学士学位论文论城管执法现状及法律规制.docx

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学士学位论文论城管执法现状及法律规制

中央广播电视大学

毕业论文

题目：

论城管执法现状及法律规制

专业法学

年级14秋法本

学号1432101252937

学生姓名

指导教师

论文完成日期2016年10月31日

南京广播电视大学

毕业设计（论文，作业）课题审批表

教学单位（盖章）

专业

法学

学生类别

开放教育本科

课题名称

论城管执法现状及法律规制

填报

时间

2016年9月1日

课

题

内

容

简

介

城管执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，城管依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。

城管执法贯穿城市发展的全过程，城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。

城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力，为城市的持续发展提供了可靠的保障，为构建和谐社会提供了坚实的支撑。

但与此同时，在城管执法过程中存在一些明显的问题也值得我们思考，城管暴力执法、任意执法是当今城管执法的一个突出问题，其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。

因此，我们应该及时了解并找出解决办法，使城管的发展服务于人民。

一、城管执法现状

二、造成城管执法困境的原因

三、关于城管执法法律规制的建议

指导教师姓名

参加学生姓名

指导教师意见

市校

审核

意见

审核部门盖章：

年月日

论城管执法现状及法律规制

【内容摘要】城管执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，城管依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。

城管执法贯穿城市发展的全过程，城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。

城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力，为城市的持续发展提供了可靠的保障，为构建和谐社会提供了坚实的支撑。

但与此同时，在城管执法过程中存在一些明显的问题也值得我们思考，城管暴力执法、任意执法是当今城管执法的一个突出问题，其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。

因此，我们应该及时了解并找出解决办法，使城管的发展服务于人民.

【关键词】城管执法服务人民

目录

一、城管执法的概念与现状1

（一）城管执法的概念1

（二）城管执法的现状2

（三）城管执法的法律依据3

二、造成城管执法遇到困境的原因4

（一）法律机制不完善4

（二）城管编制混乱，执法者素质偏低4

（三）城管执法程序不规范5

（四）相关法律保障机制不健全5

三、关于城管执法法律规制的建议5

（一）加强顶层设计，完善城管执法体制6

（二）通过立法，建立完善城管执法政策法规体系6

（三）合理明确城管执法职权范围7

（四）依法加强对城管执法的保障7

四、结语8

参考文献8

城管执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，城管依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。

城管执法贯穿城市发展的全过程，城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。

城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力，为城市的持续发展提供了可靠的保障，为构建和谐社会提供了坚实的支撑。

但与此同时，在城管执法过程中存在一些明显的问题也值得我们思考，城管暴力执法、任意执法是当今城管执法的一个突出问题，其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。

因此，我们应该及时了解并找出解决办法，使城管的发展服务于人民。

一、城管执法的概念与现状

（一）城管执法人员的概念

在理解城管执法人员这一概念时，我们首先需要理解城管执法这一概念，“城管执法”一词来源《中华人民共和国行政罚法》中所指的在城市管理领域行使相对集中行政处罚权；“相对集中行政处罚权”在《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：

“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。

其范围概括起来主要包括：

“市容环境卫生、非法建筑物管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理以及省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。

”而城管执法人员就是城市管理领域行使相对集中行政处罚的执法人员。

（二）城管执法的现状

城管执法在我国城市的发展中起着举足轻重的作用，其面临的困难主要表现在以下几方面：

1、城管与民众之间利益的冲突

由于城管执法的范围非常广泛，城市规划、城市环境卫生、市容市貌、市政、工商行政、公共交通管理等都是由城管执法人员管理，并且城管执法的这些对象具有反复性强、人员复杂、流动性大、执法困难等特点。

而这些执法的内容都与人们的日常生活息息相关，因此在执法过程中免不了与人们发生利益冲突，产生矛盾。

城管在执法过程中与小商贩之间存在直接冲突。

下岗人员及进城务工人员在街边乱摆乱卖现象是困扰城管人员执法的一个难题。

一方是迫于生计，不得不沿街叫卖的下岗工人、进城务工人员，另一方是保护市容市貌，依法管理城市的执法人员。

城管依法行事，制止了下岗人员及进城务工人员的乱摆乱卖情况。

这维护了市容市貌，管理了城市，是合法行为，但这是否合理呢?

