农村土地承包合同纠纷案件之成因及对策.docx

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农村土地承包合同纠纷案件之成因及对策

农村土地承包合同纠纷案件之成因及对策

汝州市人民法院　潘瑞政　张应马　冯利亚

　[内容提要]针对农村土地承包合同纠纷案件大量产生的现状，本文通过对这种现状的特点、成因及对现阶段出现的农村土地承包合同纠纷案件的法律适用问题进行了分析研究，提出了处理纠纷的建议和意见。

[关键词]农村土地承包合同成因对策

近年来，党中央从全面建设小康社会的目标出发，作出了建设社会主义新农村的重大决策，这一决策充分体现了党中央的惠农政策。

在推进社会主义新农村建设中，国家全面取消农业税，对农村、农民和农业实行一系列优惠政策，极大地调动了农民依靠土地勤劳致富的积极性。

土地作为农民赖以生产和生活的物质基础，在新形势下地位更加重要。

汝州市法院管辖5个街道办事处15个乡镇，面积1573平方公里，人口达94万，其中3/4的人口在农村，规范、调整农村土地承包关系进而保障和促进农业发展、农村稳定和农民增收在我市就显得尤为重要。

由于先前有关土地承包的法律、法规、政策不完善，以及人们的法律意识观念淡薄或其他规避法律和政策等因素的影响，导致农村土地承包过程中存在诸多问题，涉及农村土地承包的纠纷案件日益增多。

而这一类纠纷普遍具有理论复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大的特点，已成为当前法院审判工作的热点、难点问题。

作为审判机关的人民法院通过法律引导处结纠纷，在一定程度上已经超过了对类似问题解决的法律评断本身，需要人民法院和人民法官，站在更高的视角、以更强的政治责任感和社会使命感，充分运用法律手段和法律智慧，切实承担起历史赋予我们的重大任务，为不断提高人民法院的审判能力进而增进党的执政能力建设做出应有的贡献。

为了及时、正确地审理此类案件，维护稳定的土地承包关系，有利于社会主义新农村建设。

笔者对汝州法院2006年至2010审理的件农村土地承包纠纷案件进行了摸底调查和探讨，初步掌握了该类纠纷的基本特点和所产出的原因，并提出了在审判实践中的几点体会及相应的建议和对策。

一、农村土地承包纠纷案件突显的特点

（一）案件数量逐年增多。

汝州法院2006年至2010年审理农村土地承包纠纷案件情况统计表（见下表）显示：

2006年受理该类纠纷38件，2007年受理34件，2008年受理41件，2009年受理43件，2010年受理41件，呈逐年上升趋势。

年度

案件总数

判决

调解、撤诉

裁定驳回起诉

2006年

38件

25件

11件

2件

2007年

34件

20件

12件

2件

2008年

41件

25件

15件

1件

2009年

43件

24件

8件

11件

2010年

41件

27件

14件

0件

总计

197件

121件

60件

16件

（二）村组做被告的案件较多。

虽然土地承包合同纠纷中，既有农户之间的纠纷，也有村组与村民或农户之间的纠纷，但目前村组作为被告的案件较多。

2007年我院受理的34件农村土地承包合同纠纷中，村组当被告的就有25件，比例高达73.5%。

（三）土地承包纠纷呈现出群体性。

在以往法院受理的土地承包案件中多是个体诉讼，而近年来开始呈现群体性，一案涉及的人员少则几十户，多则上百户，而且每户家庭都有数个家庭成员，这样计算下来。

有时一案就涉及上千人。

案件类型多为村民起诉，要求确认承包合同无效，或要求将承包地收回重新发包。

这类案件往往诉至法院时村组与群众之间矛盾已经十分尖锐、稍有不慎，就会直接导致社会的不稳定，引起群体性信访上访事件的发生。

如本院受理的李某等1038人诉汝州市庙下乡西薛庄村民委员会要求确认被告与第三人土地承包协议效力纠纷、汝州市温泉镇连疙瘩村诉连某等48人农村承包合同纠纷等均为此类型的案件。

在审判实践中我们还发现，实际存在农村土地承包纠纷远不止这些，没有诉至法院的还大量存在，多数土地承包案件的背后，都有许多农民在观望，具有潜在的群体性因素。

（四）歧视、侵害妇女依法享有的土地承包经营权现象较为突出。

《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条明确规定：

“农村划分责任田、口粮田及批准宅基地，妇女与男子享有平等的权利。

”土地承包法第八条亦有此类规定。

但有些地方承包土地时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策；或是在承包期内强制收回出嫁女承包地。

