论我国失业保险的费率制度创新.docx

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论我国失业保险的费率制度创新

论我国失业保险的费率制度创新

彭璧玉

2012-12-1010:

05:

15　　来源：

《《华南师范大学学报》：

社科版》（广州）2000年05期

　　【作者简介】彭璧玉华南师范大学经济与管理学院工商管理系副教授，博士。

　　【内容提要】费率制度设计包括失业保险基金的收缴费率和失业救济金的支付费率两个方面。

失业保险的费率制度应以失业保险资源的效率性为基础。

我国的失业保险的收缴费率是以企业工资总额为基准的，完全忽视了行业之间、企业之间在雇佣水平上的差异性，难以调动缴费主体的积极性；另一方面，我国的失业保险的支付费率以职工工龄长短作为失业救济金的发放依据，完全忽视了失业者再就业潜力的上差异性，不利于激励失业者缩短职业搜寻时间，尽快实现再就业。

因此，应将目前我国失业保险的单一费率制转变为与风险失业率挂钩的行业差别费率制、与整体失业率挂钩的分段费率制、与通货膨胀率挂钩的累进费率制、与平均工资挂钩的工效费率制、与失业者在再就业能力挂钩的联系支付制。

　　【关键词】差别费率制/分段费率制/累进费率制/工效费率制/联系支付制

　　费率制度设计是失业保险制度中的关键环节，它主要包括失业保险基金的收缴费率和失业救济金的支付费率两个方面。

笔者认为，我国失业保险基金收缴费率的创新即是要针对缴费主体缺乏缴费积极性等现象而推行差别费率制、累积费率制、分段加权费率制和工效费率制；失业救济金支付制度的创新则是要克服失业救济金的低效发放现象，充分发挥其促进再就业的职能，推行联系支付制度。

　　一、基于风险失业率的行业差别费率制度

　　从社会整体的角度来看，失业是对社会福利的损害，因而对社会福利水平的修复应由造成非自愿失业的雇主来承担，失业率高的行业和企业，应相应地承担更多的修复责任。

因而对不同失业率的企业采用同一费率来征缴失业保险基金，破坏了责任对等原则，不利于公平、有效地征缴失业保险基金。

　　行业差别费率制度就是在各行业不同失业率的基础上，将对各行业失业保险费用征缴的比率与该行业的失业风险程度结合起来，失业风险程度越高的行业，缴纳失业保险金的比率应相应提高。

　　失业风险程度的确定受短期劳动力需求因素与长期劳动力需求因素的双重制约。

前者包括劳动力的边际生产力、边际产量、边际收益产量及劳动力的工资水平等因素；后者则包括技术进步、生产率改变、劳动力需求弹性及资源的替代效应等方面的内容。

宏观的因素还有经济周期的影响和社会消费潮流的改变。

显然，要依据以上多项指标来确定各行业的可能失业率是异常复杂的。

简便的方法是将各行业在上一年度的平均失业率作为本年度的风险失业率，因为外部环境对各个行业的劳动力需求的冲击是近似相同的。

　　在单一雇主缴费制度下，差别费率的确定仅与雇主支出的工资总额挂钩。

设所有行业的平均失业率为A，所有行业的平均费率为B，若某行业的风险失业率为C，则对该行业征缴失业保险基金的费率为（D）应为：

D=B×C/A×100%。

　　在雇主与劳动者双重缴费的条件下，劳动者的缴费比例应相对固定，不同行业的劳动者均应按工资收入的统一比例缴纳失业保险基金，以免去其对行业性失业的修复责任，而由雇主单方面承担。

