深化投资体制改革推行市政府投资项目管理代建制调研报告doc.docx

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深化投资体制改革推行市政府投资项目管理代建制调研报告doc

深化投资体制改革推行市政府投资项目管理代建制_调研报告

现财政投资绩效最大化，实现公共资源通过市场配置效率最大化。

制度是合理的，如果盲目激进的推进，恐欲速则不达，会出现副作用，有悖于国家提倡“代建制”的初衷。

根据我市的实际情况，要在原有试点的基础上扩大非经营性政府投资项目“代建制”的试点实践，积累政府相关部门对“代建制”项目的管理技术和经验，提高代建单位进行工程管理的竞争能力，为我市全面推行非经营性政府投资项目的“代建制”管理积累经验和夯实条件。

在此基础上，再逐步推广。

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等方式，开始“代建制”的试点。

2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。

1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以“代建制”形式委托中介机构进行建设的试点。

在2001年就先后出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。

北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制”试点。

目前，北京市提出包括奥运项目在内，凡是北京市新批的公益性政府投资建设项目，将百分之百的实行“代建制”管理。

据不完全统计，重庆、黑龙江、山东、江苏、四川、湖南、安徽、贵州、福建、云南、深圳以及浙江等都相继进行了多形式的“代建制”试点，并出台了一些关于“代建制”的管理规定。

  国家对实行政府投资项目管理“代建制”非常重视。

2004年9月财政部出台了《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》。

2004年7月国务院颁步实施《关于投资体制改革的决定》，指明了政府投资体制改革的方向，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。

《决定》明确指出：

“对非经营性政府投资项目加快实行代建制”。

  2005年2月《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》颁布实施，为我省各市、县人民政府投资项目实行代建制管理提供了参照标准。

经省政府批准选择华强学校作为第一个试点项目。

2005年我市遂昌县对投资2754万元的体育中心主体工程试行项目“代建制”。

  各地试点项目的建设实践说明“代建制”与过去的“自建式”相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，效果比较显著，优势十分明显。

  二、“代建制”的优势

（一）为出资人补位，使投资概（预）算成为刚性指标。

从制度设计的角度来看，“代建制”的基本架构大致如下：

一是运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；二是在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动，从而能有效的遏制“三超”现象。

三是赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证。

（二）提高政府投资项目管理水平和工作效率。

“代建制”下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。

它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。

委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率，从而有效的解决“三低”问题。

  （三）发挥市场竞争机制作用，使政府的项目管理向市场化转变。

“代建制”的实施，有助于加快实现政府职能的转变，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理。

代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

  （四）有利于遏制腐败。

“代建制”的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。

使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

  （五）有利于加强和规范政府对投资项目的监管。

“代建制”将增强项目建设各方的责任意识。

通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。

特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。

“代建制”有利于政府加强对投资项目的监管。

政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。

同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽查、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

  三、“代建制”各方当事人之间的法律关系

  投资方关注的是项目整体的投融资效率和效益，而代建单位则专注于项目建设实施工程的效率和效益，使用单位关注的是项目建成后的质量、性能。

投资方负责投融资，代建单位负责建设管理。

为了实现责权利统一，从资产所有权来看，投资方具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权，实行“代建制”需要将投资方的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，即代建单位具有与勘察设计、施工承包商的依法招标投标、合同谈判签订权、付款控制权、关键（重要）设备、材料确定权、合同索赔权。

当然为减少投资风险，投资部门应对上述代

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建人行为具有否决权，以维护政府的投资效益。

“代建制”中三方各自的权利和义务：

（一）政府投资部门的权利义务

  1．审批审核

  审批项目可行性研究报告，初步设计，审核设计规模、标准、预算。

  2．计划督促

  下达投资计划、安排建设资金、按计划及时拨付资金。

  3．稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题。

  4．依法监督

  对建设过程中项目管理公司依法监督、查处违规现象。

（二）项目管理公司的权利义务

  1．在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。

  2．在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理。

  3．负责对建设资金进行管理，保证建设资金控制专用，并接受政府有关部门的审查和监督。

  （三）项目使用单位的权利义务

  1．提出功能要求

  根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书，在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业、技术对建筑物的具体要求和指标。

  2．协助配合并参与监督

  在完成项目立项后，及时向项目管理公司办理前期工作移交手续并协助做好工程建设过程中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。

在建设过程中提出意见和建议，并监督代建单位的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。

  四、“代建制”的运作模式和组织实施程序

（一）运作模式

  1．政府指定专业代建公司模式。

由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。

如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位，对于具体项目，由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建单位。

又如上海市实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了1l家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。

上海政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大的责任，确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。

投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。

工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。

  这种模式的优点是政府意愿可以较好地实现。

缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。

这种模式往往在代建制试点阶段运用较多。

  2．政府常设代建管理机构模式。

由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有或部分政府投资实行代理建设。

如“安徽省公益性项目建设管理中心”、“深圳市建筑工务局”等都是专门组建的政府机构或事业单位。

深圳主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。

工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。

在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工日期。

这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。

  这种模式的优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。

缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。

  3．项目管理公司竞争代建模式。

由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，通过招标择优选择。

如北京市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位。

  这种模式的优点是引入竞争，避免指定做法的不科学及发生权力寻租，并可降低投资。

缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术水平和能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。

  实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建单位，用合同管理代替行政管理。

而如果缺乏公开竞争，代建单位具有垄断性，同样会存在着激励和约束问题，并且容易产生腐败寻租现象。

因此，项目管理公司

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竞争代建模式是较优的选择。

这种模式也正是国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》所明确的代建制方式。

根据《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》的精神，浙江目前着力推行的也是项目管理公司竞争代建模式。

（二）组织实施程序

  代建管理因项目特点不同，在组织实施的具体操作中略有差别。

  1．全过程代建的操作——适用于投资规模较小或专业性强的项目。

由发改委在使用人提出项目建议书后，确定项目建设的必要性，并委托招标代理机构通过公开招标选择代建人，投资人、代建人、使用人三方签订合同，明确责权利，代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚（以初步设计阶