特别是妇女离婚、丧偶时，土地承包经营权更容易受到侵害。

（五）双方当事人诉求的对抗性明显。

发包方村委会的诉讼请求大多与确认承包合同无效、解除承包合同、追缴拖欠的承包费为主；承包方的诉讼请求大多以要求继续履行合同、分配承包土地、赔偿损失为主。

双方的诉讼请求具有明显的对抗性。

（六）农村土地承包合同纠纷案件大多以判决方式结案，调解结案率较低（见上表）。

主要是因为土地承包合同纠纷案件比较复杂，承包合同多是口头约定，或即使是有合同，对承包方、发包方的责、权、利约定不明确。

当事人受利益驱动，矛盾冲突激烈，调解工作开展起来比较困难。

当事人申请撤诉的虽然也占一定的比例，但撤诉原因各不相同，实质上仍或多或少的存在着一定的不稳定因素。

二、对农村土地承包纠纷形成的原因分析

造成纠纷的原因是多方面的，主要有如下几方面：

（一）农民利益分化是纠纷产生的根源。

随着农村经济体制改革的不断深入，国家和政府在逐步加大对农业的各项投资建设，涉及农村和农业的政策也逐渐向着农民利益倾斜，因此在相当长的时间内，农村土地的增值已经成为必然，由于我国人地矛盾十分突出，因此纠纷产生就有其不可避免的结构性因素。

前几年一亩地承包价格是几十元甚至十几元、几元，现在涨到了每亩300元、500元至上千元，土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，有的发包方借机以承包费不合理，显失公平为由，单方终止合同或提高承包费，导致纠纷产生；有的承包方不按照约定履行合同，不主动交纳承包金或故意拖欠承包金，导致村委会等集体经济组织提起诉讼。

（二）地方政府职能错位、监督指导不力是纠纷产生的原因之一。

在社会转型期，政府职能错位、行为失范的现象时有发生。

在政府与农民的关系上，表现为：

1、有些政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，时有越权处理农村的具体承包合同，对山林、池塘水库等承包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政侵害农民的土地利益；2、有些乡镇政府工作不到位，缺乏必要的村、镇干部行政规范指导，造成农村承包合同的订立和履行以及土地使用证书的发放和管理中不必要的失误，导致纠纷的产生。

3、根据农村土地承包法等相关法律、法规的规定，发包方将土地承包给本集体组织以外的单位或个人，除了要经过民主议定程序外，还要报乡（镇）政府批准。

实践中，有的乡（镇）政府对土地承包监管不到位，对村、组干部缺乏必要的行政规范指导。

如本院2006年受理的汝州市风穴路街道办事处城北村委会礼西组分别诉丁某等六人的6起土地承包案件，即存在在签订合同时没有履行相应的报批程序等，而导致产生纠纷

（三）因签订农村土地承包合同不符合法定程序引起的纠纷。

签订农村土地承包合同时，程序不合法、不符合民主议定原则。

《农村土地承包法》第18条规定：

“承包方案依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。

”对于集体经济组织以外的单位或个人作为承包方的情况《农村土地承包法》第48条规定：

“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

”《土地管理法》对此也有相关的规定，以上这些都是有关农村土地承包合同订立的民主程序的强制性规定，是必须要遵守的。

而在实践中，村民大会或村民代表大会很难召开，更谈不上走民主议定程序了，有的甚至只是几个主要的村干部决定后就对外承包，这些都给该纠纷的产生埋下了隐患。

（四）村委的换届选举、村干部权利滥用引起土地承包合同纠纷普遍存在。

现在农村选举制度在实行中不完善、不健全，竞选还存在家庭势力、帮派势力等非正常因素，使新一届村委上任后对前任村委工作不满意；或因承包方是竞争对手而进行报复，于是找种种理由，否认原合同的效力；或是私自变更合同条款或随意解除合同或对标的物重新发包，造成纠纷。

