浅析我国财政支出结构的优化解读.docx

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浅析我国财政支出结构的优化解读

浅析我国财政支出结构的优化

摘要：

随着改革开放的深入以及政府职能重新定位的需要，中国财政支出结构也需要做相应的改革。

首先通过介绍中国财政支出结构改革的历史背景；其次分析中国当前的财政支出结构并结合世界其他市场经济国家的财政支出结构为参照，指出当前中国财政支出结构存在的问题以及进行改革的必要性；然后着眼于“十二五”规划的要求以及当前的形势，探索中国财政支出结构改革的方向；最后进行总结。

关键词：

财政支出结构优化

Abstract:

Withthedeepeningofreformandopeningupaswellastheneedofthefunctionsofthegovernmenttoreposition,China'sfiscalexpenditurestructurecorrespondingreformneedstobedone.Firstbyintroducingthehistoricalbackgroundofthestructureoffiscalexpenditurereform.Followedbyanalysisofthecurrentstructureoffiscalexpenditurestructureoffiscalexpenditureandcombinedwithothermarketeconomycountriesintheworldasareference,pointedoutthatthecurrentstructureoffiscalexpenditure,aswellastheneedforreform.Andthenfocusontherequirementsofthe"12thFive-YearPlanandthecurrentsituation.ToexplorethedirectionofreformofChina'sfiscalexpenditurestructure.Andfinallysummarize.

Keywords:

Expenditurestructureoptimization

引言

着眼于“十二五”时期的经济社会形势，中国的财政支出结构改革面临着严峻的挑战，建立公共财政刻不容缓。

根据我国财政支出结构改革的背景，结合我国财政支出结构演变的过程和我国财政支出结构当前的情况，在以其他市场经济国家的财政支出结构作为参照进行横向比较，从而得出我国财政支出结构存在的问题以及进行改革的必要性，进而提出优化我国财政支出结构的对策建议。

一、我国财政支出结构改革的背景

所谓财政支出结构，是指在财政支出总额中各类支出所占的比重。

是政府职能状态和政策重点的体现，财政支出结构以各类支出的集合以及各类支出之间的数量比列关系为现象形态。

近年来，随着我国改革开放进程的加快，国民经济的快速发展，我国的财政收入也持续快速增长。

2006年，中国政府的社会文教费支出首次取代经济建设费，成为全部财政支出中占比最大的一项开支。

这一年召开的十六届六中全会，提出走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展，这标志着公共政策格局由经济政策向社会政策的正式转型。

党的十七大政治报告进一步阐述了我国社会政策的目标，指出必须在经济发展的基础上更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

自2008年全球性金融危机爆发至今，我国在实施了一系列积极政策后经济发展快速回升，2010年实现了GDP增长10.3%，超过了日本位列全球第二；实现财政收入8.3万亿元，增长21.3%；外汇储备达到了28473亿美元，整个“十一五”期间经济的年均增长达到了11.2%。

中央也将政策的重心定位于如何全面落实此前提出的社会政策目标上。

由此“十一五”时期的财政支出结构发生了许多重大变化。

其中最突出的一点是，在经济建设支出比重持续下降的同时，各级财政部门支出重点向“三农”和民生领域倾斜，并配合以社会安全网的制度建设，致力于建立保障和改善民生的长效机制。

但是我们也应该清醒的看到后金融危机时代的到来给我国经济和社会带来的负面影响：

通货膨胀的不断提高、收入分配差距加大、环境污染日趋严重、住房、医疗和教育支出压力日显沉重，以及社会矛盾和腐败不公等问题突显等等，都说明了我国目前的财政支出结构还存在着诸多问题，还需要进一步调整和优化。

二、我国财政支出结构现状分析

1、我国财政支出结构的演变过程

按照2007年1月1日正式实施的政府收支分类改革，我国现行支出分类采用了国际通行的做法，即同时使用支出功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类。

