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政事堂制度辨证
政事堂制度辨证
王超
唐代中央机构实行三省六部体制，中书主出令，门下掌封驳，尚书主奉行（注：
见《困学纪闻》卷一三《三省递重之由》注引王鏊《震泽长语》上。
），这是人所熟知的。
但是，作为唐代中央最高权力机构的政事堂，却很少为人所知，至今并没有被完全正确地认识。
究其根源，早在唐代曾经做过宰相，又是研究唐制的专家杜佑，对于当时国家机构之紊乱，即已感到“繁而难理”（注：
《旧唐书·杜佑传》。
）了。
后世学者，既震于杜氏《通典》之权威，复限于《六典》、《两志》（注：
《通典·职官典》、《大唐六典》、《旧唐书·职官志》与《新唐书·百官志》详载唐一代国家机构的组织，唯独于政事堂制度的记载极为简略。
）所载政事堂制度之简略，于是延误千载，含糊不确之论，时有所见。
一九七九年版新《辞海》“政事堂”条，是这样解释的：
“政事堂 唐宋时宰相的总办公处。
唐初始有此名，设在门下省，后迁到中书省。
开元十一年（公元723年）改称中书门下，因宰相名义上即为中书门下省长官之故，下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房。
”（注：
见新《辞海》缩印本，一九七九年版一四六六页《政事堂》条。
）这是把唐代中央最高权力机构政事堂，仅仅看作是“宰相的总办公处”，把国家一项重要的政治制度，看作是宰相开会办公的场所，其谬误亦大矣！
《中国史研究》一九八二年第三期，载有《唐朝政事堂制度初探》（以下简称《初探》）一文，是多年来专论政事堂制度所仅见的一篇文字，读后颇有启发。
但《初探》一文，对于政事堂制度一些根本问题，如：
政事堂创始的时间，政事堂制度的形成，这个制度的基本内容，即政事堂的职权、组织、参加会议的人员及会议主持者、权力凭证，政事堂的性质，政事堂制度产生的政治历史背景，等等，也还没有探索清楚。
为此，笔者不揣浅陋，撰文考辨，以就教于方家通人。
一
关于政事堂创始的的时间，历来说法纷纭，莫衷一是。
具有代表性的记载有两种：
一是唐代人李华写的《中书政事堂记》，认为政事堂始于唐高祖武德年间；二是元代马端临的《文献通考》，含含糊糊地说是“其后又置政事堂”，推其事当在唐太宗贞观年间（注：
《文献通考》卷五○《职官考》四《门下省》。
）。
笔者于一九八○年曾撰文《三省制度考略》（注：
王超《三省制度考略》，载《学术月刊》一九八一年第一期。
），那时我对政事堂创始的时间，同意《文献通考》的看法，认为是在贞观年间。
根据就是《通考》的一段记载：
“其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。
”（注：
《文献通考》卷五○《职官考》四。
）查《贞观政要》和《资治通鉴·唐纪》（注：
见《贞观政要》卷一《政体》第二。
《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。
），这是唐太宗贞观元年的事。
近两年来，笔者看法有所改变，认为政事堂创始的时间，应该向前推，至少要推到唐高祖武德年间。
理由有以下四点：
第一，李华《中书政事堂记》云：
“政事堂者，自武德以来，常于门下省议事，即以议事之所，谓之政事堂。
故长孙无忌起复授司空，房玄龄起复授左仆射，魏征授太子太师，皆知门下省事。
”（注：
《全唐文》卷三一六，清光绪辛丑年广雅书局刊本第六四册。
）这段记述，点明了三个事实：
（一）“自武德以来”已有政事堂。
“自武德以来”，当然是指“自武德年间”以来，而不能理解为割去“武德年间”的“武德以后”（注：
姚澄宇《唐朝政事堂制度初探》，见《中国史研究》一九八二年第三期。
