中国援外六十年的回顾与展望.docx
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中国援外六十年的回顾与展望
中国援外六十年的回顾与展望
外交评论2010年第5期{3
中国援外六十年的回顾与展望
周弘
摘要经过60年的发展,中国对外援助已经成为一个不可替代的对
外政策领域,不仅赢得了发展中受援国的友谊,而且将中国与发展中受援
国的发展紧密地联系在了一起.在新时代里,中国对外援助需要进一步坚
持发展合作的时代主题,创新援外理念,优化援外结构,提高援外质量,改
革援外管理,加强援外问题的研究,为中国和发展中国家的共同发展做出
新的贡献.
关键词中国对外援助国际发展合作
在国与国之间众多的交往渠道中,对外援助是一条受关注程度不高,但涉及面
和影响力都极其深远的渠道,它上达国家首脑,下通黎民百姓,在国家关系中扮演着
潜移默化,润物无声的作用.在当代多种外交工具中,对外援助是形式最为多样的
一
种,它既可以政治面貌出现,又可以经济生产,财政预算,建筑工程,社会服务,医
疗卫生,教育文化等许多方式出现.此外,对外援助所承载的使命也极其丰富,它的
目标不仅限于建筑的完工,服务的提供,资金的拨付,而是通过这些任务的完成去体
现更高层次的国家利益,国际发展,乃至人类诉求.有鉴于此,在中国对外援助60年
之际,有必要重新认识对外援助在中国对外关系中的重要作用,并探讨中国对外援
助未来的发展方向.
中国援外六十年的成就
在60年的中国援外历程中,有很多可歌可泣,可书可表的往事.最广为人知的
周弘,中国社会科学院学部委员,中国社会科学院欧洲研究所所长,研究员（北京100732）.
4l外交评论2010年第5期
故事是:
1950年,新成立不久的中华人民共和国在国家百废待兴,财力和物力都十分
有限的情况下,毅然向为民族解放而战的朝鲜和越南提供了大量的物资援助,战争
结束后又将援助扩展到经济和技术领域.1955年万隆会议后,中国援外的对象逐步
从社会主义国家扩展到广大第三世界发展中国家,为亚非拉国家的民族独立提供了
真诚无私的援助,并且把这种援助看做自己应尽的国际主义义务,看做朋友,兄弟和
同志之间的互助.毛泽东主席说,"已经获得革命胜利的人民,应该援助正在争取解
放的人民的斗争"①,表现的就是这样一种"同志加兄弟"的互助性国家关系.中国帮
助兄弟国家反对帝国主义和殖民主义的奴役和压迫,兄弟国家帮助中国打破西方对
新中国的围堵和孤立.
"同志加兄弟"式国家关系的本质特征是大小国家之间的相互尊重和平等互利,
体现在中国对外援助中就是周恩来总理亲自制定的"八项原则"."八项原则"提出:
中国政府根据平等互利的原则提供对外援助,从来不把这种援助看做单方面的赐
予,而认为援助是相互的;中国政府在对外提供援助的时候,严格尊重受援国的主
权,绝不附加任何政治条件,绝不要求任何特权;中国政府对外提供援助的目的,不
是造成受援国对中国的依赖,而是帮助受援国逐步走上自力更生,经济上独立发展
的道路;中国政府派到受援国帮助进行建设的专家,同受援国自己的专家享受同样
的物质待遇,不容许有任何特殊要求和享受.②但中国对外援助原则中体现的这种平
等的国家关系和国际主义的精神,在有关国际关系的论述中却遭到忽视,曲解甚至
指责.
