世界各国私营监狱之情形.docx

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世界各国私营监狱之情形

壹、我國推動民間參與公共建設之歷史

一、民間參與公共建設之先例-清朝台灣鐵路之興建

劉銘傳於光緒十三年（1887年）3月，奏請修築台灣鐵路及創辦商務，並附片奏請以內閣學士林維源總辦鐵路商務事宜。

1.項目：

基隆至台南間之興建及營運，包括所有鋼質鐵路，以及火車、客運、貨車與橋樑，統歸商人承辦。

2.用地取得：

沿途鐵路地基由政府代為徵收。

3.興建：

沿途橋樑由官派員督同修造。

所有站房碼頭由商自行修造。

4.協助事項：

官派人員興築隧道。

鐵路所有枕木為數過多，商船訂購未到，須請先派官輪代運，免算水腳。

5.營運：

鐵路火車費用皆歸商人自行開支。

所收腳價，官收九成，償還鐵路本利，商得一成，搭客另收票費一成，以作鐵路用度。

除火車應用收票司事人等由官發給薪水外，其餘不能支銷公費。

6.移轉：

鐵路現雖商人承辦，將來即移作官務。

7.改歸官辦：

光緒十四年（1888年），10月，鑒於政府承諾事項未辦，商人稟請歸官自辦且承辦人員或死或病，因此，由政府接管興建營運。

二、高速鐵路與民間參與公共建設之關係

（一）63年至69年台灣鐵路管理局完成「發展建築超級鐵路專案研究O報告」

（二）79年交通部運輸研究所完成「台灣西部走廊高速鐵路可行性研究」，81年6月25日奉行政院核示。

其間交通部於79年7月2日成立「高速鐵路工程籌備處」

（三）立法院82年7月16日表決刪除高鐵計畫83年84年特別預算944億元，附帶要求高鐵計畫需以民間投資方式辦理，民間投資經費不得少於40%。

其間交通部於79年7月2日成立「高速鐵路工程籌備處」其後交通部依據此依條例重擬預算，85、86年度共編列856億元，經立法院84年5月30日通過。

（四）交通部遂研擬「獎勵民間參與交通建設條例」並於83年12月5日公佈，開始了民間參與公共建設（即所謂BOT）之風氣。

其後又與長生集團簽訂中正機場。

（五）交通部於87年7月23日與台灣高速鐵路公司簽訂合約。

（六）促民間參與公共建設法於89年2月3日公佈實施。

（七）90年1月12日高雄市政府與高雄捷運公司簽定高雄捷運興建營運合約，其總經費1800億元，政府出資1500億元，民間出資300億元。

三、高鐵BOT案所帶來錯誤觀念及作法

（一）財務預測可長達30-50年，而且無調整機制。

（二）風險分攤不合理，例如1.九二一地震所產生之耐震係數之改變，2.兩岸關係改變，台灣產業西進大陸致西部走廊運輸需求大減，3.運量預測失準…皆由台灣高鐵公司承擔。

（三）所謂BOT就是政府零出資。

（四）政府透過三方契約對臺灣高鐵之貸款（第一聯貸）3133億元提供保證。

（五）原先承諾要投資之原始股東，未依約隨同台灣高鐵公司之增資，而增加投資，最後只好由政府下令國營事業投資（例如:

台糖公司、行政院開發基金、中華航空…），即民間機構自有資金未如期到位，卻由政府介入協調其他國營事業介入投資。

（六）高鐵公司債務重整時，政府因權衡各項得失，最後介入協助其融資，惟更換經營階層領導人。

（七）高鐵公司各原始股東，僅投入少數經費，卻得以承包大額工程，引人質疑，其目的係在承包工程而非長期經營。

貳、馬總統「愛台12建設」與民間參與

行政院於98年12月2日核定「愛台12建設」總體計劃，計畫期間98年至105年共8年，總經費約3.99兆元，其中三分之二2.79兆元將由政府投資，另外三分之ㄧ約1.2兆元將由民間投資，其中民間間接投資4567億元，民間直接投資為7444億元，換算平均每年需吸引民間投資之額度達931億元。

