固安工业园区新型城镇化项目PPP模式案例研究.docx

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固安工业园区新型城镇化项目PPP模式案例研究

固安工业园区新型城镇化项目

核心提示：

固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南50公里，园区总面积34.68平方公里，是经国家公告（2006年）的省级工业园区。

2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。

同年6月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司（简称“华夏幸福公司”）签订协议，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式。

    一、项目概况

（一）项目背景

    固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南50公里，园区总面积34.68平方公里，是经国家公告（2006年）的省级工业园区。

2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。

同年6月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司（简称“华夏幸福公司”）签订协议，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式。

按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。

目前，双方合作范围已拓展至固安新兴产业示范区和温泉休闲商务产业园区。

（二）建设内容与规模

    固安工业园区PPP新型城镇化项目，是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。

    1.土地整理服务。

配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。

2008-2013年，华夏幸福累计完成土地整理29047.6亩，累计投资103.8亿元。

    2.基础设施建设。

包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。

截至2014年已完成全长170公里新城路网、4座供水厂、3座热源厂、6座变电站、1座污水处理厂等相关配套设施建设。

    3.公共设施建设及运营服务。

包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设，并负责相关市政设施运营维护。

园区内已经建成中央公园、大湖公园、400亩公园、带状公园等大型景观公园4处，总投资额为2.54亿元。

目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学，按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。

    4.产业发展服务。

包括招商引资、企业服务等。

截至2014年底，固安工业园区累计引进签约项目482家，投资额达638.19亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。

    5.规划咨询服务。

包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，规划文件报政府审批后实施。

    二、运作模式

（一）基本特征

    固安工业园区在方案设计上充分借鉴了英国道克兰港口新城和韩国松岛新城等国际经典PPP合作案例的主要经验，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。

其基本特征是：

    1.政企合作

    固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司（简称三浦威特）作为双方合作的项目公司（SPV），华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。

项目公司作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌；固安工业园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益最大化。

    2.特许经营

    通过特许协议，固安县政府将特许经营权授予三浦威特，双方形成了长期稳定的合作关系。

三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司，负责固安工业园区的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。

此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽了融资渠道。

    3.提供公共产品和服务

    基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。

截至2014年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近40%。

    4.收益回报机制

    双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。

固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿；对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。

两项费用作为企业回报，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。

若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。

    5.风险分担机制

    社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。

华夏幸福公司通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。

（二）主要创新点

    固安工业园区新型城镇化PPP模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。

    1.整体式外包

    在政企双方合作过程中，固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。

这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本，而且减少了分散投资的违约风险，形成规模经济效应和委托代理避险效应。

    2.“产城融合”整体开发机制

    在“产城融合”整体开发机制下，政府和社会资本有效地构建了互信平台，从“一事一议”变为以PPP机制为核心的协商制度，减少了操作成本，提高了城市建设与公共服务的质量和效率。

    3.工业园区和区域经济发展综合解决方案

    政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标，以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。

    三、实施效果

    经过十多年的建设，固安工业园区实现了华丽蝶变，有效促进了当地经济社会发展。

（一）经济发展：

带动区域发展水平迈上新台阶

    从2002年合作至今，固安工业园区已成为全省发展速度最快的省级开发区，2014年完成固定资产投资149.6亿元，实现工业总产值224.5亿元，完成财政收入23.3亿元。

受益于固安工业园区新型城镇化，固安县从一个经济发展水平相对落后的县，成为各项指标在全省领先的县。

政企合作十多年，固安县人均GDP增长了4倍，财政收入增长了24倍，成功跻身“2014中国县域成长竞争力排行榜”50强，位列“中国十佳开发竞争力县”第2位。

（二）城市建设：

构建了中等城市框架和服务配套设施

    截至2014年，华夏幸福公司在园区内投入大量前期开发资金，高质量推进路、水、电、气、讯等基础设施，实现了“十通一平”。

同时，积极引进优势资源，建设了中央公园、水系生态景观、创业大厦、商务酒店、人才家园等一批高端配套设施，构建了以城市客厅、大湖商业区、中央大道金融街区为主体的“智能城市”核心区。