新中国成立以来，我国一直实行计划经济体制，改革开放后，财政支出结构随着经济结构的变化不断得到调整，呈现出以下特点：

经济建设支出逐步下降，但是占比仍然较高。

经济建设费在我国的财政支出中的比重从改革开放到2002年一直处于下降趋势，从2003年到2006年在27%左右波动，从2007年到2009年有所上升。

经济建设支出占财政支出比重的变化反映了我国由计划经济转向市场经济的独特国情。

由于在计划经济时代，主要靠政府的巨额支出来拉动经济增长，在新旧体制的过渡时期，政府要保持政策上的连贯性，因此就造成了财政支出中，经济建设支出所占比重较高。

社会文教支出占财政支出的比重逐年增长。

1978年该项支出所占比重为13.10%，到2006年则达到26.83%，超过了经济建设支出所占比重26.56%，首次成为财政支出中所占比重最多的一项，这说明中国对教育、文化和社会服务事业发展越来越重视。

国防支出稳中有降。

1980年国防支出曾达到15.77%，这是由于当时的国际、国内形势所影响，但是从2000年以来，该项支出基本维持在8%以下。

在和平发展时期，由于实行精兵简政政策，国防费所占财政支出的比重相对稳定。

国防支出的大幅度下降，有力的支援了经济建设。

行政管理费支出膨胀严重，但增长势头得到遏制。

行政事业管理经费支出急剧上升，固然有其合理的一面，如事业的发展、政府活动的增加、必要的新增人员扩充，但更多的是由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的浪费，以至于增长过快、比重过大。

1998年以后年年高于10%的国际平均水平，到2005年，我国各级行政机关用于公车、接待的费用已经高达6千亿元，占当年国家财政收入的20%，相当于全民教育投入的5倍。

随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大，行政管理费增长势头得到遏制，从2006年到2009年在全国财政支出中的比重趋于下降。

其他支出比重也呈上升趋势，尤其是90年代后期开始，升幅明显增加。

1997年用于其他支出达10.24%，是1980比重的3倍；2002年更是从2001年的11.97%突增到2002年16.53%，到2006年是20.51%，增长趋势相当明显。

近些年，国家财政用于政策性补贴、科研经费等支出逐年增加。

2、我国财政支出结构的现状分析

进入“十二五”时期，政府应该抓住“十二五”的主题和主线，贯彻科学发展和转变发展方式，要将工作的重点放在提高经济增长的质量和效益上，要把发展的成果用在民生上。

因此我国经济和社会发展的基调是满足社会公共需要，调整结构，着力改善民生。

年份

农林水事务支出

教育支出

社会保障支出

文化支出

科技支出

医疗卫生支出

环境保护支出

国防支出

交通运输支出

2007

3404.72

7122.32

5447.16

898.64

1783.04

1989.96

995.82

3554.91

1915.38

2008

4544.01

9010.21

6804.29

1095.74

2129.21

2757.04

1452.36

4178.76

2354

2009

6720.41

10437.54

7606.68

1393.07

2744.52

3994.19

1934.04

4951.1

4647.59

2010

8129.58

12550.02

9130.62

1542.7

3250.18

4804.18

2441.98

5333.37

5488.47

2011

9890

16116

11144

1890

3806

6367

2618

6023.83

7472

表1：

2007-2011年全国财政支出情况（单位：

亿元）

图1：

资料来源:

中华人民共和国财政部

2008年以来，政府将政策重心定位于如何全面落实社会政策目标上，在切实改善民生问题上取得了一定的成绩。

其中最突出的一点是，在经济建设支出比重持续下降的同时，各级财政部门支出重点向“三农”和民生领域倾斜，致力于建立保障和改善民生的长效机制。

例如：

2008年，中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计5603.64亿元，增长29.2%。

中央财政用于“三农”的支出合计5955.5亿元，增加1637亿元，增长37.9%。

09年中央财政用于民生支出安排合计7294.63亿元，相比08年增加了1653.34亿元，增长29.4%；用于“三农”方面的支出合计7161.4亿元，增加1205.9亿元，增长20.2%。