），这是显而易见的。
（二）自武德以来，宰相已“常于门下省议事”。
既是已“常于”，就可以肯定不是什么新制度；既不是新制度，当然就不会是“武德以后”才有政事堂。
（三）自北朝以来，门下省地位特重，“诏旨之行，一由门下”（注：
《魏书》卷二一上《高阳王雍传》。
另见《初学记》卷一二《侍中》第一。
）。
因有宰相“常于门下省议事”的惯例，“故长孙无忌”，就是说，“所以”长孙无忌、房玄龄、魏征三大臣“皆知门下省事”。
这里是无论如何得不出因为三大臣“皆知门下省事”，才有政事堂的结论来的（注：
姚澄宇《唐朝政事堂制度初探》，见《中国史研究》一九八二年第三期。
）。
其次，《资治通鉴》云：
“故事，宰相于门下省议事，谓之政事堂，故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。
及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中书省。
”（注：
《资治通鉴》卷二○三《唐纪》一九高宗弘道元年十二月。
）既成“故事”，表明这种做法已经成为国务活动中的一种习惯法。
所以，在中国政治制度史上，“故事”与“制度”往往是同义语。
因为有此约定俗成的习惯法，故长孙无忌等三大臣才“皆知门下省事”。
因此，无论从国务活动的常规制度看，还是纯从语法结构去分析，都说明政事堂之设立早在贞观之前，而不可能是在长孙无忌等三大臣“皆知门下省事”的同时（注：
《唐会要》卷五一《中书令》条，即把长孙无忌等三大臣“皆知门下省事”作为小注附在“谓之政事堂”之后。
）。
再次，从隋唐制度渊源于北朝考之。
著名史学家陈寅恪先生在论述隋唐制度渊源时指出：
“若能注意‘高齐创业，亦遵后魏’（注：
《隋书·百官志·序略》。
），‘（隋）高祖践极，复废周官，还依汉魏’（注：
《隋书·百官志·序略》。
），及‘唐之官制大体皆沿隋故’（注：
《新唐书·百官志序》。
《旧唐书·职官志序》略同。
）数语，则隋唐官制之系统渊源已得其要领。
”（注：
陈寅恪《隋唐制度渊源略论稿》，中华书局一九六三年新一版第八四页。
）唐初多沿隋制。
实行宰相集体议事制度，三省长官共议国政（注：
《新唐书·百官志》云：
“初，唐因隋制，以三省长官中书令、侍中、尚书令共议国政，此宰相职也。
”），不能没有议政场所，所以，“自武德以来，常于门下省议事”，并且即以议事之所，“谓之政事堂”（注：
《全唐文》卷三一六李华《中书政事堂记》。
）。
这时政事堂，所以设在门下省，是因为自北朝以来，“诏旨之行，一由门下”，“军国大政，万机之事，无不预焉”（注：
《魏书》卷二一《高阳王雍传》、《彭城王勰传》。
）。
可见，在北朝时门下省权尊势隆，在国务活动中自然成为军国大政决策之所。
因此，政事堂议政起始的时间，只能往贞观、武德以前推，很可能在北朝、隋代即有此制，而不可能是在武德以后的贞观年间。
《通典》与《旧唐书》均载：
“旧制，宰相常于门下省议事，谓之‘政事堂’。
”（注：
《通典》卷二一《职官·宰相》；《旧唐书·职官志》二《侍中》条注。
《唐会要》卷五一《中书令》条同。
）“旧制”，即已表明不是新制，而是过去很可能是北朝或隋以来已有的制度。
《旧唐书》多以国史实录编写成书，“旧制”是唐初人对北朝以来旧制的习惯用语。
最后，从唐代宰相制度的演变考之。
唐初制度，以三省长官中书令、侍中、尚书令共议国政，议政场所即为门下省的政事堂。
故时人一般皆以三省长官为真宰相，而真宰相参加政事堂商讨军国大政，乃有当然资格（注：
见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。
）。
但唐代宰相，一如隋代，自始就不限于三省长官。
