98年08年房产政策法规发展史.docx
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98年08年房产政策法规发展史
98年—08年房产政策法规发展史
第一部分、宏观调控政策的根源与目的
国家进行宏观调控的根本目的是使国民经济总量平衡，经济稳定增长。
即使在政治、经济体制相对完善的发达国家，也需要国家的宏观调控来保障经济的平稳发展。
单纯地依靠市场调节会带来整个经济体系一系列巨大的风险。
因为市场调节具有一定的自发性、盲目性和滞后性，我国目前正处在体制转轨的过程中，市场发育不完善，地区间发展不平衡，单靠市场机制的作用是远远不够的，诸多的缺陷需要有国家宏观调控加以弥补。
房地产作为国家的支柱产业之一，关乎国计民生，已远远超越单纯的经济范畴，对经济结构构建，对社会安全、政治稳定都至关重要。
房地产的公共属性决定了ZF必须行使干预、管理和调控的职能，如果完全放开房地产市场，任凭其“市场化调节”、自由发展，房地产必将给社会带来一系列灾难性后果。
因此，在中国目前，宏观调控不仅必要而且是必须的。
近年来对我国房地产业宏观调控政策的讨论始终围绕“房价涨跌”这个问题展开。
因为房地产价格是广大市民关注的焦点，不仅牵着人们的钱袋子，也左右着人们购房置业的积极性。
房价持续上升，百姓望房兴叹。
稳定房价，解决买房难、买房贵的问题，是广大群众的强烈呼声，也是让全体人民共享改革发展成果、促进社会和谐的迫切需要。
如何控制房价过快上涨，让更多人买得起房，目前已列入各级ZF工作议程。
第二部分、历年来宏观调控政策回顾与展望
1998年住房分配货币化——标志着房地产业全面开始市场化
2000年规范房地产市场
2001年刺激消费，繁荣房地产市场
2003年4月，121文件第二套住房提高首付比例——拉响宏观调控警报；
7月，开始集中整顿土地市场。
2004年831大限，加强经济适用房的管理、加强房地产贷款监管、银行首次加息等政策先后出台——标志着宏观调调控开始
2005年3月房贷优惠政策取消——调控涉及消费层面
3月房地产税改革深入——调控触及交易环节
3月国八条出台——调控上升到政治高度（旧国八条）
5月七部委意见——调控加强、细则出台（新国八条）
5月《关于加强房地产税收管理的通知》——从税收入手整顿房地产市场
9月银监会212号文件——收紧房地产信托
10月国税总局重申二手房交纳个税
2006年4月房贷利率再次上调——调控卷土重来
5月国六条出台——新一轮调控大幕开启
5月国务院出台限制套型90/70政策——从供应环节改善房地产供求关系5月国税总局出台二手房营业税政策——开始着手整顿二手房市场
7月未取得预售许可证不得发布预售广告——规范房地产期房预售制度
7月建设部出台171号“外资限炒令”——打击房地产投资
7月108号文强制征收二手房转让个人所得税——进一步打击房地产投资
8月土地新政出台——规范土地市场，清查土地违规
8月央行再次加息——宏观调控动用金融手段
8月建设部出台廉租房管理实施办法——逐步落实住房保障政策
9月房地产市场整顿，规范交易秩序
9月完善二手房市场交易管理
2007年1月建设部规范房地产经纪行业
1月国税总局清算土地增值税——标志2007年新一轮调控的开始
3月通过《物权法》10月1日起执行
3月央行2007年首度再次加息（全年共计6次加息，10次上调存款准备金）
6月加强外资管理——进一步扼制房地产市场外资过热
8月国发〔2007〕24号文件，回归保障、健全廉租住房制度——标志着政策调控思路的转变
9月央行规定以家庭为单位，第2套住房贷款首付不得低于40%，利率不得低于基准利率的1.1倍——严厉打击炒房行为
10月加强土地供应调控，缩短土地开发周期
10月物业税“空转”试点扩至十省市
12月外商投资房地产业限制范围有所扩大
2008年1月国务院重拳打击囤地
宏观调控溯源
温故而知新。
中国对房地产的宏观调控，最早可以追溯到1992年邓小平“南巡讲话”之后，出现在海口、北海、惠州等地的房地产过热。
鉴于当时金融秩序混乱、通货膨胀严重等宏观经济运行的矛盾和问题，中央和国务院1993年6月果断出台了《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（6号文），从紧缩银根、收回炒作土地等方面严格整顿国内房地产秩序，迅速摧毁了这些地区的房地产泡沫。
如今，北海、海口等广袤土地上的烂尾楼，仍在见证着十几年前的那场房地产和摧毁土地的灾难。
2003-确立房地产业为“支柱产业”
早在2003年年底开始的新一轮宏观调控过程中，就根据房地产业持续过热的状况，适时推出了一些政策措施。
2003年是中国房地产市场发展至为关键的一年，房改释放了大量的市场需求，拉动房地产投资迅猛发展。
但是，不少地区出现房地产投资增幅过高、商品房空置面积增加、房价上涨过快以及住房供给结构失衡等问题；部分地区商业银行放松信贷条件，导致房地产投资的过热倾向。
