南京公交换乘优惠专项资金.docx
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南京公交换乘优惠专项资金
2017年南京市公交换乘优惠专项资金
绩效评价报告
江苏苏港会计师事务所
地址：
南京市定淮门99号
邮编：
210003
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2017年南京市公交换乘优惠专项资金
绩效评价报告
为加强财政资金的跟踪问效管理，提高专项资金使用效率与效益，依据《市政府办公厅关于转发市财政局南京市级财政预算绩效管理办法的通知》（宁政办发〔2015〕1号）、《关于印发<南京市财政预算绩效评价操作规程>的通知》（宁财绩〔2016〕281号）相关文件要求，我所接受南京市交通运输局的委托，承担了2017年南京市公交换乘优惠专项资金的绩效评价工作。
在组织实施评价中，我们依据制定的绩效评价指标体系与数据报表体系，以及项目承担单位采集和提供的评价基础数据资料，按照制订的评价标准体系，综合应用成本法、因素法、比较分析法等评价方法，对2017年南京市公交换乘优惠专项资金的使用绩效进行了综合评价，评价情况及结果如下：
一、项目基本情况
（一）项目背景
城市公交是重要的基础设施，优先发展城市公交是落实可持续发展战略、实践科学发展观的战略选择。
公共交通企业通过政府购买公共服务方式，得到政府财政资金的补贴。
政府对公共交通企业补贴的多少直接关系到公共交通企业的利益和运营成本，也关系到企业能否给市民提供优质服务。
为了落实《市政府办公厅关于转发市财政局市交通运输局南京市公共汽车经营企业财政综合补贴资金管理办法的通知》（宁政办发〔2013〕86号）、《市政府办公厅关于转发市交通运输局市财政局南京市公共汽车经营企业成本规制管理办法的通知》（宁政办发〔2013〕89号）及《关于加大公共交通换乘优惠力度的通知》（宁价服〔2017〕72号）等文件精神，南京市交通局设立公交换乘优惠专项资金，内容包括轮渡定额补贴、轮渡地铁优惠补贴、军人乘车优惠补贴，旨在进一步引导市民乘坐公共交通工具出行，提高公共交通资源利用效率，适度降低出行成本。
（二）主管部门（单位）职能
1、项目主管单位：
南京市交通运输局客运服务处，主要职责为：
组织编制全市城乡客运交通发展专业规划，承担全市城乡客运交通行业发展政策研究工作；承担各种客运交通运输方式有效衔接的协调工作；承担指导监督城乡客运交通年度经营计划的制订和实施工作；指导编制公交线网优化方案；指导全市城乡客运交通的行业管理与服务工作；拟订重大活动和节假日的交通运输服务保障方案并监督实施；指导轨道交通的运营管理；承担统筹协调公共自行车运营管理工作。
南京市交通运输局财务处，主要职责：
指导实施交通行业财务会计规章制度；负责制订交通运输专项资金安排计划、编制预算、拨付及使用监督；负责提出交通运输相关财政、用地、价格等政策建议；负责局机关财务管理和国有资产管理；参与交通建设资金的融通、统筹、调度工作；指导直属单位财务管理和国有资产管理；指导交通规费征收工作。
负责拟订局系统内审工作制度并组织实施，指导系统内部审计工作。
2、项目实施单位：
南京市公交集团（南京轮渡公司）（以下简称“轮渡公司”）、南京市地铁集团（南京地铁运营公司）（以下简称“地铁公司”）、南京市市民卡有限公司（以下简称“市民卡公司”）。
主要职责是保证轮渡、地铁正常运营，落实公交换乘优惠相关政策。
（三）资金管理情况
依据《市政府办公厅关于转发市财政局市交通运输局南京市公共汽车经营企业财政综合补贴资金管理办法的通知》（宁政办发〔2013〕86号）、《市政府办公厅关于转发市交通运输局市财政局南京市公共汽车经营企业成本规制管理办法的通知》（宁政办发〔2013〕89号）及《关于加大公共交通换乘优惠力度的通知》（宁价服〔2017〕72号）文件要求，2017年南京市公交换乘优惠专项资金总共安排7,422.47万元，其中：
下达南京轮渡公司资金指标2,038.26万元，下达南京地铁集团有限公司资金指标5,300.97万元，下达南京市市民卡有限公司资金指标50.00万元，其中百江液化气定额补贴33.04万元，为南京市财政局单独列支金额，具体情况如下：
表一：
2017年公交换乘优惠专项资金财政补贴专项预算明细
单位：
万元
序号
子项目名称
补助单位
补贴金额
1
轮渡定额补贴
轮渡公司
1,000.00
2
轮渡地铁优惠补贴
轮渡公司