（五）因土地承包经营权流转引起的纠纷。

由于国家“三农”优惠政策的出台，农村土地的增值成为必然。

因以前农村土地流转手续不完备、不配套，土地流转行为不规范而引发的土地承包纠纷频频发生。

主要类型有：

1、因转包或转让引起的纠纷。

税改前，种田效益不高，一些农户将土地让给他人承包，其税费也相应地由接受者承担。

现在不仅土地税费全免，而且国家还倒补贴，原承包户主张转包要求被转让户退还其承包地使双方发生纠纷。

2、因代耕或代种引起的纠纷。

以前不少农民弃田荒地，外出务工经商，又不承担税费和提留等。

村干部为不使税费落空，让其他农户代耕代种，代耕代种农户又履行了税费义务，且税改时这些耕地面积又纳入了代耕代种农户的计税面积。

现在原承包户回来了，找代耕户或村组集体要求收回自己的承包地，双方发生纠纷。

3、强迫承包方流转土地承包经营权。

基层政府为搞退耕还林等政绩工程，假借少数服从多数等名义强迫承包方放弃土地承包经营权，强制收回农民承包地，由村组出面进行其他方式的承包。

（六）因土地被征收、征用而引起的土地补偿纠纷。

我院近五年受理的此类纠纷有10件。

主要表现在：

在耕地被农户承包经营的情况下，由于相关费用往往被统一支付给作为发包方的农村集体经济组织，承包方要求发包方给付地上附着物和青苗补偿费而引起。

如我院受理的原告余某等人分别起诉要求被告汝州市寄料镇黄柏村民委员会支付因修建太澳高速已到位的征地补偿款纠纷。

三、审理农村承包纠纷案件的几点思考和体会

土地问题是我国农业、农村、农民问题的核心。

妥善的处理农村土地承包纠纷案件，需要我们不断的总结审判实践，充分发挥法律智慧，探索更娴熟的审判技巧。

从我国目前存在的法律规范来看，涉及内容较多，如物权法、民法通则、合同法、农村土地承包法、最高法院的司法解释以及中央不同时期的农村政策，另外，村民组织法、土地法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等规范也时有涉及。

如何在司法裁判中适用好相关的规范，厘清在合同签订、履行、效力认定、行为合法或合理、纠纷解决等方面的司法确认问题，确保纠纷的合理解决是我们需要认真研究的问题。

在此，通过本院审理的几个案例，笔者谈几点体会。

（一）土地承包经营权系用益物权法定化。

随着《物权法》的颁布实施，最终将土地承包经营权归为物权规范。

赋予土地承包经营权以物权性质的救济手段，将最大限度地保护土地承包经营权人的合法权益，意味着该权利是相对集体土地所有权的法定物权种类，行使集体土地所有权必须尊重承包经营权，从而形成对集体土地使用权的法律限制。

如果土地承包经营权受到发包方或第三人的侵害，土地经营权人有权行使物上请求权，寻求《物权法》的保护。

同时，在实践中土地承包经营纠纷大多体现为合同纠纷，土地承包经营权人还可以向发包方提起合同之诉，得到《合同法》的救济。

我们在审理土地承包经营纠纷案件时，应根据当事人的诉讼请求和案件具体情况，正确适用《物权法》和《合同法》，充分保护土地承包经营权人的合法权益。

（二）引入情势变更原则。

引入情势变更原则，公正界定当事人之间的权利义务，增强审判的社会效果。

在农村大环境下，2000年以前，种地无利可图，选择留在村里继续耕种的农户特别是承包他人抛荒地的农户，不仅为粮食生产和保护耕地做出了贡献，而且还承担着额外义务和风险，如果毫不考虑他们的利益，既不公平，也不符合“风险收益相当”、“权利义务相一致”的原则。

因此，对历史的原因或政策性原因引起的合同，不能简单地以签订合同不完全符合法律规定、权利义务失衡为由宣布无效，造成高成本的善后处理工作的发生，应该以促进生产、便于执行为原则，维护土地投入现状，不中断、不损害土地生产。

为救济合同中的权利义务失衡现象，适用合同法中的公平原则，可以情势变更为理由，调整承包期限，变动承包金数额，以化解矛盾，消除纠纷。

本院在审理原告李某诉被告汝州市尚庄乡金沟村土地侵权纠纷案件时，就是很好地运用了情势变更原则，在公平的基础上，既照顾了原告已经作出的巨大投入和土地已经成片种林的现状因而维护合同的效力，又考虑了村民土地的丧失情况对承包费予以增加，并将国家惠民政策落实到村民头上。

（三）关于保护妇女合法权益的问题。

从我们的调查情况来看，目前农村侵害妇女土地承包经营权的问题时有发生，本院近三年受理的因收回出嫁女承包地而引起诉讼的有12件，占农村土地承包案件的10.6%。

关于妇女土地承包权的保护问题，土地承包法作为一个重要问题进行了规范，《妇女权益保障法》第30条亦有明确的规定。

但是，这些维护妇女土地承包权的国家法在很多地方还受到“民间法”的严重挑战，甚至有些地方政府也基于“搞活土地经营使用权”出台了与国家法律和中央政策相违背的政策。

因此，司法作为维护正义的最后一道屏障，如何在司法领域践行保护妇女合法权益，需要我们作出努力。

（四）关于农村土地承包纠纷解决方式问题。

《农村土地承包法》第51条规定：

“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决……当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