隋代柳述以兵部尚书参掌机事，裴矩、裴蕴以黄门侍郎知政事，已开他官兼任宰相之风（注：
《册府元龟》卷三○八《宰辅总序》云，“（隋）或以他官参掌机事，及专掌朝政者，并为辅弼。
”另参见《通典》卷二一《职官典》三，《历代职官表》卷三。
）。
到了唐代，此风更盛，《新唐书·百官志》云：
“故常以他官居宰相职，而假以他名。
自太宗时，杜淹以吏部尚书参议朝政，魏征以秘书监参预朝政，其后或曰‘参议得失’，‘参知政事’之类，其名非一，皆宰相职也。
”（注：
见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。
）《新唐书·宰相表上》序亦云：
“唐因隋旧，以三省长官为宰相，已而又以他官参议，而称号不一，出于临时，最后乃有‘同品’、‘平章’之名，然其为职业则一也。
”（注：
见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。
）又，叶梦得《石林燕语》云：
“唐初宰相，未有定名，因人而命，皆出于临时。
其后高宗欲用郭待举为参知政事，以其资浅，故命于中书门下同受进止平章事。
”（注：
《石林燕语》卷三。
）可见在唐代，凡曾加有以下职衔者，均为宰相，即“参知政事”、“参预朝政”、“参议得失”、“参议朝政”、“参预机密”、“参知机务”、“知政事”、“知门下省事”、“平章政事”、“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”，等等。
所谓“同中书门下三品”，本来因为中书令、侍中都是三品官，现在欲使秩卑的人参知政事，故立此号，令与中书令、侍中地位相等，沿用既久，因而失去本来意义，纵是二品以上的官，也必须加“同三品”之号，方为宰相，方可入政事堂议政（注：
《新唐书·百官志》云：
“自高宗以后，为宰相者，必加‘同中书门下三品’，虽品高者亦然。
”另参见《唐会要》卷五七《左右仆射》条、《文献通考》卷四九、《历代职官表》卷三。
）。
所以，即令长孙无忌、房玄龄、魏征这样有权位的大臣，也必须加上“知门下省事”的职衔，才在制度上取得参加政事堂议政的资格。
以上我们追述唐代前期宰相制度之演变，其目的在于说明：
门下省政事堂议政制度在前，而“知门下省事”之类的名号演变在后，是确定无疑的。
综合上述四个方面的考察，我们可以确定：
唐代政事堂议政制度，至迟始于唐高祖武德年间，很可能在北朝、隋代即有此制，而不可能是创始于唐太宗贞观年间。
二
尽管宰相于门下省政事堂议政，在唐高祖武德年间已成为制度，但由政事堂议政发展为唐代中央最高权力机构，成为一项重要的政治制度，却经过了一百年左右的漫长岁月。
《旧唐书·职官志》载：
“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。
（高宗）永淳二年（公元683年）七月，中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省。
（玄宗）开元十一年（公元723年），中书令张说改政事堂为中书门下，其政事印改为‘中书门下之印’也。
”（注：
《旧唐书·职官二》注。
）这就非常清楚地点明了政事堂制度形成的三个发展阶段，兹分别考察辨证如下。
第一阶段：
自唐高祖武德年间到唐高宗末年（约公元618-683年），为门下省政事堂议政时期。
在这个发展阶段中，虽然政事堂始终设在门下省，但作为一项制度，也是在不断变化着的。
武德年间，可以说政事堂纯为宰相议政场所，如同现代的“会议厅”一样，并非理政办公之地。
这个时期的政事堂，所以一直设在门下省，主要是因为自北朝以来，门下省权重势隆之故。
贞观年间，由于中书出令与门下封驳之间发生流弊，不是知非不纠，就是互相责难，影响了政府效能。