尽管如此,中国对外援助并没有停止发展的脚步.中国实行改革开放政策以
后,从中国和受援国的实际出发,相继提出过"平等互利,讲求实际,形式多样,共同
发展"等四项原则.进入新世纪以后,又制定了对外援助的"五大举措"⑧,对非援助
的"八项政策措施",创建了"中非合作论坛"机制,提出了以人为本,关注受援国社会
民生等一系列具有中国特色的概念和政策,树立了"南南合作"的典范.在庆祝中国
援外60周年之际,《人民日报》评论员热情地写道,"60年援外之路,'中国模式'独
树一帜".④
对外援助的"中国模式",或者说具有中国特色的对外援助,的确取得了难以估
量的成就,这些成就的取得得益于多重的制度和政策保障,更得益于往往被国际关
系评论者们忽略的中国软实力.在社会主义计划经济体制时代,中国曾经在涉援各
省及部委设立"援外办公室",形成了条块结合和全国一盘棋的网络体系,在中国自
身能力十分有限的条件下,有效地调动了全国的各种资源,完成了一项又一项的援
①《毛泽东主席接见非洲朋友的谈话》,《人民日报》,1963年8月9日.
②参见周弘:
《中国对外援助与改革开放3O年》,《世界经济与政治》,2008年第l1期,第33—43页.
③即2005年胡锦涛主席在联合国所宣布的有关部分商品零关税,免债,优惠贷款,抗疟疾药,加大培训力
度等"五大举措",人民网,2005年9月16日,
htm.
④人民日报评论员:
《平等互助共同发展》,《人民口报》,2010年8月14日.
中国援外六十年的回颐与展望I5
外攻坚任务.在社会主义市场经济阶段,中国又在全国体制改革的大潮中,尝试了
政企分开等一系列的制度改革措施,在援外项目招投标,分段管理,标准制定和监督
检查等方面进行了无数次探索,制定了与市场经济相配套的一些援外管理程序和办
法.更值得我们记住的是:
一代又一代的中国"援外人"——从事援外工作的中国建
筑工程人员,专业技术人员,医疗队员,青年志愿者们,是他们在异国他乡经受了恶
劣气候,自然灾害,瘟疫疾病,甚至战争环境的考验,用他们的辛勤劳动,无私奉献,
敬业精神,精湛技艺,平等态度和英勇牺牲,在受援国留下了许多感人的佳活.在很
多非洲国家,当地人见到中国人,就会竖起拇指,连称"工作,工作,工作".正是那些
来自中国各地和各界的中国民间大使们,通过他们在受援国的援助工作,为中国人
赢得了"忘我工作,不知疲倦"的美誉,①赢得了来自受援国人民的"中国人不能走"
的呼声,②起到了其他外交渠道起不到的潜移默化的作用,使中国和受援国之间的发
展合作关系成为国际关系中的典范.
二,对外援助的时代目标和时代主题
进入2l世纪以后,对外援助在国际关系中的作用逐渐得到重视.新世纪伊始,
189个国家的元首和政府领导人就《联合国千年宣言》达成了一致,承诺在2015年以
前将全球贫困人口比例减半.宣言包含了8项"千年发展目标",③以及相关的l8项
具体目标和48项指数.宣言还呼吁加大对于国际发展援助的承诺,特别是要使对非
洲的援助在新世纪的第一个十年增加一倍.
上述这些目标虽然获得了国际社会的广泛认同,但要想实现这些目标,还需要
通过可行的方式,整合利益不同,制度各异的各主权国家和其他国际行为主体的努
力和行动,形成合力.然而,国际援助领域里的现实情况是:
各主权国家和国际行为
体对世界未来的发展方向还存在着不同的认知,在从事对外援助工作时抱有不同的
动机,它们实现援外目标的方式也很不相同.虽然联合国号召在国与国之间加强合
作,调动社会各界（包括政府部门,私营企业,民间团体,普通民众以及新闻媒体）的
力量,参与到国际发展的事业中来,但是由于上面提到的原因,目前在国际发展援助
领域里仍然存在着差异很大的政策目标,实践活动和话语体系.
美国在"9?
11"事件以后恢复了对援外事务的重视.国际安全局势的变化和非
对称战争的出现,使对外援助这种具有多重对称或非对称特点的对外政策工具显示
出独特的优势.2002年美国和欧盟经过磋商,决定大幅度提高对外援助的力度,并
①中国公司员工比在当地工作的欧洲和日本同行的工作时间更长,更努力,更负责.R.Kaplinsky,D.