”根据这一规定，当事人可以选择以下四种途径之一解决该类纠纷，即：

1、自行协商；2、请求调解；3、申请仲裁；4、提起诉讼。

但实践中这四种纠纷解决途径各有利弊。

一旦当事人选择通过诉讼要求解决，我们还应该根据案件的具体情况，能够调解的仍要耐心地做好当事人的调解工作，调解不成更应该慎重及时判决，使当事人尽早从争议中解脱出来。

（五）关于损失的主张问题。

无论是以家庭方式承包土地的纠纷，还是以其他方式承包的土地纠纷，都存在着损失的确定和如何主张问题。

对于当事人有赔偿请求的，可在查明事实的基础上确定赔偿数额；对于案件情况比较复杂，驳回诉求不利于稳定的案件，在当事人就赔偿数额问题存在证据不充分的情况下，一审法院可做出适当调查后，确定赔偿数额，不宜机械处理。

在有些案件中，当事人执意要履行合同，而根据现实状况其诉求又难以得到实际支持，此时存在从实质上损害了少数人或个别人的利益问题，如果当事人不能继续履行合同，通过赔偿的方式得到救济，一般会产生较好的效果。

（六）关于案件审理中证据适用的问题

　　审理涉及农村土地承包的案件，由于当事人甚至各方当事人举证能力较差，很多情况下是证人证言，而且由于农村现状，证人证言特别是前后班子成员之间的证言相互矛盾，一些事实难以查清。

我们认为在审理此类案件时，关于证据的认定要把握两个方面：

一是按照农村实际注重经验规则的运用；二是在不违背《证据规定》相关规定的前提下，依照职权进行必要的调查。

总之，尽可能在证据使用时符合客观真实。

这需要我们在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的基础上，对民事证据理论问题进行更为有针对性的探索。

（七）关于农村集体组织成员的身份确认问题。

诸如农村土地收益权纠纷等案件中，需要对农村集体组织成员的身份予以确认作为前提，对相关案件如何处理？

我们认为：

1、原则上在处理此类案件时尊重作为自治组织的村委会意见，不宜直接通过司法方式确认组织成员身份；2、对村“两委”成员对个别村民进行打击报复的，可按照权利义务相一致的原则，参照户口情况和当事人赖以生活的情况，保护权利人的利益，但不宜在裁判中表明某人系村民组织成员；3、对于涉及村民资格确认的有关案件，具有行政救济渠道的案件，当前人民法院不宜受理。

另外，我们认为，对于要求调整土地的诉讼应慎重对待，我们认为该类纠纷不属法院主管的事项。

村委委员会和村委小组是农村村民自治组织，它代表村委管理属于村民集体所有的土地，调整土地或要求分配土地属于村民自治的事项，法院不应当也没有权力去处理该类事项。

目前，并不是所有矛盾纠纷法院均能行使审判权予以调整的。

（八）关于“抢种”侵权问题的处理。

他人在承包者拥有土地使用权的土地上“抢种”，如何保护承包方利益问题。

应在法律上否认这种“抢种”行为，但鉴于农作物种植的特殊性，可按如下处理意见：

1、对于未过播种期的“抢种”者，应令其停止侵害，恢复原状，一般不宜再就侵权问题做出赔偿；2、已过播种期的，由侵权者收获，但做出赔偿，赔偿数额在土地纯收益以下合理确定。

“抢种”行为系法律上的侵权行为，应当在生效判决后，立即停止侵权、恢复原状，造成损失的还要赔偿损失。

但是这种“抢种”行为往往是事出有因，在已过播种期后，如果让受侵害者进行收获不但在当前农民的意识中不能接受，显然会激化不可预测的矛盾；如果将种植物予以铲除导致的又是社会财富的减失。

所以我们认为由抢种者收获，具有承包权的承包方得到赔偿具有现实可行性，如此处理也未违背现行法律的规定。

另外，在赔偿数额上不宜高于侵占土地的纯收益，这样便于判决的实际履行。

四、预防和解决农村土地承包纠纷的几点建议

面对如此多的土地纠纷案件，面对土地纠纷的上升态势，如何妥善处理这类案件，是摆在我们面前的一个重大课题，笔者提出以下建议：

（一）加强法律宣传教育，提高农村集体经济组织成员的法律意识。

采取多种宣传方式，不断拓宽教育渠道，强化对农村的法律宣教工作。

为农民讲解农村土地承包法、土地管理法等法律，宣传党和国家对农村工作的各项政策，提高农民的法律知识和政策水平，严格按照法律规定的程序订立土地承包合同，明确土地承包合同的具体内容，增强诚实信用和遵守合同的意识，依法履行承包合同，减少矛盾和纠纷。