唐太宗看到了这种情况，曾对黄门侍郎王珪说：
“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。
人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！
比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。
”（注：
见《贞观政要》卷一《政体》第二。
《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。
）鉴于隋亡的教训，唐太宗整顿了中央政府的组织机构，凡“留文武总六百四十三员”（注：
见《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。
）。
为了防止政府机构随意扩大和官员冗滥，唐太宗还用法律制度加以保证。
同时，他又提高政事堂地位，改变国家总枢机构中政务活动的某些程序。
贞观以前，诏敕虽多由中书出令，但承受者多，拟进者少，故宰相议政，多不在诏旨拟定以前，而是在诏旨拟定之后。
诏敕之下，事先议论少，事后检查多，所以政事堂之初设于门下，其原因之一也在于此。
贞观以后，中书舍人“五花判事”，中书省权职渐重，中书令于定敕之前，多提前于政事堂讨论（注：
参见《资治通鉴》卷一九三《唐纪·贞观三年》。
）。
于是政事堂地位日渐提高，遂成为宰相议决政务的最高会议。
前引《通考》所载：
“其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。
”（注：
《文献通考》卷五○《职官考》四。
）其基本点，是把贞观年间“先于政事堂议定”，即议决朝政，同武德年间“常于门下省议事”相区别。
由一般“议事”到“议定”朝政，这无疑是政事堂地位的明显提高。
而不可以把“其后又置政事堂”一句断章割裂，来说明在贞观年间刚刚创立政事堂，这是不妥的。
关于中书舍人“五花判事”，王夫之认为这是“会议之始”。
他在《读通鉴论》中说：
“唐制：
军国大事，中书舍人各陈所见，谓之‘五花判事’，而宰相审之，此会议之始也。
”（注：
《读通鉴论》卷二○《唐太宗》五。
）什么“会议之始”呢？
《资治通鉴》说得明白：
“故事：
凡军国大事，则中书舍人各执所见，杂署其名，谓之‘五花判事’。
中书侍郎、中书令省审之，给事中、黄门侍郎驳正之。
上（太宗）始申明旧制，由是鲜有败事。
”（注：
参见《资治通鉴》卷一九三《唐纪·贞观三年》。
）王夫之没有注意“上始申明旧制”一句，既是“旧制”，就不会是“会议之始”。
“上始申明旧制”，足以说明贞观年间宰相议政，仍在门下省政事堂，而且，虽然中书渐重，但中书出令，门下封驳的“旧制”并未改变。
第二阶段：
自武后光宅元年至玄宗开元十一年（公元684-723年），为中书省政事堂时期。
这个时期，政事堂始正式成为宰相议决军国大政的最高国务会议。
武后光宅元年（公元684年），裴炎执政事笔，迁政事堂于中书省。
李华《中书政事堂记》云：
“光宅元年，裴炎自侍中除中书令，执事宰相笔，乃迁政事堂于中书省。
”（注：
《全唐文》卷三一六，清光绪辛丑年广雅书局刊本第六四册。
）《唐会要》卷五一《中书令》条亦云；“永淳三年（即光宅元年）七月，中书令裴炎，以中书执政事笔，其政事堂合在中书，遂移在中书省。
”（注：
《资治通鉴》卷二○六《唐纪·高宗弘道元年（公元683年）》载：
十二月，丁巳，高宗崩。
甲子，中宗即位。
甲戌，以裴炎为中书令。
“故事，宰相于门下省议事，谓之政事堂，故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。