McCormickandM.Morris"TheImpactofChinaO13Sub—SaharanAfrica",IDSWorkingPaper291,2006,P.8
②李安山:
《中国援外医疗队的历史,规模及其影响》,《外交评论》,2009年第1期,第38页.
③包括消灭贫穷饥饿,普及初等教育,促进两性平等,降低儿童死亡,改善产妇保健,与疾病作斗争,环境
可持续力和全球伙伴关系等.
6f外交评论2010年第5期
为此重新调整了美国援外的机构和政策,其中包括赋予美国军方以实施驻在国经济
技术援助的权力,使美国对外援助更显出其"战略化"和"政治化"特征.欧盟自
2000年以来就一面承诺提高对外援助额,一面推动各成员国之间对外援助政策和实
践的"互补性","协调性"和"一致性",加紧调整援外战略,政策和机制,提升对外援
助在对外关系中的作用.欧盟在发展中国家的外交人员中,有多达50%一70%的人
力在从事对外援助领域的工作,对外援助作为欧盟主要对外政策工具的特点也十分
明显.
美国和欧盟在对外援助的主体目标和实施方式方面有相同之处,但也存在不同
的侧重.美国将反恐和防恐作为援外的首要目标,认定"脆弱国家比进攻型国家"更
容易滋生威胁美国安全的恐怖主义,①要通过对外援助投资,将"脆弱国家"改造成
"民主"国家,借以根除恐怖主义的土壤,因此"民主输出"就成为美国对外援助的一
个重要主题.欧盟及其成员国共同构成世界上最大的援助方,这个松散的整体需要
将大量财力和人力用于统一政策目标,协调援助行动,规范衡量标准等内部事务,还
需要通过一致性的行动来扩大和规范世界经济贸易秩序和规则,使之有利于欧盟这
个世界上最大的经济贸易体."规则"和"秩序"无论对于欧盟内部事务还是对于欧
盟的世界地位来说,都是至关重要的.所以,欧盟援助将"稳定受援国的秩序,管理
冲突,控制移民,促进投资,增加欧盟在受援国的市场份额,获得受援国的友谊"②作
为主要目标,而"维护秩序","推行全球治理"则是欧盟对外援助的时代主题.
美国和欧盟及其成员国的内部政治程序,导致它们在对外援助政策制订方面采
取某种程度的"自我中心主义".从发达援助国援款拨付的程序来看,最能够打动拥
有投票权的国会议员们的议题是由他们确认的国家利益和外交考虑.因此,如果将
对外援助"与外交考虑脱钩"而只关注发展中国家的发展,就会使这些国家的援外拨
款"不可持续".⑧援外可持续的动力不仅来自外交战略,而且来自这些发达援助国
内部各种政治和经济利益的参与.例如,美国总统杜鲁门的"第四点计划"的首要目
标是西半球战略,经济目标和人道目标要补充战略目标,而在具体援助项目的批准
过程中还夹带着各种不同利益集团的不同关注,如通过粮食援助解决美国粮食过剩
问题.欧洲共同体"援助联系贸易"的目的不仅是维护欧共体在世界上已经占有的
工业和贸易优势,还包括通过一系列由援助国指定.的测量指标,来满足欧洲社会对
于"援助有效性"的要求.这种根据援助方制订的标准而确认的"援助有效性",是援
外性拨款的重要依据.援助国自身的政治规则和政治偏好,使它们的援助"从重视
提供项目和服务,戏剧性地转变为一种关于权利和治理的语言"④,进而变成让受援
①AndrewSNatsios."FiveDebatesonInternationalDevelopment:
TheUSPerspective",DevelopmentPolicy
Review,Vol24,No2,2006,PP131——132.
②本文作者2010年1O月对欧盟委员会发展总司官员访谈纪要.
④RachelHintonandLeslieGroves."TheComplexityofInclusiveAid".inLeslieGrovesandRachelHinton
eds.,InclusiveAid:
ChangingPowerandRelationshipsinInternationalDevelopment,London:
Earthscan,2004,P.4
中国援外六十年的回顾与展望I7
国感到厌倦的说教.
