空间规划改革视角下的城市开发边界研究.docx

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空间规划改革视角下的城市开发边界研究

空间规划改革视角下的城市开发边界研究

当前，国家大力推进空间规划改革，城市开发边界已成为规划研究和实践探索的热点问题。

城市开发边界实质上已演化成为国家空间规划改革的一个组成部分，是避免城市发展无序蔓延、避免空间开发与保护失衡的政策工具。

作者国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展所所长许景权在《规划师》2016年第6期撰文，文章在客观把握当前空间规划改革的目标与方向的前提下，充分结合我国“多规合一”与城市开发边界划定试点的探索成果，从我国国情出发，合理借鉴国外城市开发边界的相关实践经验，对我国城市开发边界的刚性与弹性机制、合理规模确定方法、评估与调整机制等展开探讨，提出我国城市开发边界划定与管控的方向和路径。

城市开发边界的起源与作用

城市开发边界起源于霍华德的田园城市理论。

霍华德认为，“城市环境的恶化由城市膨胀引起，城市无限扩展和土地投机是引起城市灾难与相关弊病的根源；而田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，它的规模足以提供丰富的社会生活，但不应超过合理的程度；田园城市四周要有永久性农业地带围绕，农业用地是保留的绿带，永远不得改作他用”。

显然，霍华德设想的田园城市是有适宜规模的，而城市规模需通过城市外围的绿带进行限制，这种绿带就是针对城市开发边界的最早设想。

此后，1944年的“大伦敦规划”通过在城市外围划定绿带环，以限制城市无序扩张。

20世纪60年代以来，美国面对城市蔓延带来的系列问题，先后出现了增长管理、精明增长等理论思潮，并进行了城市增长管理和土地利用管制政策改革的实证探索。

城市增长边界便是在这种背景下，在美国塞勒姆市被首次提出，通过划定城市与农村地区之间的界线，以限制城市地区的增长。

城市开发边界引入我国后被赋予了本土化的作用和意义，即在“规划区” “三区四线”“生态底线”等各种现有空间规划及管控工具“打架”或“失效”的情况下，通过这个新工具来帮助实现控制城市蔓延、避免耕地损失等基本诉求。

因此，就技术角度而言，城市开发边界的确定就是要通过数字模型“正向”模拟推导城市增长态势，圈定各类保护资源范围以“反向”倒绘城市建设区域等方法，为城市划定出既留有未来空间发展余地，又能够合理约束城市无节制增长与肆意占地的合理边界线。

然而，倘若离开了对国家空间规划改革趋势的整体回应，技术视角下的城市开发边界划定探索，很可能只是导致了又一个“无效”的城市管控边界线在图面上的诞生—这也正是本文试图从空间规划改革视角切入探讨城市开发边界的缘由所在。

我国空间规划改革的目标与方向将城市开发边界议题放在空间规划改革的背景下加以审视之前，要准确把握当前我国空间规划改革的基本动态与方向。

2013年以来，国家层面密集出台了一系列推动空间规划改革的政策，这在我国的空间规划领域是从未有过的。

2013年11月，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部与住建部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》要求“探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。

开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’，形成一个市县一本规划、一张蓝图”。

2015年5月，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”。

2015年10月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求“推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。

中央城市工作会议（2015年12月）指出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。

在国家意志的推动下，空间规划改革从市县层面扩展到省级层面。

继国家发改委等四部委于2014年8月在《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中确定了浙江省开化县等28个市县为“多规合一”试点后，甘肃、江西与安徽等省份也相继自发开展了省级市县“多规合一”试点工作。

2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点工作。

2016年3月，国家发改委会同国家测绘地信局分别与广西、浙江、贵州三省签署合作协议，建立省级空间性规划“多规合一”试点合作机制。

2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议同意宁夏开展空间规划（多规合一）试点工作。

总结起来，从国家生态文明体制改革的总体目标看，空间规划改革领域的重点任务是到2020年构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

由此可见，对城市开发边界的一系列探讨，应该放在未来空间规划体系构建、提升政府现代治理能力的框架内讨论才有意义。

空间规划改革视角下对城市开发边界的再认识

1.体系重构：

市县层面将走向“1+X”的空间规划体系

规划“打架”在很大程度上源于空间规划体系的缺陷，目前我国空间规划体系总体上是庞杂不清、效能低下的。

从纵向上看我国的空间规划体系，主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划与环境保护规划都是自成体系的，有的还相当系统与完善。

但是，由于缺乏有效的横向衔接协调机制，各类规划之间的横向衔接常常出现问题，比较突出的是住建部门的城市总体规划与国土部门的土地利用总体规划，在城市建设用地的规模和布局上常出现很多差异与矛盾，导致地方政府项目落地难，在一定程度上阻碍了经济社会的发展。

规划内容的交叉矛盾背后是部门的职能交叉重叠，且被相关法律法规明确。

例如，住建部门和国土部门同时依法依规对城市建设用地的规模与布局具有决定权，虽然《城乡规划法》和《土地管理法》都要求与对方相衔接，但现实情况是二者常常缺乏有效衔接，这也成为规划“打架”的机制与体制根源之一（图1）。

建立在平行衔接基础上的现行空间规划体系表现令人失望，必须要进行改革。

中央很明确地指出了市县空间规划改革的重要目标是实现“一个市县一本规划、一张蓝图”，但对于“一本规划”的理解和认识，在“多规合一”试点改革中出现了很多分歧与争论，基本上可以分为两类：