设行业的应缴费率由雇主费率（E）和劳动者费率（F）两部分构成，在所有行业的平均失业率为A、平均费率为B、某行业的风险失业率为C的条件下，该行业的费率为：

D=E+F=B×C/A×100%+F。

　　诚然，在实行差别费率制的有些国家里，雇员须与雇主根据本行业的费率，按等比原则共同分担失业保险费。

如日本，在90年代初，农林水产、清酒制造等行业的费率为1.35%，雇主与雇员各负担失业保险金支出部分的0.5%，雇佣促进部分的0.35%由雇主负担；建筑业的费率为1.45%，雇主及雇员各负担失业保险金支出部分的0.5%，雇佣促进事业支出部分的0.45%由雇主负担。

这几个行业的失业率高于一般行业，因而失业保险费也较高（注：

杨体仁等：

《日本的雇佣保险制度与我国的失业保险制度改革》，载《财经问题研究》1998年第6期。

）。

　　笔者认为，行业间失业水平的差异主要取决于行业间技术进步水平的差异和行业生命周期的不同，雇员本身对工作的劳动意愿与适应能力并不是最重要的因素，因而对高于平均失业水平的行业性失业趋势，应由该行业内的雇主来承担所有福利修复责任。

　　为了体现失业保险基金的强制性、社会性和效率性，在行业差别费率制度下，对那些失业率低于所有行业平均失业率的某些特定行业，也应按照平均失业率的标准来征收其失业保险费用。

也就是说，行业差别费率制度首先要确定基于平均失业率的基本缴费标准，风险失业率高于平均失业率的行业，按其超出的比例由雇主相应多缴保险基金，而失业率低于平均失业率的行业则应按基本缴费标准缴费。

　　二、基于整体失业率的分段费率制

　　在宏观经济的不同景气阶段，就业形势和失业水平是大不相同的，景气扩散阶段的就业率会大大高于景气复苏阶段和景气衰退阶段的就业率。

宏观经济的景气程度越高，雇员的工资标准就可能越高；就业水平越高、失业率越低，雇主支付的工资总额就越大，因而被征缴的失业保险费就越多。

而此时，需要失业救济的失业者却相应减少。

失业保险基金的终极目的是促进失业问题的有效解决，合理的失业保险基金收缴费率应具有双重目标：

首先，费率的确定能满足失业保险待遇支付水平的需要；其次，失业保险费率的确定要能促进或激励雇工单位雇佣水平的稳定和提高。

因此，失业保险基金的收缴费率应与当前的整体就业形势和失业水平挂钩，实行基于整体失业率的分段费率制。

　　分段费率制的基本原则是使失业保险基金的收缴费率与当前失业率呈反向变动趋势，当整体失业率较高时，维持较低的费率有利于降低雇工单位的劳动力成本，保持一定的雇佣水平；而当整体失业率较低时，调高收缴费率一方面能为经济景气收缩阶段积累更多的资金，以应付大规模失业的可能，另一方面可配合国家宏观调控政策对经济增长格局进行调整，以保持经济发展速度的可持续性。

　　推行分段费率制的现实原因是基于工资的下降刚性。

在社会保障制度比较完善的条件下，劳动成本不仅包括工资收入，还包括企业缴纳的社会保险金等非工资性成本。

在制度性力量（如最低工资制度）的作用下，工资水平的降低是较为困难的，如果非工资性支出也难以调整，则古典式失业就难以避免。

事实上，自从1973年第一次石油危机以来，失业率上升最快的国家几乎均是那些工资呈刚性的国家，如西欧诸国。

80年代中期以来，这些国家在实行工资非指数化的同时，努力改变劳动的非工资性成本，包括雇主根据其所雇用的职工的工资收入向社会保险机构缴纳的社会保险金。

根据经济与合作发展组织有关研究机构的估计，雇主社会保障金每降低1%，在其后的5－6年中可以使失业人数下降0.5%。

（注：

袁志刚：

《失业经济学》，上海人民出版社1997年9月第1版，第209页。

）

　　三、基于通货膨胀率的累进费率制

　　在失业者的数量一定的条件下，失业保险基金的保障能力取决于基金节余额的大小和通货膨胀率的高低。

通货膨胀因素对失业保险基金收缴费率的影响通过工资与通货膨胀率增长速度的差额发挥作用。

在基于工资总额的单一费率制度下，若工资总额的增长速度快于通货膨胀的增长速度，则失业保险基金的保障能力增强；反之，若通货膨胀率的增长速度快于工资总额的增长速度，则失业保险基金的保障能力下降。