基于这一严肃判断，央行2003年6月13日发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（121号文件），对商业银行的开发商开发贷款、土地储备贷款、个人住房贷款等7个方面作了规范。
然而，由于认识上的局限性，当时的国务院没有能够总揽全局，全面把握房地产问题。
在遭到来自房地产开发商的激烈抗议之后，国务院于2003年8月12日颁发了由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文），这一与121号文件出发点完全相左的文件，被建设部部长汪光焘称之为“指导当前和今后一段时期我国房地产市场发展的纲领性文件”。
基于一个全新的判断，18号文将房地产业定性为“促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展”，“已经成为国民经济的支柱产业”。
这在房地产开发商当中，引起了一片欢呼，称“中国房地产将迎来新的春天”。
更让房地产开发商们振奋的，是18号文把经济适用房由“住房供应主体”，修改成了“具有保障性质的政策性商品住房”。
由此，经济适用房在各大中城市趋于消失，开发商基本上掌握了城镇房地产的全部供给，几乎全部的城镇居民被迫直接面对由房地产开发商主导的、代表经典资本嗜血理论的房地产行业。
由此不久，房地产暴利与大多数人买不起房，就开始成为频频困扰中国最广大公众人群甚至中央领导的大事。
2004-旨在“规范”房地产市场
在18号文件的基础上，此后一段时期国家各部委下发的调控政策都围绕“规范房地产市场”展开。
2004年3月继2003年7月国务院发文严格控制土地供给之后，国土资源部、监察部联合下发了71号令，要求从即日起就“开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”进行全国范围内的执法监察，各地要在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。
对8月31日后仍以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。
此举是中央ZF从土地供给上抑制房地产过热的又一举措，被业界称之为“831大限”。
实际上，这应该是各地ZF的“8·31”大限，因为这个文件号令的对象分明是各地ZF。
但必竟“8·31”让开发商们拿地不如以前“方便了”，或重或轻地感觉到“紧”的存在。
他们对房价纷纷唱起了“升调”，认为“大限”过后，房价必涨无疑。
针对房地产投资增长较快可能引发的金融风险，金融监管部门始终保持警惕的态度。
2004年9月2日中国银监会公布了《商业银行房地产贷款风险指引》，规定建筑商不得为开发商垫资建楼，开发商开发项目自有资金不低于项目总投资的35%，购房者的月供房款不得超过收入的50%，这是继去年央行121文件后金融监管部门发出的又一次加强房地产贷款监管的重要信号。
2004年10月29日，央行十年来首次宣布上调存贷款利率、九年来首次加息，加息意味着购房的贷款成本增加。
这也意味着经过反复的深思熟虑之后，央行正式使用市场调节杠杆来对房地产市场进行调节。
首先，投资增长较快问题一直困扰中国经济，通过提高存贷款利率，对抑制投资需求将起到比较明显的作用。
其次，加息还将稳定银行系统，进一步防范和化解金融风险。
由于居民储蓄存款出现同期大幅度少增，这已经影响一部分银行资金平衡的能力，加息可吸引一部分居民存款，使银行资金状况有所缓解。
同时，加息可抑制房地产泡沫。
“18号文件”和“71号令”增加了房地产商的开发成本，成本转加带动房价在2004年快速上涨，已经引起了中低收入阶层的不满。
提高利率可以抑制房地产的投机性需求，对房地产泡沫的形成起到一定抑制作用。
2005-调控在摸索中前进
2005年年初，针对房价上涨过快的现象，国务院正式做出了对房地产市场进行调控的决策。
2005年3月26日，国务院下发了《关于切实稳定住房价格的通知》，业内将其称之为“国八条”。
其将稳定房价提高到了政治高度，要求建立ZF负责制，省ZF负总责，并第一次明确提出“对住房价格上涨过快、控制不力的，要追究有关责任人责任”。
2005年4月27日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议时，着重分析当前房地产市场形势，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题。
并提出了“加强房地产市场引导和调控的八点措施”，即“新八条”。
2005年5月11日，继“国八条”、“新八条”之后，国务院转发了由建设部等七部委联合制定的《关于做好稳定住房价格工作的意见》，这是目前中央ZF在进行房地产宏观调控过程中由政策层面向操作层面的细化措施。
中央这一系列调控房地产市场的措施，被业内形象的称之为“组合拳”。
2005年“国八条”、“新八条”一系列宏观调控组合拳“打”得大家都是应接不暇。
虽然通过2005年“急风骤雨”式的宏观调控，房地产市场“虚火”消退了不少，房地产开发投资增幅同比明显回落，但许多地区的房价仍快速上涨。