2011年，政府着眼于“十二五”规划纲要，财政支出进一步加大了对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等的支持力度，切实保障和改善民生。

2011年全国财政主要支出项目情况如下：

教育支出16116亿元，比上年增加3566亿元，增长28.4%；医疗卫生支出6367亿元，比上年增加1563亿元，增长32.5%；社会保障和就业支出11144亿元，比上年增加2013亿元，增长22%；住房保障支出3822亿元，比上年增加1446亿元，增长60.8%；农林水事务支出9890亿元，比上年增加1760亿元，增长21.7%；文化体育与传媒支出1890亿元，比上年增加348亿元，增长22.5%；节能环保支出2618亿元，比上年增加176亿元，增长7.2%；交通运输支出7472亿元，比上年增加1984亿元，增长36.1%；城乡社区事务支出7653亿元，比上年增加1665亿元，增长27.8%；资源勘探电力信息等事务支出4014亿元，比上年增加529亿元，增长15.2%；公共安全支出6293亿元，比上年增加776亿元，增长14.1%；科学技术支出3806亿元，比上年增加556亿元，增长17.1%。

近年来，我国在转变经济发展方式，调整结构，注重社会建设，着力保障和改善民生，构建社会主义和谐社会上取得了一定的突破和成绩，但是也要看到我国的经济社会当中存在的许多负面影响和问题，与构建和谐社会、加快经济发展方式、实现基本公共服务均等化的要求相比，与广大人民的需求相比，目前的财政支出结构仍然存在着诸多问题，还有待进一步的调整和优化。

三、我国与市场经济国家财政支出结构的对比分析

1、数据来源及说明

改革开放以来，我国大力发展社会主义市场经济，转变政府职能，切实建立完善的社会保障体系，改善民生。

由于其他市场经济国家大多具有较为完善的财政支出结构和社会安全保障体系，因此，我国与OECD一些市场经济国家的财政支出情况进行横向比较具有一定的可比性。

本节分析的数据来源于OECDFigurein2009，由汪德华博士制作。

考虑到中国同其他市场经济国家经济发展程度的差异，特选取OECD国家2006年与中国2008年按功能分类的财政支出进行横向的比较分析。

北欧三国分别为瑞典、丹麦和挪威。

三个转型国家分别为匈牙利、捷克和波兰。

在合并时均采用了先计算各国财政支出比重，然后简单平均的方法。

具体数据见表2。

表2：

部分OECD国家（2006年）与中国（2008年）与按功能分类财政支出结构比较（%）

支出功能

美国

法国

德国

英国

日本

韩国

北欧三国

转型三国

中国

一般公共服务

13.5

13.3

12.5

11.0

14.0

13.2

12.2

15.1

17.7

国防

11.5

3.4

2.3

5.7

2.6

9.2

3.4

3.4

7.4

公共安全

5.7

2.4

3.6

5.8

3.9

4.7

2.2

4.7

7.2

经济事务

10.0

5.4

7.2

6.3

9.9

21.3

8.1

11.0

23.1

环境保护

--

1.7

1.4

2.3

3.4

3.2

1.1

1.6

2.6

城乡社区事务

1.9

3.6

1.9

2.1

1.8

3.9

1.3

2.4

7.4

医疗卫生

21.1

13.7

14.3

16.0

19.6

13.5

14.6

11.8

4.9

文化体育传媒

0.9

2.9

1.6

2.0

0.4

2.9

2.5

2.8

1.9

教育

16.9

11.2

8.8

13.0

10.6

15.7

13.7

12.0

15.9

社会保障与就业

18.6

42.4

46.5

35.9

33.9

12.4

40.9

35.2

12.0

以2008年中国按功能分类的财政支出为例，按占财政支出总额比重由高到低顺序排名前三位的分别是：

经济事务支出（含农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务，占23.1%）、一般公共服务支出（含外交，占17.7%）、教育支出（占15.9%）。