（二）加强政府对村委工作的监督和指导，特别是土地发包的全程监督，以维护村民承包经营权的落实。

规范土地合同样本，指导村委依法订立合同，减少订立合同中的随意性和粗放性，细化合同条款，明确合同责任。

为了进一步搞好农村土地的承包工作，政府部门应该依法进行土地详查，在以前详查的基础之上，了解土地现状及不安定因素，进一步明确地界，确定一些新增地及权属不明地的权属，并及时发放权利证书。

通过及时确权并排除隐患达到减少土地纠纷的目的。

（三）着重调解和鼓励当事人和解，建立健全基层调解组织。

强化司法服务意识，加强基层调解组织建设，充分发挥基层民间调解组织的优势，尽力将纠纷消灭在萌芽状态，并将诉讼调解贯穿于整个审判工作中去，积极探求纠纷解决的最佳途径，抓住有利时机，多做当事人的思想疏导工作，减少对抗性，防止矛盾激化。

与解决普通民商事纠纷所坚持的一般调解原则不同的是，农村土地承包纠纷应当更加强调教化型调解。

教化型调解非常适合我国农村土地承包纠纷的解决。

一方面，农民的文化素质较低，土地又是其全家最基本的生存保障。

因而，他们容易死抓住自己所认准的所谓“道理”不放，而这极不利于纠纷高效、合理地解决。

为此，就需要对持有此种观念的当事人进行教育引导，使其改变或放弃原有的想法，而以一种更加理性和经济的方式来解决纠纷;另一方面，农村土地承包纠纷的解决不仅仅在于进行单纯的纠纷利益分配，还在于稳定农村的土地承包秩序和社会秩序。

在教化的基础上通过调解解决纠纷，有利于提高农民的思想认识、经济意识和法制观念，可以减少此类纠纷的再次发生。

为了使得教化型调解能够落到实处，应当充分考虑当事人交涉的愿望和结果。

如果纠纷调处者能够摸清纠纷当事人各方的心理和利益底线，则可居中取值并带有一定强制性地通过调解解决纠纷

（四）延伸审判功能，提出司法建议。

司法不是万能的，土地纠纷案件原因复杂、社会影响面广，许多案件反映的是农村带有普遍性的问题，单靠司法手段不能解决问题，有时会出现“案结事未了”的情况，应当及时将案件审理中遇到的新情况、新问题向党委、政府及农村基层组织提出司法建议书，尤其是发挥乡镇政府的职能作用，乡镇政府应积极履行对农业承包合同的备案制度，加强事前监管和事后监督的力度，避免违法承包合同的出现，最低限度地降低此类纠纷的发生。

（五）对土地承包继承的相关法律进行完善。

我国物权法对农村土地“承包权继承”问题没作明确规定，只在第一百三十一条“默认式”地规定“农村土地承包法等法律另有规定的，依照规定”。

土地承包法对承包权继承的相关问题则规定，“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。

土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，在承包期内，其继承人可以继续承包”。

这里所指“继承人”，显然是指自然人，而不是指“家庭”或“户”，这里混淆了“自然人”与“户”的不同承包主体，将家庭承包的“户”转为自然人。

并且，又没有将“继承人”界定在家庭、本经济组织之内。

由于农村土地承包法对继承承包规范本身存在不科学、不便于操作执行的现象，因而，土地承包制度的继承承包问题在物权法中没有得到很好的科学界定和解决，这无疑是一大遗憾。

处理继承承包纠纷，在当前法律没有修改完善的情况下，笔者认为，可以围绕有利于农村土地承包制度的稳定，有利于农民的生产和生活，有利于农村社会秩序的健康发展及农民安居乐业，运用自由裁量权，为实现司法公正目标做出相应的处理。

当前，农村土地承包合同纠纷问题突出，反映到法院案件中来的只是一部分。

要从根本上解决这些实际存在的土地纠纷，仅靠法院运用司法程序是不够的，必须建立综合治理机制，纳入统筹安排，健全防范机制，及时排查、发现和消除涉及农村土地问题的不安定因素,为社会主义新农村建设各项工作的顺利推进创造和谐稳定的社会环境。