所以，总的说来，2005年的房地产调控没有达到预期的目的，不仅没有解决需求的问题，反倒一定程度上让供给受到了抑制。
这与政策无法有效操作，房价调控幅度、户型调控指标、商品房与经济适用房比例不具体以及房价统计缺乏统一口径都有很大的关系。
因此，经过了2005年近一年指向“调控房价”的“房地产新政”之后，国内房价依旧高烧不退，住房问题逐渐引发了一系列社会矛盾。
因为，每当新政策出台后，购房者都期望政策出台会拉低房价，所以延缓了购房计划。
但当政策效应过后，房价并没有如预期中那样降低，这时就会有更多消费者加入购房大军中，造成因为延缓积压后的“井喷”现象，进一步抬高了房价。
2006-方向偏颇，“一边调控一边涨”
由于房地产领域的一些问题尚未根本解决。
进入2006年年之后，全国不少大中城市的房价又出现了大幅上扬。
面对房价的疯涨，中央ZF和地方ZF坐不住了，新一轮的调控手段相继出台。
2006年5月17日，国务院《关于促进房地产业健康发展的六点意见》（简称“国六条”），再次强调“房地产业是我国新的发展阶段的一个重要支柱产业”。
具体六项措施包括重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房，合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长以及进一步整顿和规范房地产市场秩序等内容，这些措施给房地产市场带来了一定的警示。
但“国六条”依然采用的是“怀柔政策”，在政策上是对“国八条”的延续和传承，并没有本质变化。
采取这一措施是基于中央ZF的施政思想——循环渐进作量变。
随后《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发（2006）37号、《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》[165号文件]、《关于建立国家土地监督察制度有关问题的通知》（国办发[2006]150号）、《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》（166号文件）、《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》（108号文件）、《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（171号文件）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等文件相继出台；同时，央行两次加息，要求商业银行提高大户型按揭贷款首付比例、加强房地产信贷风险管理等金融措施密集出台。
2006年的房地产宏观调控政策由“国六条”开始，随后各种细化的调控措施陆续出台，从土地、税收、外资准入、信贷、住房结构和房地产市场交易秩序等方面全方位对房地产市场进行了全面调控。
本轮房地产宏观调控不仅涉及房地产二级市场（房地产开发、交易市场），而且集中力量于房地产一级市场（土地市场）；本轮房地产宏观调控不仅重视经济、金融等市场调控手段的组合使用，更以行政问责的手段来确保宏观调控措施的执行力。
所有这一切，显示了ZF控制房价、促进房地产市场持续健康发展的决心。
但是，我们仔细研读“国六条”以及其他文件中提出的具体措施，其间从来没有出现过“房价下跌”的明确字眼，或者间接暗示。
如果非要说其中有什么暗示的话，那就是“稳定住房价格”这句话。
在房价下跌的时候，这句话意味着希望房价不要再跌了；在房价上涨的时候，这句话意味着希望房价不要涨得这么快。
很显然，我们的政策是要保持房价平稳，主要是要将房价过高的增长幅度降下来，也就是说房价不会过快增长，这并不等于房价会下跌。
因此，新的“国六条”很难把房价调控下来，因为当前中国经济依然处于一个高速发展的阶段，而银行的存贷比达到突破性的历史新高，这是房地产投资过热的根源。
回顾2006年房地产市场，可以说是“一边调控一边涨价”。
2006年，我国房地产市场经历了有史以来最猛烈、最严厉的政策调控，但国内大部分城市房价上涨的趋势并没有明显改变其运行轨迹。
一些大城市的房价还创下了历史新高。
尽管中央ZF严厉督促各地方要在规定时间内制定出落实房地产新政的实施细则并加以落实，但由于一方面房产新政执行需有一定时间，另一方面在操作层面还存在一些技术障碍，因而各项调控政策并未取得立竿见影的成效。
2006年12月召开的中央经济工作会议又提出，“要注意加强对房地产市场的合理引导和有效调控”、“要在政策落实上狠下功夫，确保中央各项方针政策和工作部署落到实处。
”2006年，严厉紧凑的调控举措令中国房地产市场成为社会各个群体关注的中心。
从中，经济学者看到ZF抑制过热产业，实现经济增长方式转型的努力；政治学者看出ZF调节社会差别，促进社会和谐的决心；社会学者看到结构渐变，中国社会发生重大变动的趋势。
房价高涨引起的社会不满情绪，已经远远超越了其经济意义本身。