1038.26
地铁公司
5,300.97
3
军人乘车优惠补贴
市民卡公司
50.00
4
百江液化气补贴
南京百江液化气有限公司
33.04
合计
7,422.27
二、绩效评价组织实施
（一）评价目的
1、全面了解2017年市南京市公交换乘优惠专项资金的使用、管理情况、绩效目标完成情况等。
总结经验，进一步加强和完善项目实施和资金管理制度，提高财政资金使用效益和效率。
2、促进与规范2017年南京市公交换乘优惠专项资金的绩效评价工作，探索科学合理的评价指标体系，提高财政专项资金管理的科学化、精细化水平，为建立绩效管理长效机制提供经验。
（2）评价依据
1、《南京市公共汽车经营企业财政综合补贴资金管理办法》（宁政办发〔2013〕86号）
2、《南京市公共汽车经营企业成本规制管理办法》（宁政办发〔2013〕89号）
3、《关于加大公共交通换乘优惠力度的通知》（宁价服〔2017〕72号）
4、《市政府办公厅关于转发市财政局南京市级财政预算绩效管理办法的通知》（宁政办发〔2015〕1号）、
5、《关于印发<南京市财政预算绩效评价操作规程>的通知》（宁财绩〔2016〕281号）
6、相关行业政策、行业标准及专业技术规范
（3）评价原则、方法
1、评价原则
（1）科学规范原则。
注重支出的经济性、效率性和有效性，采用定量与定性相结合的方法。
（2）公开公正原则。
客观、公正，标准统一、数据资料真实可靠，公开并接受监督。
（3）统一管理原则。
自觉接受财政部门统一组织管理。
（4）绩效相关原则。
针对具体投入及其产出绩效进行，评价结果清晰反映投入和绩效之间的对应关系。
2、评价方法
本次评价运用文献法、因素分析法、比较法等方法，同时通过文献资料搜索、多因素分析来支撑评价的逻辑紧密性与客观性。
本次评价坚持定量与定性相结合的方式，始终遵循科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关的基本原则。
（4）评价组织实施
1、前期准备阶段。
2018年5月15日至5月25日。
成立绩效评价小组，进入项目实施单位，开展调查研究、分析论证并形成绩效评价工作方案。
同时，搜集有关文件资料，结合项目的实际情况，研发设计了绩效评价指标体系与基础报表体系，为后期的数据获取、现场核查做了充分的准备。
2、组织实施阶段
2018年5月26日至6月20日。
对项目情况进行现场核查，核查内容包括绩效评价基础表数据收集核对、项目资金的使用情况、绩效目标的完成情况，项目的投入产出效果与效益，以及项目承担单位财务收支及精细化管理等方面的内容。
3、综合评价阶段
2018年6月21日至7月10日。
整理分析获取的基础数据等资料，依据制定的评价标准进行了评价指标打分，以定量和定性相结合的评价方法完成绩效评价报告。
三、绩效评价情况
（一）评价结果（得分情况）
本次绩效评价遵循科学规范、公开公正、绩效相关和抽样核查的原则，重点评价项目资金投入、项目过程管理、项目产出效果与效益、条件与持续发展能力等四个方面，得出2017年南京市公交换乘优惠专项资金绩效评价综合得分90.25分，等级为“优秀”。
详细评分情况见附件一（绩效评价综合评分表），详细评价标准见附件二（绩效评价评分标准表）。
（二）绩效分析
1、预算执行情况分析
2017年南京市公交换乘优惠专项资金市级补助总额为7,422.27万元，其中：
轮渡公司定额补贴由南京市财政局按季直接拨付至该公司账户。
市民卡公司军人乘车优惠补贴,由南京市财政局一次性拨付至该公司账户。
轮渡公司、地铁公司换乘优惠补贴，每月由各公司将IC卡刷卡数据与市民卡公司核对后，将数据报送南京市财政局,市局根据刷卡数据测算出补贴金额后，逐月向上述公司下达补贴资金。
经现场核查，2017年南京市换乘优惠专项资金均能够及时到位。
预算下达的财政资金支出方面，与被补贴单位的其他资金混合使用。
根据轮渡公司与地铁公司换乘优惠统计报表显示，轮渡公司2017年度换乘优惠金额为1,038.26万元，换乘优惠次数为1,020.55万次，地铁公司换乘优惠金额为5,300.97万元，换乘优惠次数达到4,382.70万次，项目预算执行情况总体较好，具体详见下表二。
表二：
2017年公交换乘优惠专项资金预算执行情况
单位：
万次、万元
补贴项目
轮渡
地铁
次数
金额
占比
次数
金额
占比
成人及换乘
915.52
915.52
88.18%
学生及换乘
21.21
21.21
2.04%
半价老人及换乘
52.88