惟現行制度是否能承擔此一重責大任？

可否有更好的方法？

参、BOT的基本形式及其演變（第参、肆引至王守清、柯永來編著「特許經營項目融資」）

就最常用的項目融資模式而言，BOT共有3種最基本的形式：

一、BOT（build-operate-transfer,建造-經營-移交）,這是最經典的BOT形式,項目公司沒有項目的所有權,只有建設和經營權。

二、BOOT（build-own-operate-transfer,建造-擁有-經營-移交）:

與基本的BOT主要不同之處是,項目公司既有經營權又有所有權,政府允許項目公司在一定範圍和一定時期內等一定條件下將項目資產未了融資的目的抵押給銀行,已獲得更優惠的貸款條件,從而使項目的產品/服務價格降低,但特許期一般比基本的BOT稍長。

三、BOO（build-own-operate,建造-擁有-經營）:

與前兩種形式主要不同之處在於項目公司不必交項目移交給政府（即為永久私有化）,目的主要是鼓勵項目公司從項目全壽命期的角度合理建設和經營設施,提高項目產品/服務的質量,追求全壽命期的總成本降低和效率的提高,使項目的產品/服務價格更低。

除了上述三種基本形式之外,在各國應用BOT的過程中,出現了很多演變形式,以反映項目的主要特點,例如:

（1）BT（build-transfer,建造-移交）

（2）BOOST（build-own-operate-subsidy-transfer,建造-擁有-經營-補貼-移交）

（3）ROT（rehabilitate-operate-transfer,修復-經營-移交）

（4）BLT（build-lease-transfer,建造-租賃-移交）

（5）ROMT（rehabilitate-operate-maintain-transfer,修復-經營-維護-移交）

（6）ROO（rehabilitate-own-operate,修復-擁有-經營）

（7）TOT（transfer-operate-transfer,移交-經營-移交）

（8）SOT（supply-operate-transfer,供應-經營-移交）

（9）DBOT（design-build-operate-transfer,設計-建造-經營-移交）

（10）DOT（develop-operate-transfer,發展-經營-移交）

（11）OT（operate-transfer,經營-移交）

（12）OMT（operate-manage-transfer,經營-管理-移交）

（13）DBFO（design-build-finance-operate,設計-建造-融資-經營）

（14）DCMF（design-construct-manage-finance,設計-施工-管理-融資）,等等。

其中,BT是指政府在項目建成後從民營機構中購回項目（可依次支付、也可分期支付）；與政府投資建造項目不同的是政府用於購回項目的資金往往是事後支付（可通過財政撥款,但更多的是通過營運項目來支付）；民營機構是投資者或項目法人,必須出一定的資本金,但用於建設項目的其他資金可以自己出,但更多的是以期望的政府支付款（如可兌信用證）來獲取銀行的有限追索權貸款。

因此,對銀行和承包商而言,BT項目的風險可能比基本的BOT項目大。

當然,如果承包商不是投資者,其建設資金不是從銀行借的有限追索權貸款,或政府用於購回項目的資金完全沒有基於項目的營運收入,BT實際上是〝承包商墊資承包〞或〝政府延期付款〞,屬於異化BT,已經有點超出狹義項目融資的原有涵義範疇了

肆、BOT與PFI分析比較

一、BOT和PFI模式產生的背景

BOT項目的歷史背景：

20世紀70年代末到80年代初，世界經濟形勢逐漸發生變化，赤字和債務負擔迫使一些國家開始改變原有的基礎設施供應模式，進而尋求私營部門的投資。

各國逐漸重視挖掘私營部門的能力和創造性，利用私營部門的資金進行基礎設施建設。

在這種背景下，BOT方式開始在一些國家得到應用和推廣。

BOT的概念的實際上已有上百年的歷史，主要起源於礦、石油、天然氣等自然資源的開發項目。

自1984年土耳其首相TurgutOzal（奧札爾）首次應用於土耳其公共基礎設施項目的私有化過程中後，引起世界各國尤其是發展中國家的關注和應用，是為大型項目籌資而採取的一種國際流行融資方式。