对于广大的发展中国家来说,发展是它们在新时代的共同诉求,是无可争辩的
时代主题.以"官方发展援助"名义提供的国际援助,无论是以资金,还是以技术,知
识,或是以基础设施项目,人才培训等形式出现,都在发展中受援国受到欢迎.来自
多边和双边渠道的各种援助用途非常广泛,有些可以用于提高受援国政府的威望,
有些则用于受援国的经济和社会发展,还有些可以视作为受援国提供各种发展机
遇.虽然有不少受援国对"什么是发展"和"怎样发展起来"还有不同的认识,但是它
们都希望借助外来援助,实现自己在新世纪的发展目标.
从受援国的角度观察,西方援助大体集中在民主建设,国家治理,观念传播,非
政府扶持等"软"领域,项目选择往往以援助国为主导.因为传统的西方援助国需要
同时照顾国内社会各界的利益和意见,所以很难做到急受援国之所需,在扶危解困
济贫等活动中也要按照自己的规则行事,难以设身处地从受援国的发展规律着想进
行规划.这种援助倾向并不为受援国喜爱.虽然越来越多的发展中国家知识分子
和政治精英接受了西方的发展观念和思路,但是这些观念和思路距离现实发展需要
过于遥远,也缺乏成功经验的支撑.此外,西方援助者即使是抱着提供援助的善意,
也常常会以一种居高临下和指手画脚的态度对待受援国,让受援国感觉受到"羞
辱".①这种高人一等的地位还特别地体现在援助者的个人收入上.很多受援国抱怨
说,西方援款的25%,甚至更高的份额,都被作为援助国专家的报酬而返回了援助
国,这些费用应当从援款中扣除.
相比较而言,中国援助虽然在数量上无法和传统援助方相比,但是却通过自己
成功的发展经验,为尚未发展起来的国家提供了一种新的发展思路,使受援国看到
了发展的前景并增强了自主发展的信心.这种认识最近十年来在受援国得到越来
越多的重视和认同.此外,中国援助以高效,雪里送炭和急人所需而着称.连西方
观察者都注意到,中国总是能快速地向受援国提供它们最急需的项目和物资.②更
重要的是,在发展中受援国看来,来自西方的财政援助固然数额巨大,但是如果这些
资金的使用主动权不掌握在自己手中,不能按照受援国自己的国情投资于优先发展
的领域,那就不仅是在国际援助关系中继续保持着国家间的不平等,而且就发展规
律来说也是本末倒置的.受援国欢迎中国援助,不仅是因为中国援助不附加政治条
件,有效率,讲质量,还因为中国援助比较适合发展中国家的发展阶段和水平,尊重
受援国的国家主权和尊严,并且能够通过大量的基层发展工作使援助国和受援国人
民发生接触,满足受援国切实的发展需求.在多数情况下,中国工程人员和专家的
待遇甚至低于受援国的相关水平.中国援助从物资,工程到人力都体现了优质,高
②BerntBergerandUweWissenbach,EU—China—AfricaTrilateralDevelopmentCooperation:
Cotl~trlonChanllenges
andNewDirections,Bonn:
DeutschesInstitutftirEntwicklu"g.politik,DiscussionPaper21,2007,P13.
8】外交评论2010年第5期
效和低廉.
从中国的角度看,中国是一个具有成功实践经验的发展中国家.中国采取过许
多措施,将外来援助与自身发展密切联系起来,摸索出了一套独具特色的引导,规范
和管理外援的方式,这既是中国人民的财富,也是人类减贫和发展事业的财富.西
方观念普遍认为,国际援助并不直接导致发展.但是中国却能在接受国际援助的过
程中,坚持"以我为主"和"为我所用",主动地把国际援助作为发展的工具,作为引进
更多的资金,技术和观念的渠道,这一经验也同样适用于中国对外援助.在中国向
受援各国提供援助的过程中,不断地发现发展中的问题,不断地创新方式,使世界发
展出现了一个良性的梯形进程,中国在向前向更高处发展的同时,也将发展中获得
的经验和教训传导给其他发展中国家,形成共同发展的伙伴关系.