因此，不管采用何种手段，房价一直是宏观条例需要抑制的主要目标。
2007-转变思路调整方向
政策调控延续到2007年，除了落实前几年出台的各项措施外，政策再次完善。
2007年1月16日，国税总局下发《房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》作为年内针对房地产行业的第一道政策，预示着房地产行业的调控再度升温。
以此为标志，其实已经拉开了2007年调控的序幕。
房价永远是消费者最为关注的话题。
面对汹涌骇人的房价势头，直到2007年3月5日的《ZF工作报告》，政策才开始淡化房地产“支柱产业”的提法，在房地产开发商构成房地产业主体的情况下，国务院强调“必须促进房地产业持续健康发展”。
但在平衡市场供求的思路上，之后具体的中央调控房地产的基本思路，还是单方面依靠强化住房供给管理：
一方面要求开发商调整住宅户型结构，增加小户型住房供给；另一方面，提出增加以廉租房为主体的，包括经济适用房、限价房、小户型普通商品房等在内的住房供给。
虽然廉租房和经济适用房是满足住房需求、平抑房价的重要手段，但是由于受到地方ZF和房地产开发商的抵制，该住房建设投资所占比例一直微不足道。
相对而言，坚持调整住房户型结构增加供给以控制房价，一直是建设部的核心政策，但这个政策缺乏经济理论基础的支持。
它忽略了土地价格变动对房价变动的决定作用。
仅靠扩大不同户型住房供给，甚至是靠扩大高地价基础的住房供给，根本不能平抑房价，更不能限制已经失控的房地产投机活动。
2007年8月13日国务院公布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），使解决低收入家庭住房困难被纳入ZF公共服务职能，ZF住宅调控思路在2007年发生了标志性的转变，即加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，建立梯级住房保障体系，实行住房分类供应体制。
从国务院的角度，确立了解决低收入家庭住房困难的住房保障纲领性文件，体现了ZF宏观调控思路的转变以及真正建立保障住房体系的决心。
也就是说，面对各地房价快速上涨，ZF已经意识这个问题的重要性，并希望建立一套有效的住房保障体系或采取“双转制”的方式来解决低收入家庭居住问题。
正是这意义上说，《意见》向有利于广大民众住房改善方向、建立起适应中国的房地产市场发展模式上迈出了一步，也是对18号文件的纠偏。
《意见》明确肯定了中国的房地产市场发展就是为了改善居民的基本居住条件，住房的民生问题是房地产市场发展的根本。
也就是说，中国的房地产市场发展并非仅是支柱产业的问题，并非是如何来拉动GDP增长，也并非是如何扩大内需，而是如何来解决全国人民的基本住房条件，来提高全国人民的住房福利水平。
提高与改善人民住房福利水平是中国房地产市场发展的根本及准则。
可以说，这样一个根本与准则，不仅体现了保证居民的基本居住权的现代文明，而且体现了党的一切为人民服务的基本宗旨及体现了中国土地公有制让全国人民共同分享社会成果要求。
尽管24号文件促使5年内经济适用房贷款政策出现调整，不过政策的影响力是否能够获得比较良好的效果，还需要相关细则的配套跟进，尤其是现有经济适用房的交易规则界定细则将会直接决定市场波动幅度是大是小的标尺。
中央银行于2007年1月5日17时15分宣布，决定自2007年1月15日起上调存款类金融机构存款准备金率0.5个百分点。
中国人民银行2007年12月8日宣布，从12月25日起上调存款类金融机构人民币存款准备金率1个百分点。
调整后，存款类金融机构将执行14.5％的存款准备金率标准，创20余年历史新高。
至此，2007年已上调存款准备金率十次，这在一定程度上控制了银行放贷的额度，对于普通房产消费者的影响程度并不是很大；不过由于频繁的上调，存款准备金率已经达到历史的最高点，这对于2008年银行系统的放贷量将产生一定的影响。
而且2007年12月5日中央经济工作会议结束时宣布，2008年货币政策从“稳健”转为“从紧”，主要的政策工具将是对银行贷款实施更严格的控制，以冷却大规模的投资。
在2008年货币政策从紧的主基调下，房贷紧缩政策将会进一步延续，而这一点已经在年底的银行房贷执行政策中得到了很好的体现，普通消费者在贷款审批时，其审查的力度已经变得更加严格。
从2007年3月18日起，中央银行便吹起了加息的号角，接下来5月19日、7月21日、8月22日、9月15日，12月21日，2007年央行已连续进行6次加息。
从2007年6次加息的幅度来看，每次的增幅其实都不大，均属于微调，单次的加息不会对市场形成太大的冲击；不过，频繁的加息达到了累积的效果，并对市场产生了放大效应；这也从市场反应中体现了出来。
前三次加息，对于住房消费者来说，心理预警作用仍然要大于实际的成本支出，并没有形成市场波动以及引发投资者的抛售，反而因为房价的持续上涨掩盖了加息的作用，使得购房者追涨心理依然浓厚，购房需求有增无减。