其中，作为城市主干道之一的锦绣大道（大广高速至永和路段）总投资额为4.13亿元，连接廊涿路与106国道，2012年竣工通车，为产业集聚和居民住行提供了便利条件。

    （三）民生保障：

坚持“以人为本”建设幸福城市华夏幸福公司投资2.81亿元，引进的北京八中固安分校已正式投入使用；与首都医科大学附属医院合作经营的幸福医院也已启动建设。

园区建设促进了公共资源配置均等化，当地居民和外来人员享受同等的教育和医疗等公共资源和服务，并带动固安县民生投入不断加大，促进了全县民生保障体系的完善。

2014年固安县民生领域支出达到26.1亿元，占公共财政预算支出的84.8%，在全省率先实施县级社保“一卡通”，在廊坊市率先建立了《低保对象医前医疗救助制度》。

    四、借鉴价值

    固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，这种PPP模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制，具有较高的借鉴推广价值。

（一）采用区域整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统筹平衡传统的单一PPP项目，对于一些没有收益或收益较低的项目，社会资本参与意愿不强，项目建设主要依靠政府投入。

固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。

（二）利用专业团队建设运营园区，实现产城融合发展

    为提高固安工业园区核心竞争力，固安县政府通过让专业的人做专业的事，华夏幸福公司配备专业团队，政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设运营的良性运转。

固安县政府在推进新型城镇化的同时，统筹考虑城乡结合问题，加快新农村建设，进行产业链优化配置，实现了产城融合发展。

2015年4月30日

江口县实施政府和社会资本合作（PPP）工作方案

为进一步深化财政管理体制和投融资管理体制改革，积极鼓励和引导社会资本投资建设基础设施、公共服务、资源环境和生态保护等领域，增强政府公共产品和公共服务供给能力，减轻财政投入压力，完善财政投入及管理方式，拓宽项目建设融资渠道，培养合格市场投资主体，结合我县实际，制定本方案。

一、总体要求

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，加快政府职能转变，发挥好政府的发展规划和支持制定、市场监管、服务指导作用和市场对资源配置的决定性作用，充分运用开发、透明、公平的市场规则，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，减少政府对微观具体事务的过度参与，加强政府对PPP项目的监管，减轻公共财政对公共产品的直接投资或债务压力，提高公共产品和公共服务的供给能力和供给效率，改善人居环境，增加社会公共福利。

二、总体目标

2015年，在全县基础设施、公共服务领域开展政府和社会资本合作示范试点。

2016至2017年，全县政府和社会资本合作的范围要覆盖到全部适宜的项目，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素相结合的协同机制。

2018年，全县建立起比较完善的政府和社会资本合作制度体系，确保公共服务水平和质量显著提升。

三、实施范围

县域范围内应由地方公共财政资金投入建设的基础设施、公共服务、生态环境保护等领域的增量建设项目，一律优先采取PPP模式建设；县域范围内已建成并由公共机构负责维护运营或由公共财政资金投入在建的存量建设项目，积极引进社会资本兼并、收购、重组，实施PPP改造。

具体实施范围包括城镇道路、综合管廊、燃气、供水、供热、污水和垃圾处理等市政设施项目，公路、铁路、机场、城市轨道等交通设施项目，产业园区配套基础设施项目，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务设施项目，水利、资源环境和生态保护设施项目，城镇保障性安居工程、智慧城市建设等城镇化建设项目。

四、基本原则

（一）坚持规划引领，服务地方发展。

PPP项目应当服务和满足发展需要，符合国民经济和社会发展规划及城乡建设规划。

（二）坚持风险分担，促进合作共赢。

遵循政府和社会资本在法制和契约框架内平等合作，合理制定项目合作方案，合理分担合作风险，原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担，实现政府、社会资本和社会公众共赢。

（三）坚持积极稳妥，保证合作效应。

坚持PPP项目既要满足社会公众合理需求，又要满足公共财政支付与采用其他模式的公共财政支付对比效益，按此原则成熟一个实施一个，保证合作项目的财政支付效应。

（四）坚持合理回报，防止公利私送。

PPP项目通过加强项目成本监审、授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等合作措施，稳定社会资本收益预期，既保证社会资本合理投资回报，又防止垄断暴利或不合理让利等公利私送。