及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中书省。
”《旧唐书》卷六《武后纪》云：
中宗嗣圣元年（684年）一月，废中宗。
二月睿宗立，改元“文明”。
九月改元“光宅”，十月丙申杀裴炎。
据上可知，裴炎迁政事堂于中书省，既不是高宗永淳二年七月（旧唐书），或永淳三年七月（唐会要），也不是武后光宅元年（李华《中书政事堂记》），而是在高宗弘道元年（公元683年）十二月六日之后，此时高宗已崩，中宗刚即位；至迟不会迟于他同武后合谋废中宗、立睿宗的前后，即中宗嗣圣元年一月，睿宗文明元年二、三月间。
）宰相既商讨议决军国重务于政事堂，而草拟诏敕之责在中书。
为便于政务推行，于是政事堂遂由门下省迁至中书省。
这是贞观中期以来，中书地位日重门下权势渐削的必然趋势。
裴炎自侍中改任中书令，执政事笔，迁政事堂于中书省，并非裴炎一己之私意，乃是制度发展所使然。
《新唐书》卷四六《百官志》云：
“自高宗以后，为宰相者，必加‘同中书门下三品’，虽品高者亦然；惟三公、三师、中书令则否。
”侍中与中书令同为中央决策机构中书、门下省长官，秩皆三品，何以侍中必加“同三品”衔，方为真宰相，得参加政事堂会汉，而独于中书令“则否”？
看似十分乖谬，其实乃是制度在渐渐变化矣！
所谓“天河暗转，必有其迹”，此之谓也。
政事堂迁至中书省后，在制度上明显的变化，是宰相于政事堂议决政务时，有轮流“秉笔”或“执笔”之制。
《新唐书》卷一一七《裴炎传》云：
“旧，宰相议事门下省，号政事堂，长孙无忌以司空，房玄龄以仆射，魏征以太子太师皆知门下省事，至炎，以中书令执政事笔，故徙政事堂于中书省。
”同书卷一二三《韦巨源传》亦云：
“神龙初，（巨源）以吏部尚书同中书门下三品。
时要官缺，执政以次用其亲，巨源秉笔，当除十人，杨再思得其一，试问余授，皆诸宰相近属。
”可见这个时期秉笔宰相之常务，乃有三项：
（一）诸宰相议政时，主持会议；
（二）会议之后，总其纪录；（三）秉笔之日，坐政事堂办公。
其次，武则天时改中书省为凤阁，门下省为鸾台。
凤阁鸾台即中书门下，合政事堂实际已成为一体，成为权力很大的相府了。
“垂拱三年（公元687年），或诬告（刘）祎之受归诚州都督孙万荣金，兼与许敬宗妾有私，则天特令肃州刺史王本立推鞫其事。
本立宣敕示祎之，祎之曰：
‘不经凤阁鸾台，何名为敕？
’则天大怒，以为拒捍制使，乃赐死于家，时年五十七。
”（注：
《旧唐书·刘祎之传》。
另见《资治通鉴》卷二○四《唐纪·则天后垂拱三年》。
）以武则天那样的专横残暴，欲以莫须有罪名惩处刘祎之，而诏敕未经凤阁鸾台政事堂讨论议决，致引起刘祎之的强烈抗议，可见政事堂的权力已经很大，地位已有显著提高。
第三阶段：
玄宗开元十一年以后，政事堂成为中央最高权力机构。
（《旧唐书·职官志》云：
“开元十一年，中书令张说改政事堂为中书门下，其政事印，改为‘中书门下之印’也。
”（注：
《旧唐书·职官志二》门下省注。
）《册府元龟·宰辅部》亦云：
“开元中，张说奏改政事堂为中书门下，政事印为‘中书门下之印。
’”（注：
《册府元龟》卷三○八《宰辅部》总序注。
）《旧唐书》“政事印”下多一“改”字，说明政事堂原来以议政为主，还未完全成为权力机构，故无专印。
开元中“改”为中书门下政事堂，始成为中央最高权力机构，乃置专印。
又，《新唐书·百官志》载：
“开元中，张说为相，又改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：
一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。
”（注：
《新唐书·百官志》，《唐会要》卷五一《中书令》条略同。
）至此，政事堂制度始备。