39.66
3.82%
2,358.85
1,651.19
31.15%
老人卡
19.99
39.98
3.85%
1,579.34
2,805.21
52.92%
残疾卡
10.95
21.89
2.11%
444.51
844.57
15.93%
合计
1,020.55
1,038.26
100.00%
4,382.70
5,300.97
100.00%
2、项目过程管理情况分析
（1）组织管理情况分析
2017年公交换乘优惠专项主要由南京市交通运输局主管，南京市财政局根据年初预算情况及交通局申请情况，按期拨付下达相关预算资金直接到项目执行单位，包括轮渡公司、地铁公司、市民卡公司。
项目执行的过程中，主要依据《市政府办公厅关于转发市财政局市交通运输局南京市公共汽车经营企业财政综合补贴资金管理办法的通知》（宁政办发〔2013〕86号）及《市政府办公厅关于转发市交通运输局市财政局南京市公共汽车经营企业成本规制管理办法的通知》（宁政办发〔2013〕89号），《关于加大公共交通换乘优惠力度的通知》（宁价服〔2017〕72号）等制度文件，组织管理整体情况较好。
（2）项目绩效目标分析
①绩效目标基本内容
长期绩效目标：
提高公共交通资源利用率，进一步优化公交线网，通过降低市民出行成本，吸引更多市民乘坐公共交通工具出行;有利于提高公共交通的吸引力和竞争力，引导市民优先选择公共交通出行，减少交通拥堵和尾气污染。
年度绩效目标：
落实各类乘车优惠政策，补贴公共交通企业各类政策优惠与物价部门核定的票价之间的差额，补贴范围、标准明确。
②绩效目标分析
上述长期绩效目标明确的指明了南京市公交换乘优惠专项资金存在的原因和补贴的必要性，也指明了公共交通企业长期发展方向，即通过降低市民出行成本，吸引更多市民乘坐公共交通工具出行倡导绿色低碳公共交通出行的理念。
年度目标补贴范围、标准明确，方向较为明确。
3、产出及效果评价分析
（1）轮渡运营服务情况良好
2017年度轮渡公司定额补贴，主要是对该公司的运营服务补贴。
经核查，2017年度该公司总运量为1,034.57万人次；安全运行了92,809航次；运营里程为18.82万公里；与2016年度相比，各指标的完成情况如下表三。
表三：
南京市轮渡公司主要运营指标
指标
2017
2016
同比增减额
同比增减率
总运量（万人次）
1034.57
635.20
399.37
62.87％↑
客运航次
92809
95216
-2407
2.53％↓
客运航次（万公里）
18.82
20.15
-1.33
6.6％↓
2017年较2016年客运航次及客运航次下降，是因为执行交安监发〔2016〕204号及市政府关于长江南京段客渡船汽（车）渡船渡运时段的批复的精神，调整了运营时间，使运行班次减少，航线里程缩短；2016年7月按照海事相关规定，燕子矶至通江集航线16km关闭所致。
自2016年10月28日22:
00长江大桥封闭维修后，宁浦航线作为我市唯一一条非机动车过江通道，原来从大桥出行的部分骑非机动车市民改从轮渡出行，从而客流量大幅增长。
轮渡公司在未发生安全事故和服务投诉情况下，较圆满的完成了2017年年度运营服务任务。
（2）轮渡地铁换乘优惠政策得到有效实施
根据《关于加大公共交通换乘优惠力度的通知》（宁价服〔2017〕72号），自2017年8月1日起，南京市公共交通换乘优惠力度由原来刷卡后90分钟内换乘优惠0.40元/次，提高至1.00元/次。
随着新一轮换乘优惠政策实施以来，市民乘坐公共交通出行量有明显增加，社会公众出行成本进一步减少，受到了市民的高度赞扬，轮渡地铁换乘优惠政策得到有效实施。
2家公司换乘优惠实施情况如下：
①2017年度轮渡公司总运量为1,025.64万人次，比上年度607.29万人次增加418.35万人次，增长率为68.89％。
其中：
享受票价优惠月均客流量72.90万人次，享受票价优惠日均客流量2.43万人次，平均票价0.91元/次（按照单一票制收费），比上年度平均票价1.02元/次，下降10.78%。
②2017年度地铁公司客运总量达到97,741.38万乘次，比上年度83,067.91万乘次增加14,673.47万乘次，增长率为17.66％，其中：
享受票价优惠月均客流量313.05万人次，享受票价优惠日均客流量10.43万人次。
（3）军人乘车优惠服务及时到位
市民卡公司根据南京市民政局发出“关于给予驻宁部队义务兵公交IC卡充值的通知”,于2017年5月31日由该公司支付结算部，对5000张驻宁部队义务兵专用公交IC优待卡按100元/卡面值充值，军人乘车优惠服务及时到位。