而且，工资总额的增长率和通货膨胀率对失业保险基金的影响程度是大不相同的。

在结构稳定的条件下，通货膨胀率上升1个百分点，则失业保险基金的保障能力就下降1个百分点；设失业保险费率为A%，若工资总额增长1个百分点，失业保险基金的保障能力只能提高1%×A%，所以，通货膨胀率对失业保险基金保证能力的影响力是工资总额影响力的100倍。

因此，在存在通货膨胀的条件下，片面地提高工资总额及缴费标准对增强失业保险基金的保障能力收效甚微，必须将失业保险基金的收缴费率与通货膨胀率结合起来，实行累进费率制度，才能有效地保证失业保险基金作用的发挥。

　　将通货膨胀率纳入失业保险费率的简单办法是在原有缴费制度的基础上，增加通货膨胀率的影响倍率，即企业应缴失业保险费＝工资总额×既定的失业保险费率×（1+通货膨胀率）。

　　上式表明，在基于通货膨胀率的累进费率制度下，通货膨胀率与失业保险费率保持了同步运动的趋势，因而能维持失业保险基金保障能力的相对稳定。

但在经济运行的非常态下，对费率制度的运行应分析不同的情况：

　　1.通货膨胀率为负值时。

在我国经济发展的现阶段，通货紧缩的出现意味着有效需求的降低，企业面临的市场环境空前恶化。

为了降低产品成本，提高产品竞争能力，企业可能裁减雇员，因而可能导致失业率的上升。

此时，失业保险费应随通货膨胀率的降低而降低，以减少企业对劳动力非收入性成本的支出，维持企业的雇用意愿。

　　2.当通货膨胀率很高而失业率很低时。

当通货膨胀率很高而失业率很低时，失业保险费的收缴标准可保持一定的增长速度，但其增长速度应略低于通货膨胀率的增长速度。

因为在周期性的经济运动过程中，失业率高和低的状况会交替出现，在失业率低的时期能节余失业保险基金，有利于对高失业率时期施行失业救济和再就业调整。

但失业保险费率的增长也应有合理的限度，在高通货膨胀条件下，企业增加的社会保险支出如超过了企业自身的内部消化能力，就会增大产品的成本，一方面会进一步推动通货膨胀的增长速度，促使经济系统向恶性的成本推动型通货膨胀演化，另一方面又降低了产品的竞争能力，制约了企业的就业吸纳能力。

　　3.当通货膨胀率与失业率都很高时。

由高通货膨胀率与高失业率共同构成的“滞胀”现象是经济系统的顽症，在此条件下，再增加企业对社会保险的支出一方面会加快通胀速度，另一方面会提高失业率，因此，此时应将失业保险费率与通货膨胀率脱钩。

　　总之，基于通货膨胀率的累进费率制有两大目的，一方面要保证失业保险基金的保障能力，另一方面又要防止通货膨胀率的加速。

　　四、基于平均工资的工效费率制

　　在现实经济过程中，利用工资水平与就业水平的替代关系来维持企业利润目标的行为是普遍存在的。

在企业工资总量硬约束的条件下，较低的工资水平能提供较多的就业岗位，而较高的工资水平只能维持较少的就业机会。

在这种两维决策条件下，以利润最大化为目的的企业宁可选择保持或提高现有工资水平、解雇工人、降低雇员数量的“高工资、低就业”方案，而不愿采用与此相反的“低工资、高就业”方案。