（五）坚持依法依规，合作公开透明。

项目选择、方案审查、伙伴确定、合同履行、价格管理、退出合作、绩效评价等环节设计要科学合理，运作程序规范，除涉及国家机密和商业秘密要求的外，所有流程必须依法依规公开透明、阳光操作，社会资本主体严格依法招标确定，确保公平、公正，防止弄权寻租、孳生腐败。

五、项目确立

（一）建立项目库。

各乡镇（街道）、各部门要根据本地本行业基础设施和公用事业建设需要，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，确定运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目。

及时向社会发布PPP模式试点相关政策法规，公开市场准入和投资等方面的信息。

要建立项目储备库，投资额超过1亿元的纳入县级重点管理。

（二）制定实施方案。

授权组织实施单位要制定PPP实施方案，明确项目基本情况和经济技术指标，确定合作伙伴选择条件和方式，测算项目投资总额和政府承诺，拟定特许经营草案。

实施方案要事先征求财政、发改、住房城乡建设、国土资源、环保、物价等部门的意见，并报县政府批准。

政府或授权组织实施单位在开展项目前期论证和制定实施方案等阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛征集项目方案。

（三）选择合作伙伴。

财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。

行业主管部门要会同县财政部门按照《中华人民共和国政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。

要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则，明确政府和项目公司间的权利与义务。

可邀请有意愿的金融机构提前进入项目磋商阶段。

（四）细化合同文本。

政府授权的投资主体与PPP项目其他参与各方在平等协商、依法合规的基础上，根据PPP试点要求签订项目合作协议，确定合作各方权利和责任，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

项目合作协议应包括：

项目范围、内容；合作模式及相关特许经营权内容；成立PPP项目公司事项；投资、作价及收益；风险责任分担；绩效指标及评价机制；监督机制；项目动态补偿机制；退出及项目移交机制；违约责任；争议解决方式；各方认为应约定的其他事项。

政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司按特许经营管理相关法规，在项目合作协议框架下签订特许经营协议。

特许经营协议应包括：

特许经营内容、范围及期限；产品和服务标准；价格、收费、补贴的确定方法及调整机制；设施的权属与处置；设施维护和更新改造；安全管理；履约担保；特许经营权的终止、变更及临时接管；违约责任；争议解决方式；双方认为应约定的其他事项。

项目合作协议和特许经营协议等相关合同需报县财政部门备案。

（五）完善财政补贴。

对通过价格政策的合理调整，收入仍不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，县财政可适时、适当给予补贴。

财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。

县财政部门要逐步从“补建设”向“补运营”转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。

六、项目实施

（一）坚持市场化经营。

PPP项目公司要按现代企业制度要求，建立健全法人治理结构，依法经营管理，实现项目正常运营。

要遵守市场经营原则，追求项目质量，合理节约项目成本，做好公共产品供应，开拓服务市场，并依法承担项目建造、运营、技术风险。

政府或有权授予特许经营的主管部门按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任，并承担法律、政策风险，不得给予过高的补贴承诺，不得兜底市场风险。

（二）确保项目质量。

PPP项目公司要按照约定的合作期限统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，确保工程质量，并对工程质量承担终身责任。

在项目运营期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运转。

（三）建立调整机制。

特许经营协议双方根据建造成本、运营维护费用、未来使用流量、预期收益率等因素，协商确定价格、收益和补贴。

在项目运营期间，根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。

项目合作期限可以根据项目运营情况及政府补贴能力由项目参与各方协商调整。

七、项目监管

（一）加强风险管理。

各乡镇（街道）、各部门要科学安排PPP项目，做好资金测算及预算统筹。

县财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。

在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。

县财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，合理确定补贴金额，切实防范和控制财政风险。

（二）开展绩效评价。

行业主管部门要加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。

绩效评价结果要依法对外公开，接受社会监督。

同时，要根据评价结果，依据合同约定，对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

要完善绩效评价方法，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

八、保障措施

（一）加强组织领导。

成立由县长任组长，常务副县长任常务副组长，各分管副县长任副组长，县发改局、财政局等有关部门为成员的江口县推进政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，领导和统筹全县PPP模式推进工作，审定江口县PPP模式有关政策，作出PPP模式重大决策。