但由于该种类卡是市民卡公司根据宁民优〔2007〕24号、宁财企〔2007〕51号文精神，专门定制的不记名卡。
在将该卡交与相关部门时未登记卡号，造成本次评价中，市民卡公司无法查询该卡充值后资金实际使用情况。
（4）南京百江液化气定额补助及时下拨
2017年南京市财政局下拨33.04万元至南京百江液化气有限公司，属于南京市财政局单独列支项目，有利于南京百江液化气有限公司为南京市民提供优质服务。
四、主要问题
1.项目申报未充分考虑企业财务状况
在对南京轮渡公司2017年南京市财政局下达的定额补贴1000万元调研过程中，我们发现该项补贴是依据宁府办文〔2013〕706号文的精神进行补贴的。
我们对轮渡公司2015年-2017年期间主要财务指标及运营指标进行了初步分析，主要指标如下：
类别
项目名称
计量单位
2015年
2016年
2017年
财务指标
一、收入
万元
2770.32
2983.53
3498.76
其中：
主营渡运业务收入
万元
554.12
475.3
842.1
财政补贴收入
万元
2,153.96
2258.33
2,558.72
二、营运成本
万元
3,324.39
3687.77
3,721.14
其中：
人工成本
万元
2,089.75
2,468.33
2,492.39
燃料、润料
万元
338.99
340.74
345.03
修理费
万元
187.03
247.78
233.27
折旧
万元
560.95
600.56
530.01
三、期间费用
万元
1245.58
1186.5
1029.91
其中：
人工费用
万元
607.11
598.32
605.75
离退休人员费用
万元
31.48
28.01
28.52
利息支出
万元
387.77
346.17
286.95
四、净利润
万元
-1,799.65
-1890.74
-1252.29
运营指标
行驶里程
万公里
23.74
20.15
18.81
航次情况
万次
10.23
9.52
9.28
千公里渡运收入
万元
2.33
2.36
4.48
客运量
万人次
671.84
607.28
1025.64
单位里程渡运成本
元/公里
140.03
183.02
197.78
表中数据说明：
（1）按照海事相关规定，2016年7月起燕子矶至通江集航线16km关闭，造成2016年-2017年运营指标值中行驶里程、航次情况均较2015年下降，同时对2016年主营渡运业务收入也有所影响。
（2）2017年主营渡运业务收入及客运量较2015年上升主要是因为2016年10月大桥封闭维修带来了客流增加及2017年8月1日起按照《关于加大公共交通换乘优惠力度的通知》（宁价服〔2017〕72号）增加优惠换乘的政策带来的客流增加。
（3）“营运成本-人工成本”中2016年、2017年较上升主要是2015年实际发放工资总额中有232.34万元是从以前年度工资结余中列支。
（4）“营运成本-折旧”2017年减少，是因为部分资产折旧年限到期，折旧已计提结束。
（5）运营指标中2017年千公里成本比2015年千公里成本增加5.77万元，比2016年千公里成本增加4.30万元，因为班次减少，航行里程缩短，造成单位成本增大。
调研中我们注意到，2017年度轮渡公司的资产负债率已达161.89%。
该公司日常经营只能通过向公交集团借款（截止2017年12月31日累计向公交集团借款7,367.46万元）来维持基本生产运营。
2.项目预算补贴范围未全面覆盖
按照《关于加大公共交通换乘优惠力度的通知》（宁价服〔2017〕72号），自2017年8月1日起，南京市刷卡乘坐公交车、地铁、有轨电车、轮渡公共交通工具的市民在现行刷卡优惠基础上享受90分钟内换乘优惠1元/次的政策。
而在南京轮渡公司期间核查发现，2017年南京市财政对南京市原换乘优惠政策（90分钟内换乘优惠0.4元/次）补助未及时补助给南京市轮渡公司，具体优惠期间为2014年8月1日至2017年7月31日，涉及优惠人次1,406,320人次。
以上未有效执行《市政府办公厅关于转发市交通运输局市财政局南京市公共汽车经营企业成本规制管理办法的通知》（宁政办发〔2013〕89号）中提到的“乘车优惠补贴：
主要是成人卡刷卡折扣、学生优惠、老年人优惠、残疾人优惠、换乘优惠、分季节票价等各类优惠票价与物价部门核定的票价之间差额的优惠补贴”，从而造成预算补贴范围未全面覆盖。