是否以人民的利益为宗旨呢?

国家执法、政府执法最终为的都是人民的利益，使人民的生活更加美好，但城管执法的对象就是挣扎在社会底层，没有固定收入来源的人们。

对于他们，城管依法行事，就会使他们没有维持生计的饭碗，也就使他们的生活得不到保障，城管在执法过程中合法但不合理，因此就会产生冲突。

2、城管人员暴力执法是阻碍城管执法的重要因素

近年来，虽然城管执法对我国社会的进步，城市的发展起着举足轻重的作用。

但是上述城管暴力执法事件经常在我国诸多城市上演，而且无论从数量上或者强度上，都呈现上升的趋势。

其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。

若在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力执法”等关键词时，总能找到无数条关于这方面的报导，从此可知，我国城管执法的现状相当严峻，暴力执法状况已到了不容忽视的地步。

3、立法滞后是城管执法面临的困难之一

经济基础决定上层建筑，从立法最终本质来讲，社会物质条件决定着立法的进程及深度。

在改革开放以前，我国的经济发展缓慢，人们的生活水平不高，从而立法也就受到制约。

随着改革开放的进程及我国共产党的正确领导，使得我国的市场经济快速的发展，人们的生活水平不断提高，社会不断进步。

但立法的脚步、法律的进程并没有跟上时代的步伐，导致我国立法的深度滞后于市场经济的快速发展，现行法律不适应与社会的进程。

城管执法必须强调立法和执法，法律法规不完善就会导致城管执法的冲突。

目前我国还没有一部针对城管执法的法律规范，城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件，一些城市出台了城市管理条例。

但总的来讲，城管执法缺乏强有力的直接法律依据。

因此，城管执法任意性大，市民又不了解城管的法律权限，在执法过程中就容易产生冲突，不利于城管执法、城市的发展、社会的进步。

4、流动商贩不配合城管人员执法。

虽说城管执法中存在许多不足，但许多小商贩是暴力抗法，极力不配合工作。

一些城市市郊的流动商贩占道经营之夸张，好端端的一条双向4车道马路，被商贩占道摆摊而仅剩不足2车道的“羊肠小路”，而不远处即是政府规划的露天菜场，流动商贩们就是不迁入;有一些摊贩，城管人员劝说根本无效，迟迟不肯收摊，若是城管人员上前没收摊点，一些摊贩会立马上演“撒泼骂街”、“躺地耍泼”等等无赖行径。

往往会引得众人围观，阻碍交通，一些路过围观不明真相的群众，天生处于“同情弱者”的心态，看到有摊贩躺在地上，便马上义愤填膺指责城管暴力执法。

就是由于人们天生同情弱者的心态，在不了解具体的事由时，一味指责城管暴力执法，把矛盾的源头指向城管，使得城管行走在风口浪尖上。

其实，这不仅阻碍了城管人员执法，同时还会助长流动商贩不配合执法的不正风气。

曾有一次看到城管执法队没收了某摊贩的摊子，该摊贩立马率老乡、亲戚二三十人手持铁锹把一位城管人员打伤在地。

如果不是亲眼所见，亲身经历，有多少人可能还在为摊贩鼓掌喝彩，蒙头大骂城管野蛮执法。

可事实是，部分摊贩们俨然成了地方一霸，横扫街里。

面对如此的摊贩，城管执法也是无从下手。

（三）城管执法的法律依据

到目前为止，我国没有一部完整的法律法规对城管部门的权利和义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确的规定。

我国城管执法的主要法律依据是《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件。

如《行政处罚法》第16条规定：

“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

”城管执法的法律依据虽然很多，但是不具体。

从目前情况看，凡是拥有立法权的城市，一般都制定了有关城市管理的政府规章，厦门、珠海、青岛制定了地方性法规;没有立法权的城市，一般制定专门的政府令，作为城管行使相对集中处罚权的依据。