在开元以前，政事堂内部无任何分司之组织，其地位虽日益重要，井渐由会议厅转变为宰相最高囚务会议，然尚难确定为国家最高权力机关。
直到开元十一年，中书令张说改政事堂为中书门下政事堂，列五房以主政务，于是遂有其所辖部门与属官，“中书门下政事堂”作为一项重要的政治制度，至此乃备矣；作为唐代中央最高权力机构的地位，乃完全确立。
三
历史表明，政事堂作为唐代一项带有根本性质的政治制度，至少包括以下几项内容：
（一）政事堂的职权。
毫无疑问，开元以后，政事堂已经合中书门下两省而为一个权力机构，它的职权无疑拥有中书门下两省之职权。
《唐六典·中书省》云：
“中书令之职：
掌军国之政令，缉熙帝载，统和天人，入则告之，出则奉之，以厘万邦，以度百揆，盖以佐天子而执大政者也。
”（注：
《唐六典》卷九《中书省》，《旧唐书·职官志》同。
）《唐六典·门下省》又云：
“侍中之职：
掌出纳帝命，缉熙皇极，总典吏职，赞相礼仪，以和万邦，以弼庶务，所谓佐天子而统大政者也。
凡军国之务，与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之，此其大较也。
”（注：
《唐六典》卷八《门下省》。
《太平御览》引《唐六典》“门下省”条“所谓”作“盖以”。
）可见中书门下职掌乃是“佐天子而统大政”，是“统和天人，以和万邦”。
这实际上是宰相之职。
如今政事堂“参而总焉，坐而论之，举而行之”，职权之重，权势之隆，可以想见。
诚如李华《中书政事堂记》所述：
政事堂者，君不可以枉道于天，反道于地，复道于社稷，无道于黎元，此堂得以议之。
臣不可悖道于君，逆道于仁，黩道于货，乱道于刑，克一方之命，变王者之制，此堂得以易之。
兵不可以擅兴，权不可以擅与，货不可以擅蓄，王泽不可以擅夺，君恩不可以擅间，私仇不可以擅报，公爵不可以擅私，此堂得以诛之。
事不可以轻入重，罪不可以生入死，法不可以剥害于人，财不可以擅加于赋，情不可以委之于倖，乱不可以启之于萌。
法紊不赏，爵紊不封，闻荒不救，见馑不矜，逆谏自贤，违道变古，此堂得以杀之。
故曰：
庙堂之上，樽俎之前，有兵，有刑，有梃，有刃，有斧钺，有鸩毒，有夷族，有破家，登此堂者，得以行之。
（注：
见《全唐文》卷三一六李华《中书政事堂记》，广雅书局刊本第二○○册。
《玉海》卷一六一《唐政事堂》引李华《中书政事堂记》：
“逆道于仁”作“人”；“兵不可擅兴”作“擅诛”；“权不可擅与”作“擅施”；“法紊不赏，爵紊不封”作“代紊不赏，削紊不封”；等等，错漏几不可读。
见清嘉庆年间刊本。
）
观此可知，开元以后之政事堂，赋政四海，允厘六职，统和天人，总齐机衡，已为朝政之本。
（二）政事堂的组织。
政事堂分正堂与后院两部分：
正堂为宰相办公室和会议厅；后院为政事堂秘书处，分设五房办公，即吏房、枢机房、兵房、户房和刑礼房。
《古今图书集成·官常典》载：
“唐之政令，虽出于中书门下，然宰相治事之地，别号曰‘政事堂’，犹今都堂也。
”（注：
参见《古今图书集成·官常典》卷二五七《公辅部》杂录二引《却扫编》。
）《新唐书·崔元综传》云：
“元综，天绶初以鸾台侍郎、同凤阁鸾台平章事。
性恪慎，坐政事堂，束带，终日不休偃。
”（注：
《新唐书·崔元综传》。
《玉海》卷一六一《唐政事堂》亦作“天授初”。
）正堂之后，列有五房秘书处。
《新唐书·百官志》云：
“开元中，张说为相，又改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：
一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。
”（注：
《玉海》卷一六一同。
）又，《玉海》“宋朝枢密院”条云：
“开元中，设堂后五房，而机密自为一司，其职秘独宰相得知。
”（注：
见《玉海》卷一六七《宋朝枢密院》条。