一种是“多规加一”；另一种是“多规合一”。

所谓“多规加一”，就是在现有的各类规划之上再加上一个新的统领性规划，统领市县各类空间性规划，现有的城市总体规划、土地利用总体规划等分别进行精简“瘦身”，与这个新的统领性规划共同组成新的市县空间规划体系。

这种做法不但导致规划数量越来越多，而且难以从根本上解决各类规划内容交叉重叠和矛盾冲突等规划“打架”问题，是不可取的。

所谓“多规合一”，就是以主体功能区规划为基础，将市县城市总体规划、土地利用总体规划与城市环境保护总体规划等总体规划整合为“一本规划”，市县今后在总体层面将只有一本规划，作为龙头规划统筹全局、统领多规，向下直接衔接各类实施性规划或专项规划，如控制性详细规划、乡镇土地利用规划等，构建“1+X”的空间规划体系（图2）。

特别指出的是，“一本规划”并不是对现有多个总体规划的简单拼盘，成为“一个超级完整的大规划”，而是突出规划的核心内容、有取有舍的整合，“一本规划”的内容既不能过多、过细、过深，也不能过于宏观与宽泛。

2.空间规划体系重构后的城市开发边界划定

目前我国的城市开发边界事实上同时存在于城乡规划和土地利用规划中。

2006年实施的《城市规划编制办法》中的空间增长边界是最早的中国版城市开发边界，但并没有被纳入城市总体规划的强制性内容中。

由于《城市规划编制办法》对空间增长边界与城市建设用地之间的关系表述并不明确、细致，这就导致空间增长边界在城市总体规划中处于一种相对尴尬的境地：

规划编制人员对空间增长边界的规模、范围与作用的认识往往差异很大，甚至在很多城市总体规划成果中根本找不到空间增长边界；规划管理人员由于缺乏相应管理依据，也无法按照空间增长边界去进行规划管理。

国土部门则要求“按照土地利用总体规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界……为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。

扩展边界与规模边界可以重合”。

从编制意图看，土地利用总体规划中的扩展边界与规模边界非常接近于国外城市开发边界的作用。

城市开发边界将在空间规划体系重构后的“一本规划”中划定。

城市开发边界将来应该在哪个规划中划定，这是一个无法回避的现实问题。

构建“1+X”的市县空间规划体系，整合形成“1”（即市县空间规划）后，现行的市县城市总体规划、土地利用总体规划将退出历史舞台，原本在城市总体规划、土地利用总体规划中被重复划定的城市开发边界，将在市县空间规划中直接划定。

作为市县空间规划的重要组成部分，城镇、农业与生态三类空间以及城市开发边界、生态保护红线、永久基本农田红线是作为“一张蓝图”的核心内容被同时划定的，城市开发边界并不是独立划定、独立管理的，与三类空间、生态保护红线与永久基本农田红线之间有着明确的空间边界和逻辑关系界定（图３）

3.提升政府现代治理能力，城市开发边界应体现规划弹性

从尊重城市发展规律的角度看，空间规划必须面对空间发展的不确定性问题。

空间规划是对未来若干年内空间开发与保护内容的统筹安排，空间保护内容一般较为确定，而空间开发行为则受到不同时期很多因素的影响，往往具有较强的不确定性，这是普遍规律。

从规划建设实践看，人们一直以来过于强调规划的刚性，对规划的频繁修编和调整批评很多，却常常忽视了规划本身对空间开发不确定性的弹性应对能力非常低下这一事实。

传统规划认为，未来的不确定性由过去的逻辑规律自然发展而成，因此建立在模型预测（即将过去的规律外推以预测未来的发展状况）基础上的理性规划成为规划领域处理不确定性的主要方法。

从普遍的认知领域到城市规划的编制与实施，都证明了基于确定性的规划预测存在“测不准”的情况。

尽管人们在空间发展存在不确定性的问题上基本形成共识，但对于城市开发边界是否应该被赋予规划弹性的认识上，仍然存在争议：

一种观点是“弹性无用论”，认为即便将规划弹性赋予城市开发边界，也无非是在城市总体规划所确定的城市建设用地范围外画了个更大的圈，如果不能解决政府违法这一根本性问题，画再大的圈也是徒劳的；另一种观点则认为，城市开发边界应该具备规划弹性，以解决城市发展中实际存在的不确定性问题。

从空间规划改革的视角看，做好规划、管好规划是提升政府现代治理能力的重要体现。

问题随之而来，什么样的规划才是好的规划？

各级政府怎么管规划才算是管得好？

在从计划经济向市场经济转变的过程中，我国的规划编制与管理仍然存留着一些带有明显计划经济色彩的手段，试图用一张用地规划图准确预测和安排未来20年规划建设的做法在市场经济条件下是难以想象的，“铁板神算”式的规划注定不是好的规划。

上级政府如果对下级政府的规划管得太多太深，显然是在空间规划事权的划分上出了问题，而现实中城市总体规划编制）审批周期过长、规划调整过于频繁等问题的存在，恰恰是这一症结的表现，上级政府往往抓了不该抓的权、管了不该管的事。

因此，应结合空间规划体系的改革，重新划分各级政府的规划事权，重新界定各类规划的编制与审批，简政放权，通过规划改革释放红利。

广西贺州是国家28个“多规合一”试点市县之一，其“多规合一”改革方案提出了“规模刚性、布局弹性”的改革思路，即在确保规划城市建设用地总规模不变的前提下，允许贺州市政府在必要情况下自行按程序对规划布局进行弹性调整（规划调整权由省级政府下放），规划期内总调整幅度不超过总城市建设用地规模的15％，且调整后的城市