区、村的星光老年之家（居家养老服务中心、站），加快网点布局，可采用两种途径。

第一，按照现有模式，由政府出资，地方建设；第二，作为房产开发配套设施，在新建成建制小区内，要按照幼儿园配套的标准对养老设施进行配套，在10年后，老年人在社区的养老需求将高于幼儿对幼儿园的需求，养老服务点以街道为区域进行平衡，由第三方经营养老设施。

养老机构功能拓展依托现有乡镇级养老院设施，扩大服务范围，提升服务功能。

在做好农村五保和城镇“三无”人员集中供养的基础上，向居家老人提供日间托养、短期寄养、配送餐等服务，建立集供养、寄养、社区照料和居家养老服务管理等功能与一体的综合性养老服务中心4。

社区养老丰富内涵依托“精神养老为主、救助养老为辅”理念。

一般老年人晚年生活时候有一个老窝，有老街坊、老邻居谈谈家常，生活在一个熟悉的环境中，有基本的医疗保障，社区养老是家庭养老的衍生，也是政府机构养老的补充。

社区养老在完善服务信息管理系统和服务网点的基础上，将社区打造为一个连接老人与中介服务机构、老人与政府责任部门的纽带。

采取一些灵活多样的互助式养老、志愿式养老、购买服务养老和举办娱乐大众的文艺节目、老年大学来丰富现有的社区养老内容，并作为记录政府养老投入、评价中介机构服务水平、监督相关养老措施落实的平台。

（三）、养老事业（B）支撑下的养老策略

养老事业是现行养老体系的中坚，由非营利性组织或民办养老机构来运作，介于养老福利与养老产业之间，主要针对除财富好

（1）、财富一般

（2）健康好

（1）、家庭好

（1）以及财富差（3）、健康差（3）、家庭差（3）外的老年人，主要通过政府建设资金补贴、公建名营、税费优惠、购买服务等优惠措施来扶持。

现阶段着手落实《意见》中的相关规定，重点完善配套政策，建立网络公示平台，拓展养老融资渠道。

完善配套政策目标是加大对养老事业机构的政策扶持力度。

结合相关文件精神要从五个方面加以实施，第一，提高资金补助，按照《意见》中规定的对养老机构床位补贴标准基础上，考虑到近几年的物价上涨因素适当提高补贴标准；第二，优先安排建设用地，对非营利性养老服务机构采用划拨方式供地和工业用地改为养老服务用地等情况，国土资源部门要加快落实，并对外公示，吸引有资质的养老机构；第三，减免相关税费，在暂免征收企业所得税、营业税、土地税、房产税的基础上，再减免行政性事业收费和水利建设税，相关水、电、气等与居民用户同价或减免；第四，优化金融服务，在金融机构提供融资便利的基础上，给予优惠利率，政府部门再给予贷款贴息；第五，规范队伍建设，在加大养老服务人员的职业技能培训的基础上，实行护理人员持证上岗制度，相关部门对于通过考试的人员给予不低于800元的补助，并鼓励开展“以老助老”，倡导低龄老年人为高龄老年人提供“储蓄型”志愿服务。