中国x~#/-援助的一个突出的特点,就是能够快速调动和充分利用国家在各个方
面的资源,除了经验的资源以外,人力资源和市场力量资源在中国对外援助中都扮
演了重要的角色.1984年,中国对外经济贸易部发出《关于巩固建成经援成套项目
成果的意见》,提出在援助项目建成后加强与受援国方面的技术合作,并且根据受援
国的现实需要,参与中国援建项目的经营管理.中国的工程技术和管理人员根据协
议,在援助项目结束后留在受援国一段时间,将工程技术和管理技术传授给受援国
的相关人员,体现"授人以渔"的发展理念,也有利于增进人民之间的合作与友谊.
上个世纪8O年代,外国私营资本追随官方发展援助涌人中国,给中国发展带来了加
速度,这使中国注意到国际援助对于带动国际投资,进而带动发展的作用,并开始有
意识地与国际多边援助组织和基金合作,对非洲发展中国家提供投资和服务.这种
趋势逐渐受到受援国政府的重视和欢迎.1995年10月,中共中央在改革援外工作
的会议上提出:
考虑到越来越多的发展中国家迫切希望吸引更多的外国企业投资,
以便增加收入和就业,更快地发展起来,中国将鼓励中国企业以合资经营,合作经营
的方式,参与受援国的发展事业.因为这将"有利于政府援外资金与企业资金相结
合,扩大资金来源和项目规模,巩固项目成果,提高援助效益".①为此,中国在物资援
助,现汇援助,低息和无息贷款等传统援助方式的基础上,增加了贴息优惠贷款的援
助新方式,投资了受援国不少有发展潜力的领域,如能源,交通,信息等,加快了受援
国的发展速度,受到了受援国的欢迎.通过对外援助,把中国的发展和受援国的发
展紧密地联系在了一起.
共同发展既是受援国的需要,也是中国自身发展的需要.历史经验证明,中国
不可能脱离外部世界而孤立地发展起来,帮助其他国家发展也就是帮助自己发展.
对外援助带动了包括观念,经验,技术,资金,物资等在内的多种要素的跨国流动,这
是成功的发展不可或缺的因素,也是中国和其他发展中国家进一步发展的必要途
径.在未来的世界上,不仅发展中国家的发展事业需要中国的支持,而且广大发展
①王昶:
《中国高层谋略?
外交卷》,西安:
陕西师范大学出版社,2001年,第168～169页.
中国援外六十年的回顾与展望I9
中国家日益增长的发展需要,正在成为中国继续保持快速稳健发展的动力和保证.
中国的成功发展还得益于一个多样共存的国际环境,只有帮助其他发展中国家
在"充分尊重各国人民自主选择社会制度和发展道路的权利"①的条件下获得发展,
才能证明中国发展道路的可行性,并保证其可持续性.
同时还应当注意到,对外援助作为一种政府行为,可以起到规范市场力量行为,
弥补市场力量不足的独特作用.不少资源型非洲国家能够比较快速地发展和繁荣
起来,有一个原因就是它们利用外来援助,投资那些私人资本不愿意投资或者没有
能力投资的领域,获取和掌握对于发展至关重要的自然资源.②在这方面,中国援助
和贷款做出的贡献已经在国际上得到承认.⑧
对外援助使中国和受援国的人民能够进行近距离的交流与沟通,从而增进人民
之间的友谊与理解,破解对于中国形象的歪曲,创造中国和其他发展中国家之间更
多的发展合作机遇.因此,围绕着发展主题开展对外援助,既是发展中国家的基本
需求,也应当是中国对外援助的基本方向.
三,展望中国援外事业的发展
随着中国的全面发展和现代化进程的加速,中国对外援助的力度可望继续加
大.邓小平早就预言说,将来中国发展了,会对第三世界发展中国家作更多的贡
献.④他在1986年会见马里总理特拉奥雷时特别强调:
"要教育我们的子孙后代",
"中国将来发展了,但还是搞社会主义……还是把帮助穷朋友摆脱贫困作为自己的
任务."⑤进入21世纪以后,中国政府和领导人秉承邓小平的遗训,多次就发展中国
家的减贫与发展问题发表讲话,制定方针和措施,承诺并切实增加了对发展中国家,
特别是最贫穷国家的援助.