二、造成城管执法遇到困境的原因

（一）法律机制不完善

由于没有一部直接针对城管执法所制定的法律法规，仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级人民政府决定、地方政府规章和地方人民政府文件的相关规定执法，显然不能有效的解决城管执法中存在的问题。

虽然法律规定许多权利相对集中于城管执法人员手里，解决了以往多头执法、重复处罚及执法空当的情况，但这就使得城管拥有广泛、自由的裁量权。

城管任意执法、胡乱执法的事情就时有发生。

例如，由于没有法律的具体规范，一些执法人员在执法过程中为达到执法目的，非法使用暴力，强行没收东西，乱开罚单，任意行使执法权力，这些行为在当前是屡见不鲜。

并且在一些城市，目前规范城管执法的法律依据还是10多年以前国务院出台的《国务院城市容貌和环境卫生管理条例》，在这与时俱进的年代，不与时代同步的法律是规范不了人们快节奏的生活的。

这使得城管执法出现窘态，城管执法的权威性及有效性严重受到削弱。

这种现象在地方一级城市尤为突出，因为法律没有规定地方一级城市拥有立法权，因此在城管执法时相对比较被动。

例如，在城管人员执法过程中，对身无分文的外来人员是无法实施罚款的，最多就是对其进行教育，这就使得执法部门缺乏威慑力和惩罚力度。

城管在执法过程中，由于法律法规的不完善，缺少严格的执法程序，使得城管执法程序任意性很大，城管执法是人制而非法制。

这样就会导致人们的一些合法权益受到威胁。

如在执法过程中，城管人员为了达到执法目的，强行限制他人人身自由、乱开罚单、强行没收东西、殴打他人、任意妄为。

（二）城管编制混乱，执法者素质偏低

城管编制主要有：

1、行政编制（主要在局机关工作，从事一线执法的较少）2、事业编制;3、聘用制事业编制;4无编制人员（称为协管员或在岗不在编人员）;5、其它单位借调人员（编制情况就更五花八门了）。

由于城管编制混乱、良莠不齐，管理起来很困难。

再加上从事一线工作的城管人员大多是一些无编制人员即协管人员，他们大多没有较高的学历，文化素质偏低，法律意识淡薄，执法观念不强，也没有专门接受过岗位培训，因此在执法过程中比较机械、死板，不会灵活处理问题，只能处理一些简单的事情，一旦问题比较复杂，难以解决，他们就无从下手。

为了达到解决问题的目的，于是他们就胡乱执法，与群众之间的矛盾就由此产生，城管的形象也由此损坏。

（三）城管执法程序不规范

城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序来办事，然而在城管执法过程中，尤其是影公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。

在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻，捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。

根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管工作的满意只有29%，32%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事，22%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为，40%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”，究其原因主要是城管执法中存在滥用职权，执法违法，随意收费，任意罚款，以权谋私等现象。

（四）相关法律保障机制不健全

现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。

城管执法的法律效力和法律地位不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地，它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。

同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务，法定职责以及履职范围等问题做邮明确的规定，城管执法的范围来断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。

此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化，粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。

三、关于城管执法法律规制的建议

（一）、加强顶层设计，完善城管执法体制。

　　近年来名地分别探索设立“城市管理委员会”，协调各方齐抓共管，在城管执法中探索出了新路、产生了实效，基层的经验表明，城管的体制架构要坚持“顶层上移和力量下沉相结合，平台统合与联勤联动相融合”。

　　一是成立“国家城市管理行政综合执法委员会”，由分管副总理担任主任，主导全国城市管理行政综合执法推进相关的法律、规划和政策的出台，统筹、规划、协调全国城管执法工作。

同时在国务院单设或在依托有关部委挂牌成立“国家城市管理行政综合执法委员会办公室”，作为专职办事机构，专责落实“国家城市管理行政综合执法委员会”有关决策意见。

　　二是在各省、自治区也设立议事协调机构“省城市管理行政综合执法委员会”，统合平台，以协调作为政府组成部门的市容环卫、园林绿化、市政、规划、环保、工商、卫生等各部门共同努力，推进各省城管执法。

　　三是依法界定和相对固定城市、区、街道三级城管机构的职权，兼顾“顶层设计和力量下沉”，建立条线指导和属地化管理机制，建立符合本城市特点的纵横交错、紧密联系、反应迅速的执法体系。