领导小组下设办公室设在县发改局，履行全县PPP项目的指导和协调职责，承办PPP推进日常工作，会同县财政、审计以及有关部门对PPP项目进行监督检查。

（二）明确部门职责。

县政府督查室：

督促各职能部门按照职责分工开展江口县PPP模式有关工作。

县发改局：

牵头拟订PPP项目年度和中长期开发计划，进行潜在PPP项目遴选，受理社会资本的推荐，确定PPP备选项目、组建PPP项目库；组织专家或中介机构对PPP项目实施方案进行审查或咨询评估，提出PPP项目实施方案建议报县政府批准；对PPP项目招标和建设管理进行业务指导；负责合作项目成本监审、费价审定及监督管理；指导开展项目识别评估、咨询服务、宣传培训和绩效评价；履行江口县推进政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组办公室职责。

县财政局：

参与对PPP项目的专家审查或咨询评估，侧重对PPP项目的财政承受力和“物有所值”进行评价；负责PPP项目采购资格预审评审报告备案，指导采购资格预审公告的发布，对PPP项目采购活动进行监督检查，依法处理PPP项目采购活动中的违法违规行为；牵头组织开展PPP项目绩效评价，备案管理PPP项目绩效监测结果。

县公共资源交易中心：

承担PPP项目招标或采购平台服务工作。

县各有关行业主管部门：

受县政府委托履行行业监管职责或项目实施单位职责。

作为项目实施单位的行业主管部门根据PPP项目年度开发计划，编制PPP项目实施方案，编制PPP项目社会资本主体招标或采购资格预审文件并组织开展资格预审，编制项目招标或采购文件，组织竞标社会资本现场考察答疑，实施项目招标或采购，负责与PPP项目中标人协商起草PPP合同；负责监督PPP项目中标人或PPP项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标并报县财政局备案；负责PPP项目合同期满后的清算和移交工作。

其他行业主管部门根据职能职责依法开展PPP项目行业监督管理，对违法违规行为依法进行处理。

（三）强化政策支持。

县财政局根据全县PPP项目实施进展情况，安排专项资金，部分用于示范项目的前期费用补贴，部分用于建立风险池，为PPP项目融资提供增信支持。

从2015年起，对城市基础设施及公共服务领域中运用PPP模式推进的新建项目，县财政专项资金优先予以资本投入等支持。

有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对PPP项目予以优先支持。

鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。

（四）创造公平环境。

各乡镇（街道）、各部门要严格遵守相关法律法规规定，确保PPP模式规范有序运行。

按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。

贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。

通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作，从机制上保障项目对投资者的合理回报。

行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。

（五）做好宣传引导。

各乡镇（街道）、有关部门要广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性。

同时，要按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，自觉接受社会监督。

附件

江口县实施政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组名单

组长：

黄霞县人民政府县长

常务副组长：

席龙海县人民政府常务副县长

副组长：

王家齐县人民政府副县长

盛锡军县人民政府副县长

徐建福县人民政府副县长

张兴国县人民政府副县长

刘鸿丽县人民政府副县长

杨毅县人民政府副县长

成员：

杨易奎县政府办公室副主任

郭启军县金融办主任

陈德华县发改局局长

罗惠京县财政局局长

陈世新县审计局局长

吴再勇县住房城乡建设局（规划局）常务副局长

皮国华县水务局局长

秦杰县教育局局长

侯云县交通运输局局长

吴建芳县旅游局（民宗局）局长

滕明祥县环保局局长

龙建华县城管局局长

王亮灯县卫生计生局局长

秦如高县市场监督管理局局长

唐成海县国土资源局局长

陈进县工业和商务局局长、凯德特色产业园区管委会主任

曾小清县公共资源交易中心（产权交易中心）主任

领导小组下设办公室在县发改局，由陈德华同志兼任办公室主任。

从财政部示范项目评审看PPP项目申报情况及建议

A-A+2015年10月21日09:

50综合评论

　　今年8月，财政部针对本年度示范项目申报情况，按照水务、公共交通、城镇综合开发和市政基础设施、社会事业等四大不同行业进行分类项目评审，作为专家评委我参与了财政部第二批示范项目的水务领域项目评审工作，结合项目评审情况，谈一下个人的评审心得和相关建议。