建立网络公示平台目标是规范非营利性组织或民办养老机构提供的服务项目对象、内容。

此项公示平台可以与现行的“81890”服务相结合，打造“网络+电话”等回访模式，购买者对服务进行选择和事后进行综合评价。

政府对相关养老机构设立准入门槛，保障服务对象利益，并保持一定的竞争性，定期淘汰落后机构。

并择机建设透明化社会捐赠系统，由民政部门牵头依靠公示平台将各个社会组织对收到的捐赠物品和政府投入的资金、物质登记公示，要求可追述捐赠人，可查找接收人。

拓展养老融资渠道目标是通过养老金融衍生品来盘活现有固定资产。

现阶段养老事业发展不足，最主要的制约是消费能力不足，老年人主要收入靠政府的转移支付、子女的赡养费和储蓄增值，对于老年人固定资产融资渠道没有开拓。

我区在“两权一房”抵（质）押贷款融资方面有一定的探索，也取得一定的成绩，借鉴“两权一房”的成功经验盘活房产和农宅地。

通过政府相关机构的担保，房产可以倒按揭、反向抵押贷款，一套60㎡的房子，可以取得至少60万的现金，可以解决城市拥有房产而现金短缺的老年人养老。

同样，农宅地适合于农村老年人。

（四）、养老产业（C）支撑下的养老策略

养老产业是现行养老体系的突破点，由市场化企业运作，政府相关部门进行监督，主要针对财富好

（1）、财富一般

（2）健康好

（1）、家庭好

（1）的老年人，主要通过政府给予一定的政策优惠来扶持。

现阶段需界定养老产业的政策适用范围和对象，重点布局养老基地，孕育培养有发展潜力的养老行业。

养老产业的政策适用为民办福利性企业。

养老产业处于孕育发展期，完全按照现行企业管理制度将会降低行业投资力度和提高准入门槛，如果按照养老福利或养老事业扶持政策将会对社会资本投入产生挤兑效应，实行民办福利性企业可以在先期实行保护，后期进行完全的市场化操作。

实际运行过程中企业可以雇佣“4050”、城镇零就业家庭、城乡低保户、长期失业人员、身体伤残人士等就业，以符合相关政策。

养老基地开发适用于全区规划布局。

养老基地是一个集居住、饮食、医疗、康复、健身、学习、娱乐、交友等为一体的“老年社会”，各个设施、医疗都是围绕老年人而设置的，宗旨是让老年人生活的舒服。

基地中房屋产权多样化，可以是租用，满足候鸟式的养老生活，春秋在江北，夏在大连，冬在三亚；也可以是购买，长期居住。

江北区养老基地立足于宁波，拓展至长三角，规划在洪塘、慈城沿山带建立养老基地。

养老基地可以融养老养生、人居休闲度假，旅游观光为一体，建立在沿山带，一是环境好，有利于老年人身体健康；二是成本低，依山傍水，与现行的农征地影响不大，三是交通便利，养老基地与宁波中心区车程20分钟，与杭州、上海、温州路程2小时；四是模式多样，养老基地可以采用“房产开发+人寿保险+医疗保障”的模式进行，可以有效的结合房产公司、相关保险类公司和医疗公司，发挥比较优势，利用保险公司充足的现金流和医疗保险、护理保险、养老保险等险种的保障，利用房产公司在当地的影响力，结合医疗公司对老年医疗资源的整合；五是多方受益，老年人分享生活、企业分享收益、政府分享税收。

实施过程中，政府在政策上要给予扶持，土地予以划拨，税费予以减免，床位补贴予以到位，医疗服务予以保障，配套费用予以优惠。

养老行业培养适用于人口老龄化进程。

作为底部紧缩型人口老龄化的江北区有医疗、文化消费能力的老年人将逐年增加，养老行业引来孕育发展期。

现阶段，我区可以依托慈孝文化节的影响，将养老产业打造为慈孝文化的支撑产业，重点孕育培养以下几个行业。

第一，孕育培养高档养老院、敬老院，江北2010年底的养老床铺只是《意见》要求的50%，社会需求量远远大于供给量，且市场没有此类项目，产品处于无竞争状态，且优惠政策较为明朗，但要注意投资的回报率；第二，孕育培养社会中介服务业，针对老年人的生活照料、精神慰藉产业处于起步阶段，主要有家政保姆公司和社区志愿者组成，缺乏专业化队伍，培训机构也较为匮乏，此类行业，社会资本投入少，主要为人工，组建公司也较为方便；第三孕育培养文娱市场，包含老年人旅游、老年兴趣爱好学校、老年职业培训等，此类方向人流量大，资本回报率较高，且长期稳定，但需对现有设备和管理方式向老年人以及老年方式转变；第四，孕育培养医疗保健机构，江北区乃至宁波全市都没有一家针对老年人疾病，符合老年就医习惯的医院，而同期妇幼保健医院建立了市、县、街道网络，整合医疗资源，筹建以老年人为服务对象的专业性医院。

[参考文献]

1、陈杏铁、张正义：

《老年社会工作》第2-3页，中国人民大学出版社，2003年

2、《发展居家养老服务、提升养老服务水平》第333—339页，宁波市江北区2010年度调研报告选编，2011年

3、陈红珠《人口老龄化与政府责任——以浙江省杭州市居家养老服务业发展研究为例》第8-9页，2007年

4、《宁波市人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》（甬政发〔2010〕77号）