五、评价建议
（一）加强预算编制，提高资金使用效率
2017年公交换乘优惠专项预算编制安排的内容仍然较为粗略，建议进一步严格按照财政资金预算管理理念，细化编制公交换乘优惠专项资金预算，尤其是要充分考虑预算执行单位的运营情况，换乘优惠的覆盖人群类别进行细化编制，以提高专项资金使用效率。
（2）完善项目管理制度建设，出台专项资金管理办法
2017年公交换乘优惠专项目前未制定相应的资金管理办法，因此建议相关主管部门进一步完善项目管理制度建设，出台公交换乘优惠专项资金管理办法，针对项目专项资金的使用范围、程度、期限等方面作出较为明确的规定。
使得在专项资金支出使用时，有规定可依，严禁截留或挪用项目补助资金，确保专项资金的安全完整性和使用的合规性。
（三）建立公交换乘优惠评估机制，为预算编制提供参考
近年来，南京市交通运输局均申报了南京市公交换乘优惠专项，然而却未建立公交换乘优惠评估机制，公交换乘优惠的金额也往往是依据与物价局核定的差额而定。
因此建议针对公交换乘优惠专项增加事后评估机制，评估执行单位的财务状况，经营能力，优惠金额覆盖的人群，实际的优惠金额等方面，以确定目前的补贴模式及补贴机制是否合适，为下一年预算编制提供参考。
六、报告附表
附件一：
绩效评价综合评分表
2017年南京市公交换乘优惠专项资金绩效评价
综合评分表
指标
行次
权重
目标值
实际值
得分
A、项目投入
1
20
20
A1公交换乘优惠补贴项目完成率
2
5
100%
100%
5
A2公交换乘优惠资金到位及时率
3
5
100%
100%
5
A3公交换乘优惠资金补贴实际支出率
4
5
100%
100%
5
A4公交换乘优惠资金专款专用率
5
5
100%
100%
5
B、项目过程管理
6
20
16.25
B1财务核算精细化执行程度
7
5
有效执行
较有效执行
3.75
B2补贴项目数据统计准确性
8
5
准确
准确
5
B3补贴项目绩效目标合理性
9
5
科学合理
较科学合理
3.75
B4补贴项目考核机制健全性
10
5
健全
较健全
3.75
C、项目产出效果与效益
11
48
45
C1成本节约率
12
15
15
C101社会公众公共出行成本降低幅度
13
6
100%
100%
6
C102公共汽电车线路网比率
14
3
60%
60.3%
3
C103公共交通站点500米覆盖率
15
3
100%
100%
3
C104万人公共交通车辆保有量
16
3
达到16标台/万人
17.2台/万人
3
C2公交服务质量
17
21
21
C201公共换乘优惠出错率
18
4
0%
0%
4
C202早晚高峰时段公共汽电车平均运营时速达标率
19
4
100%
100%
4
C203早晚高峰时段公共交通平均拥挤度
20
4
<80%
78
4
C204公共汽电车责任事故死亡率
21
3
<0.045
0.007
3
C205城乡客运线路公交化运营比率
22
3
100%
100%
3
C206换乘优惠投诉处理完结率
23
3
100%
100%
3
C3公交运营效益
24
12
9
C301社会公众公共出行成本降低
25
4
有效降低
较有效降低
3
C302公众出行体验改善程度
26
4
有效改善
较有效改善
3
C303绿色出行意识有效提升
27
4
有效提升
较有效提升
3
D、条件与持续发展能力
28
12
9
D1公交路线优化程度
29
3
有效优化
较有效优化
2.25
D2公交智能化系统提升程度
30
3
有效提升
较有效提升
2.25
D3政策性补助精准性
31
3
精准
较精准
2.25
D4居民出行理念改善程度
32
3
有效改善
较有效改善
2.25
合计
33
100
90.25
评价等级：
优秀（90及以上）良好（80-89）中（70-79）合格（69-60）差（59以下）
附件二：
绩效评价评分标准表
2017年南京市公交换乘优惠专项资金绩效评价
评分标准表
指标
行次
权重
目标值
指标解释
评分标准
A、项目投入
1
20
A1公交换乘优惠补贴项目完成率
2
5
100%
补贴项目计划完成率=（实际补贴项目/计划补贴项目）*100%
100%得满分，每降低一个百分点，扣减权重分的5%，扣完即止。
A2公交换乘优惠资金到位及时率
3
5
100%
补贴资金到位
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