也就是说，企业宁愿支付高出市场出清水平的“效率工资”，而不愿用较低的工资雇用更多的工人，导致整个社会无法在就业机会水平和工资水平之间达成理想的均衡。

　　效率工资现象之所以形成，首先是因为工资的降低会影响工人的质量。

在信息不充分的劳动力市场上，工人的保留工资（他所要求的最低工资）与其工作质量存在正相关的关系，企业只有支付高工资才能吸引到具有较强工作能力的劳动者，从而提高企业的工作效率。

基于同样原因，当企业面临需求下降的冲击时，企业采取的对策通常是减少就业，而不是降低工资，因为工资的降低会导致最优秀的工人首先离开企业，从而降低企业的平均生产效率。

　　其次，高于市场出清水平的效率工资能提高工人的“怠工成本”，使工人的怠工行为一旦被发现，导致被解雇后，尽管它可以在别的企业找到工作，但却不能再获得同样高的工资水平。

　　再次，高于市场出清水平的效率工资是企业形象的间接表征。

显然，一定的工资总额被高水平地分配给少量的劳动者所能带来的示范效应要大大高于低工资、高就业所能带来的间接效果，因而效率工资有助于提升企业的市场价值。

　　效率工资作为理性的企业行为，如果没有相应的监控机制来予以约束，则必然会从三个方面加剧整个社会的失业状况：

　　其一，企业作出解雇工人、提高工资的选择，直接加大了失业者的数量。

　　其二，如果所有企业都想通过提高工资来防止工人怠工，则会造成整个社会的实际工资水平普遍超过均衡工资水平，劳动力市场上的供给就会大于需求，古典式失业便不可避免。

　　其三，由于低工资增加了工人跳槽的可能性，而频繁的跳槽会给企业带来重大的损失，增加企业的雇佣成本和训练成本，因此有的企业乐于提供超过平均水平的工资，以阻止损失很大的频繁的职工跳槽。

但高技能的劳动者如果被效率工资长期固定在低技能岗位上，无疑会使低技能劳动者面临就业屏障。

显然，在这种情况下，企业支付的工资越高，总的失业率就越高。

　　因此，以企业工资总额作为缴费依据的失业保险制度忽视了雇主在劳动力使用决策过程中的替代效应。

在同一工资总额的条件下，亦即在同一失业保险费的支出条件下，雇主既可通过减少雇员数量、提高在岗雇员的工资水平来激励雇员的努力程度，也可采用降低在职雇员工资水平、多雇用劳动力的办法来扩大就业。

采用何种替代形式完全取决于有无针对某种替代效应的激励机制。

所以，合理的失业保险缴费标准应突破以工资总额作为唯一缴费依据的低效率局面，采用企业工资总额和工资的雇佣水平这两个因素的综合指数作为计算企业缴费金额的依据，用工效费率制替代目前的统一费率制。

在工资雇佣水平相同的条件下，企业工资总额越大，缴费金额越多；而在企业工资总额相同的条件下，工资的雇佣水平越高，缴费的标准就越低。

　　联系工资总额、就业人数与失业保险费率的杠杆是人均工资水平。

在其他条件不变的情况下，人均工资水平的高低应决定失业保险缴费水平的高低，即人均工资水平高于本地区职工平均工资水平的企业，应根据较高的费率来缴纳失业保险费；相反，人均工资水平低于本地区职工平均工资水平的企业，缴费标准就相应较低。

工效费率的浮动幅度应与人均工资的偏离幅度相对应，当某企业的人均工资水平低于本地区职工的平均工资水平若干个百分点时，其失业保险基金的缴费标准也就低于基本费率若干个百分点，反之亦然。

　　为了避免某些企业平均工资很低但雇员规模很小时也能享受费率优惠现象的发生，工效费率制的运用应该锁定企业雇员的下限。

若某企业的雇员规模没有达到本地区该行业的平均雇员规模水平（本地区该行业的职工人数/本地区该行业企业个数），则不论其人均工资水平有多低，也不能享受费率优惠；同时，若其平均工资水平高于本地区平均工资水平，则应按其超过的幅度相应调高其缴费标准。