（二）、通过立法，建立完善城管执法政策法规体系。

　　一是国家层面立法，加强顶层设计。

建议国家制定《城市管理行政综合执法法》，对行政综合执法的主体、执法范围、执法程序、法律责任等内容进行具体规定；

　　二是依照新法清理、修订其他相关法律法规和规范性文件。

建议在《城市管理综合行政执法法》和其他相关法律制定后，依此对现行的政策法规进行系统的清理规范，尽量消除法律规范相互冲突的现象，为城管行政综合执法工作提供合法依据。

　　三是要求各城市的市人大、市政府按照原则性和灵活性相结合的原则，进一步修订完善城市管理地方性法规、规章，为城管执法工作提供法制保障和法律约束。

坚决杜绝严苛执法，支持探索有效执法的新途径，鼓励各城市城管部门探索建立“与公安执法相比柔性、但仍不失权威性的”执法机制，推动建立市、区县、街镇三级城管执法部门建立法律顾问制度，切实提高依法行政、依法执法的能力和水平，进一步赢得广大市民群众的理解、支持和拥护。

　　（三）、合理明确城管执法职权范围。

　　建议落实四中全会精神，继续“整合城市执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”，但“集中”不能“无极限”。

　　一是具备“集中”条件的集中。

与城市管理关系密切，不需要用仪器、设备、专业队伍检测认定，凭肉眼就能认定违法的处罚事项才能集中；

　　二是不具备“集中”条件的不集中。

一些专业技术性强的执法事项建议仍由原部门承担，如噪声扰民、油烟污染、食药监等需要专业技术认定的执法就不宜“集中”，还包括一些法律明确规定只能由某行政机关行使的职责也不划转。

　　（四）、依法加强对城管执法的保障。

　　一是身份保障。

建议在“十三五”期间逐步全面解决城管执法人员的公务员身份，改变目前事实上的“违法执法”窘境，真正把这支队伍培养成与公安警察同等重要的柔性执法者，提升他们的“自豪感”、“责任感”、“使命感”。

　　二是队伍保障。

推动城管执法队伍规范化建设。

一要加强教育培训，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平；二要加强基层基础建设，建立健全执法装备标准，提高城管执法信息化水平。

　　三是安全保障。

这方面各地多有探索，如溧水区执行各乡镇领导的轮岗、实行带编人员担任城管中队中队长等等，并推动信息化实现资源共享、强化行政执法协调联络和联勤联动机制等，及时解决城管顽症、难题，产生了实效。

因此，国家应制定法律制度，让广大人民都能知晓。

执法部门应加大城市管理宣传力度，提高公民法律意识，利用网络、报刊等平台，宣传相关的法律法规，报导城管执法中的好人好事，使城管执法的依据、原因及好处深入人心、家喻户晓，让人们充分认识和理解城管执法的必要性和重要性，消除“法不责众”的观念，真正认识、支持、参与城管的执法工作，做到“人民城市人民建，人民城市人民管”。

让城管的工作得到百姓和大众的支持，这样城管执法人员工作就会事半功倍。

四、结语

城管执法具有复杂性、多样性、现实性和地域性，牵涉到公民权利义务，同时又与社会生活和社会管理紧密联系。

它是一个长期积累的问题，对它的改革，不是一朝一夕能改变的。

它的变革，需要从根本上入手，国家和地方相互配合，各机关相互联系，大众的广泛参与，才能使城管执法健康稳定的发展。

只要我们正确对待，及时处理，解决好问题，城管执法将会为我们城市的发展、我们国家的运行、人民的利益发挥巨大的作用。

参考文献：

[1]《行政法学》，法律出版社，1998年7月版.

[2]姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2000年.

[3]张正钊、胡锦光主编，《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2000年.

[4]张烩，《城管暴力执法成因分析》，期刊2009（04）.

[5]贾志，《我国城管暴力执法的危害、成因及对策研究》，2007年.

[6]张煜、孙国良，《我国城管执法存在的问题及对策研究》期刊-核心期刊2008（12）.