）由此可证政事堂秘书处五房官属，是设在中书门下正堂之后，为诸吏史治事办公之地，入品者可为五房之长（注：
参见金毓黻《后堂官考》，载《文史杂志》第五卷第七、八期合刊。
）。
五房僚佐所掌虽属秘书工作，但因其多为国家机密大事，权位很重。
《资治通鉴》卷二三七“唐纪·宪宗元和元年”载：
“堂后主书滑涣久在中书（胡注云：
堂后主书，即今之堂后官也），与知枢密刘光琦相结，宰相议事有与光琦异者，令涣达意，常得所欲，杜佑、郑絪等皆低意善视之。
”像滑涣这样作势弄杖者，固属不多，但也说明五房僚佐地居权要，宰相亦未可小视。
政事堂在唐代中央机构中的地位，可用示意图表示如下：
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（三）参加政事堂会议人员。
参加政事堂会议者，唐初为三省长官；高宗以后，为中书门下长官，或带“同三品”、“平章事”、“参知政事”等衔官员。
中书舍人和堂后五房长官因工作关系，经执笔宰相同意，亦可参加会议。
政事堂会议与朝议不同。
政事堂是宰相议决军国大政的权力机关，必须宰相才能参加。
朝议为皇帝临朝时与诸大臣之议论，因此，文武百官品高品低者皆可与议。
朝议所议之事，据记载多为军务大事，盖以军务关系国家至大，必须皇帝临朝议决。
《旧唐书·严绶传》云：
“（元和）九年，吴元济叛，朝议加兵，以绶有弘恕之称，可委以戎柄，乃授山南东道节度使，寻加淮西招抚使。
”（注：
见《旧唐书·严绶传》。
）是朝议军务之一例。
政事堂会议与廷议亦不相同。
朝议由天子临朝议决，廷议由宰相主持，上自文武大臣、六部尚书、九卿诸监，下至侍郎、御史等皆可参加廷议。
《旧唐书·刘文静传》云：
“文静自以才能干用在裴寂之右，又屡有军功，而位居其下，意甚不平。
每廷议多相违戾，寂有所是，文静必非之，由是与寂有隙。
”（注：
《旧唐书·刘文静传》。
）又据《新唐书·姜晦传》云：
“（晦）为吏部侍郎，主选。
……处事精明，私相属诿，罪辄得，皆以为神。
始，晦革旧示简，廷议恐必败，既而赃赇路塞，而流品有叙，众乃伏。
”（注：
见《新唐书·姜晦传》。
）《旧唐书·王唆传》载：
“时朔方军元帅魏元忠讨贼失利，归罪于副将韩思忠，奏请诛之。
晙以思忠既是偏裨，制不由己，又有勇智可惜，不可独杀非辜，乃廷议争之。
”王晙当时为殿中侍御史。
《旧唐书·杜佑传》亦载有“公卿廷议”之事。
可见参加廷议者，不仅宰相，宰相以外的官员亦可参加，这和参加政事堂会议只限于宰相者，全然不同也。
（四）政事堂会议执行主席。
通常是中书令取旨后，于政事堂召开宰相联席会议，开会时有一执行主席，称“执笔”、“执政事笔”。
讨论结束，秘书处协助“执笔”综合整理成诏敕文书，然后奏闻画敕。
执行主席轮流担任，有时一人一天，有时一人十天。
《唐会要》云：
“至德二载三月，宰相分直主政事，执笔，每一人知十日，至贞元十年五月八日，又分每日一人执笔。
”（注：
《唐会要》卷五一《中书令》条。
）《新唐书·崔佑甫传》云：
“始肃宗时，天下务剧，宰相更直掌事，若休沐还第，非大诏命，不待遍晓，则听直者代署以闻。
”《资治通鉴》卷二一九云：
“又令宰相分直政事笔、承旨，旬日而更（胡三省注：
令宰相在政事堂，分日当笔及承上旨），惩林甫及杨国忠之专权故也。
”（注：
《资治通鉴》卷二一九《唐纪》三五《肃宗至德元载》。
）上引“分直”、“更直”、“听直”之“直”，即轮流值班，意思是说宰相在政事堂要轮流值班。
而“秉笔”、“执笔”、“执政事笔”者，是指有会则为会议执行主席，无会则为值班宰相，负责处理日常公务或“承上旨”。
由上可见，在肃宗以后，宰相执政
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