总之，基于人均工资水平与平均雇用规模的工效费率制的决定原则是：

　　1.平均雇员水平高、平均工资水平高的企业按基本费率缴费；

　　2.平均雇员水平低、平均工资水平高的企业按较高标准缴费；

　　3.平均雇员水平和人均工资水平均很低的企业按基本费率缴费；

　　4.平均雇员水平高、人均工资水平低的企业按优惠费率缴费。

　　五、基于效率原则的联系支付制

　　失业保险资源效率的丧失主要源自自愿失业者对保险资源的占用、高技能失业者的长时期职业搜寻和宏观经济景气条件下就业机会的非理性选择。

在二元劳动力市场条件下，高技能劳动者的自愿失业仅仅是其搜寻待遇高、自我价值大的职业的必要投资，这种投资越多，就越能找到满意的工作。

这是因为，劳动力市场的信息是不充分的，劳动者为了获得满意的工作，必须不断地在劳动力市场上搜寻。

一般来说，劳动者为搜寻工作而采取的失业时间越长，它可能获得的工作满意度就越高，尽管随着他在劳动国市场寻找职业时间的延长，未来寻找到的工作岗位满意度的提高幅度递减。

所以，失业者的职业搜寻满意度是搜寻时间的递增函数。

其一阶导数大于0，二阶导数小于0；同时，搜寻职业也需花费成本，它包括失业期间的收入损失，为获得有关信息所作的支付以及不断的应聘、会面所花费的时间。

显然，搜寻成本是时间的递增函数，其二阶数大于0。

当搜寻满意度随搜寻时间延长所上升的斜率正好等于搜寻成本延长而上升的斜率时，该时间为失业搜寻的最佳时间长度。

由于失业救济金其实就是对失业者职业搜寻成本的补偿，救济时间越长，对搜寻成本的补偿额就越大，搜寻成本的相对值就会降低，因而在失业救济金制度下，搜寻成本曲线是随时间的延长而降低斜率的，这就使失业者的最优搜寻期延长了。

显然，较长期限的失业救济金制度在实现了失业者的个人利益最大化（找到了满意工作）的同时，因为长时间占用了失业保险资源而损害了其他失业者的正当权益。

　　由此可知，基于工龄长短的失业救济金发放标准与职工工龄成正比的救济时间，对失业保险资源的个体配置是低效率的。

失业保险资源的配置应该以劳动者的劳动技能和再就业能力为基础，失业者的劳动技能越高，失业救济的时间就应越短。

一般而言，受教育程度的高低能较好地代表劳动技能的高低，因而用基于受教育程度或技术等级的失业救济金联系支付制度来代替原有的以工龄为基准的失业救济金发放制度具有十分积极的意义。

　　在其他条件不变或相同的情况下，失业者的劳动技能与再就业机会成正比，工龄相同的失业者由于劳动技能的差异而拥有不同的再就业能力。

因此，在效率原则的制导下，失业保险资源应更多地向劳动技能相对欠缺者倾斜，使低技能失业者获得失业救济金的标准高于高技能失业者、低技能失业者获得失业救济的期限长于高技能失业者。

然而，在劳动者特定的工作寿命阶段，如青、壮年期，劳动技能又与工龄的长短成正比，工龄越长，劳动技能越高。

现行制度以工龄长短作为失业保险待遇给付的依据在一定程度上违背了失业保险的效率原则。

　　解决这一问题的可能选择，是将失业者按其学历水平和技术等级，划分为不同的技能层次，在基本支付待遇确定的条件下，技能层次越高，保险待遇就越低，从而以技能等级制代替工龄差异制。

　　由于劳动者在不同的工作寿命阶段具有不同的再就业能力，因而基于劳动技能的联系支付制度应该制定例外原则。

如，当男性劳动者年满45周岁、女性劳动者年满40周岁后失业时，可不受联系支付制的影响而享受一般的失业保险待遇。

联系支付制的重要功能在于推动高技能的中青年业者适时调整就业期望，尽快走向再就业。