在经过了6次加息后，房贷消费者开始面临巨大的成本累积风险，特别是部分大户型持有者；在销售周期本来就长的情况下，为了尽快出售，其心理价位有所松动。
2007年6月11日，商务部和国家外汇管理局联合发布《关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》，以此进一步遏制外资在中国内地的炒房行为。
2007年8月21日，中国人民银行下发《关于调整金融机构人民币存贷款基准利率的通知》，规定从2007年8月22日起，上调个人住房公积金贷款利率。
五年期以下（含五年）及五年期以上个人住房公积金贷款利率均上调0.09个百分点。
直到2007年9月29日，央行与银监会联合下发《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（359号文），政策要求：
对于贷款购买第二套房，首付不低于四成，利率为基准利率的1.1倍；不得发放加按揭、不指定用途贷款、循环贷；严格房地产开发贷款，项目资本金不达35%，不得发放贷款等。
12月11日又下发了《补充通知》（452号文），明确了以借款人家庭为单位认定房贷次数，并且规定“对于已利用银行贷款购买首套自住房的家庭，如其人均住房面积低于当地平均水平，再次向商业银行申请住房贷款的，可比照首套自住住房贷款政策执行”，同时，已利用住房公积金贷款购房的家庭，再次向商业银行申请住房贷款时，也按照前述规定执行。
从稳定房价角度来说，359号文具有积极的意义；对第二套房提高首付款及利率主要是为了抑制投资性需求，降低投资性购房对房价的推动力。
至此，高烧不退的全国房地产市场从开发到消费过程中的投机热，才开始出现了逆转的迹象。
这个文件的执行，立刻引发了许多城市大面积的“退房潮”，导致包括北京、深圳等大城市房地产中介大量关闭门店，成为全国楼市投机大降温的重要信号。
2007年12月3日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布《土地储备管理办法》。
此举旨在完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用等。
《土地储备管理办法》规定，涉及银行贷款的，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。
土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。
土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。
同时规定，各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。
土地储备机构不得以任何形式为第三方提供担保。
作出这样严格的规定，是为了更好地规避土地储备可能引发的金融风险，使土地储备制度走得更稳、更好，在土地市场调控中发挥出更大作用。
《土地储备管理办法》有助于进一步加强及完善了土地管理，这对于加大打击开发商的囤地行为有了更强的法律支撑，可以进一步释放闲置土地，增加商品房的供应。
2008-调控力度继续加强
2007年12月《土地储备管理办法》的颁布，房地产调控阀门进一步拧紧，整顿闲置土地将成为2008年房地产政策调控重头戏。
2008年，进一步清理整顿闲置土地，从源头上增加土地供给，必将成为政策调控的一个主要方向，开发商的囤地成本必将大大增加，这样有助于缩短从土地到商品房的时间周期，起到增加房产供应的效果。
2007年开始的房地产调控政策，整体趋势是针对性加强，可操作性加强。
无论是从民生、社会稳定还是经济可持续发展的角度来看，房价持续快速上涨的危险性都已被决策者高度重视。
从政策走势来看，由于中央对2007年房地产市场偏热、尤其是房价上涨过快的局面相当不满意，2008年房地产宏观调控进一步加强或升级势在必行。
具体反映在执行层面，将会包括两个方面，一方面继续强化落实已出台的政策，另一方面将推出新的调控政策。
延续2007年调控政策的趋势，2008年的调控政策只会更加严厉，2008年房地产调控效果将更为显著。
2008年1月7日国务院办公厅下发《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），通知指出：
（1）优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。
（2）严格执行闲置土地处置政策，即土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。
通知还要求，2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民ZF要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。
（3）优化住宅用地结构。
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