中国对于发展事业的贡献不仅是数额上的.在短短60年的发展历程中,新中国
积累了丰富的经验.中国的发展经历与西方发展历史最大的区别是,在循序渐进地推
进发展的过程中逐步消化发展带来的负面影响,而没有将这些负面影响推向外部世界,
没有引发巨大的社会动荡和世界战争.这种渐进性的发展有大量值得总结和可供人类
①江泽民:
《在联合国千年首脑会议上的讲话》,载《江泽民文选》第三卷,北京:
人民出版社,2006午,第
l09—11O页.
②GoranHydenandRwekazaMukandala,eds.,AgenciesinFore培nAid:
ComparingChina,SwedenandtheU—
nitedStatesinTanzania,Macmillan,1999,P.19.
③AiPing,"China'sCooperationwithTanzania,1965--1995",inGoranHydenandRwekazaMukandala,
eds.,AgenciesinFore喀nAid—ComparingChina,SwedenandtheUnitedStatesinTanzania,P.192.
④参见邓小平:
《实现四化,永不称霸》和《关于经济工作的几点意见》,载《邓小平文选》第二卷,北京:
人民出版社,1993年,第112,194—195页.
⑤《邓小平会见马里总统特拉奥雷时的讲话:
中国将来发展了仍属第三世界》,《人民日报》,1986年6月
2213.
1Ol外交评论2010年第5期
分享的财富.此外,中国是刚刚发展起来的国家,中国的发展经验不仅鲜活而且更加接
近发展中国家的现实.中国援助最初集中在中国具有比较优势的工程建设领域,帮助
受援国建造了公路,铁路,桥梁,电站,水利设施,公共场所等基础设施;而后随着中国社
会的发展,中国又开始向受援国提供社会民生设施,教育培训基地等.中国在总结自身
发展经验的时候发现,投资教育是发展的捷径和必由之路,于是在对外援助中注入了更
多的教育,培训,知识传播和技术转移内容.中国在学习和实践科学发展观,认识均衡
发展,绿色发展的同时,也在对外援助项目中设计了关注社会,关注民生,关注环境的
因素.在新的世纪里,中国将更加有意识地总结自己的发展经验,并且通过对外援
助,向其他发展中国家传播更多的宝贵和切合实际的经验.
作为一个发展中国家,中国的对外援助还有许多值得改进的地方.在中国庆祝
援外工作60周年之际,中国政府强调得更多的是:
如何总结经验,改进工作,使中国
援助能够更好地为中国与发展中国家的共同发展服务.在2010年8月14日全国援
外工作会议上,温家宝总理提出,做好新形势下援外工作要在优化结构,提高质量,
帮助受援国自主发展和完善中国援外体制机制等方面进一步努力.①温家宝还提出
了许多具体的改进措施,包括:
援助要向最不发达国家和小岛国倾斜,应当根据不同
发展中国家的不同需求,提供受援国急需和受当地人欢迎的民生项目,应当加强对
援助项目的可行性评估,搞好项目招投标和监督,培养好援外队伍,调动民问和企业
力量参与发展中国家发展的积极性等等.所有这些政策和措施都是针对发展和发
展可能遇到的问题提出的,都反映了中国对外援助的发展主题.对于把中国对外援
助看做抵消西方援助的投入和努力的误解和批评,②这是一种温和有力的回应.
四,加强有关对外援助的研究
与中国对外援助的实践相比,中国有关对外援助的研究显得十分滞后.除了石
林主编的《当代中国的对外经济合作》（1989）一书比较完整地记述并分析了中国对
外经济技术援助的政策,措施,体制和实践以外,中国对外援助的丰富生动的史实大
都散见于中国领导人的文集,文稿,文选和年谱,当事人的回忆录,以及大量与外交
史相关的着作和文章中.讨论对外援助的论文则多数聚焦于史实的澄清和政策的
讨论,缺少深度的理论探讨和深入的实证调查.在国际
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