目前，發展中國家中共有數百個BOT項目正在實施，比較典型的有：

土耳其的火力發電廠（現代世界第一個BOT項目）、菲律賓的諾瓦斯塔電廠（國際上公認的第一個成功BOT項目）、中國的沙角B電廠（現代世界第一個成功移交的BOT項目）和來賓B電廠（中國第一個國家級批准的BOT項目）、英法之間的歐洲隧道（世界上最大的BOT項目）、馬來西亞的南北大道、泰國的曼谷公路和輕軌、中國香港的多個隧道、澳洲的悉尼隧道和英國的曼徹斯特輕軌等。

PFI產生於英國，1992年，保守黨政府推出了PFI，旨在在中央政府和地方當局面都進一步加強公共部門與私營部門的合作夥伴關係。

1997年工黨上台，英國政府引入了〝公司合夥/合營（PPP）〞概念。

截止到2002年年初，英國大約簽署了500個PFI合同。

從兩種融資模式的歷史背景可以看出，前者是政府為完成投資大、建設時間長而政府財政難以支撐的情況下所做出的一種讓步用以加快本國基礎設施的建設和促進經濟發展和技術進步；後者強調的重點則是在社會福利事業中，採取私營投資可以走出政府預算的限制。

二、BOT和PFI的應用領域

BOT模式主要用於基礎設施項目包括電廠、機場、港口、收費公路、隧道、電信、供水和污水處理設施等，以及自然資源開發項目，這些項目都是一些投資大、建設周期長和可以運營獲利的項目。

PFI項目則比較多樣性，大的項目可能來自國家重點領域如國防部，例如，空對空加油計劃、軍事飛行培訓計劃、機場服務支持等；小的如公共服務設施建設，如教育或民用建築物、警察局、醫院、能源管理或公路照明，甚至包括公路、監獄、醫院等；而且，PFI項目可能靠自身的運營不能完全收回投資，往往還需要政府財政撥款補貼。

三、BOT和PFI項目運作方式

BOT與PFI項目的參與各方中存在許多相同或相似的地方，例如，在兩個項目中都存在作為項目的採購的公共部門、項目公司、放貸人、投資人、承包商、運營公司、供應商，保險公司等，並且他們在兩個項目模式中所扮演的角色本質相同。

兩者在運作程序和方式的不同點有：

公共部門採購者與項目公司之間的合同類型不同：

BOT項目中是特許權合同，PFI項目中是服務合同PFI由於是服務合同，因此項目中一般會對設備管理和維護的供應商提出特別的要求；PFI項目中，一般會存在信用評級和信用加強公司對項目公司發行的債券提供信用保證。

四、兩種模式的相關爭論

兩種模式自引入中國已來，相關的爭論就一直沒有斷過，核心的問題是最終的基礎設施和公共服務設施最終所有權的歸屬問題。

因為在中國由於是社會主義國家、基礎設施和公共設施的所有權屬國家即全民所有，因此，可以看出兩種融資模式似乎與中國的國情有所相悖。

BOT模式引入的時間比較長，另外因為BOT模式最終將基礎設施的所有權要移交給政府，問題顯得不那麼敏感。

而PFI模式則將面臨這個問題，因此，如何使PFI模式適應中國的國情是值得研究的重點。

五、小結

通過以上的分析和比較可以看出：

BOT和PFI兩種項目融資模式沒有本質的區別，都屬於更為廣泛的PPP模式的表現形式。

BOT模式起源較早，自20世紀引入中國以來對我國基礎設施的建設、管理和技術的進步、經濟的發展都起到了重要的作用，目前已經成為一種重要的融資模式。

而PFI開始時間較短，引入中國也只不過是近幾年的事情，在經驗和應用範圍上都不如BOT項目那麼成熟和廣泛。

目前PFI的一些熱點問題主要有：

PFI方式下的採購前期費用遠遠高於常規採購方式，應如何將資金的時間價值合理有效地考慮到採購成本中；PFI融資是否是最經濟的融資方式，此問題與BOT方式同樣引起了廣泛的關注；PFI能否應用於國際範圍，而不限於一國領域之內。

PFI的根本在於政府從私營部門購買服務，目前這種方式多用於社會福利性質的建設項目中，發展中國家由於經濟發展水平限制，因此需要將更多的資源投入到直接或間接產生經濟效益的地方，而這些基礎設施在國民經濟活動中的地位很難使政府放