而根据OECD国家2004-2007年平均数据，排名前三位的支出分别为：

社会保护支出、健康支出、教育支出（韩国和美国例外，前者的第一大支出为经济事务，后者为健康支出）。

也就是说，平均而言，OECD国家政府的前三项主要支出均为投资于人力资本的社会性支出，而我国前三位的财政支出主要是用于经济事务和一般公共服务，其中，经济事务占全部财政支出的比重超过五分之一，与OECD国家相比偏高，后者的这一比重普遍在10%以下，只有韩国例外，其经济事务支出占财政总支出的比重与中国相当。

社会领域中唯有教育支出在总支出中占有较大份额，但其占GDP的比重仍处于较低的水平上，1994年以来大多数年份都低于3%，平均在2.26%。

这不仅远低于世界发达国家6%的平均水平，也低于一般发展中国家4%的平均水平。

而且，中国财政教育资金的运用效率相对较低，其人员经费占教育支出的比重大大高于其他国家，并且一半的人员经费用于非教育人员。

我国的社会保障与就业排在各项支出的第4位，占财政支出总额的12%。

虽然排位靠前，但与GDP相比却很有限。

2003-2008年，其占GDP的比重平均仅为2%或者略高（2008年为2.1%）。

一般来说，凡是财政总支出占GDP比重较高的国家，其社会支出占GDP的比重也较高。

OECD社会支出占GDP的比重（2000-2005年）平均在20%左右。

捷克和波兰虽然是转型国家，但也基本上达到了这一支出水平。

韩国传统上就是小政府的国家，其社会支出占GDP的比重相对较小，不到10%，而瑞典则高达30%以上。

现如今人们十分关注政府在医疗卫生这一方面的财政支出，在所有OECD国家的财政支出中大都位居前三位（除了匈牙利排第五位，韩国、荷兰、葡萄牙和瑞典排第四位）。

但是在中国各项功能支出中，医疗卫生支出（2008年）排名倒数第二。

1994-2008年，中国政府医疗卫生支出占全部财政支出的比重平均仅为4.4%，远远低于OECD国家10%～20%的水平。

2、对比分析结论

通过将我国与市场经济国家财政支出结构中具有可比性的地方进行比较分析可以得出，正如按功能分类的中国财政支出结构所显示的那样，中国财政支出结构的实质性转型才刚刚开始，其“重经济发展和基建投资、轻社会发展和人力资本投资”的传统特征仍然十分明显。

由于这一结构上的偏离，造成中国社会发展严重落后于经济发展。

我国在经济持续增长30余年之后，社会发展滞后已经成为转变经济结构和改善人民福利最大的制约因素。

我国的经济建设费所占比重超过市场经济国家,虽有一定的合理性,但也存在着对竞争性领域的过度介入,违背了公共财政的原则。

若将能源、农业、工业和交通运输视同直接用于经济建设的支出,那么,美国为3.6%,韩国为21.9%,英国为4.2%,泰国为26%。

可以看出,市场发育程度较高的美国和英国,政府的经济管理职能弱化,用于经济建设方面的支出较低。

而市场发育程度稍低的韩国和泰国,则强化政府的经济管理职能,体现在财政支出中其比重较高。

但是各国直接用于经济建设的支出均未达30%。

各国交通运输和其他经济活动所占的比重较大。

泰国最高为20.2%,其次是韩国占12.5%,同期相比,美国最低为3.9%,它反映出各国注重基础设施建设,为整体经济发展打好基础。

我国近几年交通运输支出也逐年递增。

在经济建设支出中,相对于工业来说,农业所占的比重较大。

美国为0.9%,韩国为8.1%,英国为1.2%,泰国为9.2%,相比较而言,发展中国家比发达国家用于农业方面的投资更大些,反映农业在国民经济中的重要性。

而我国农业支出增长缓慢。

农业支出占财政支出的比重从1996年的8.82%上升到1998年的10.69%,仅增加1.87个百分点,这与我国农业大国的地位不相适应。

农业投入不足,就不能很好地改善农业生产条件和基础设施,造成农业发展后劲不足。

国家行政管理费支出,各国均较低,一般在5%-10%的水平居多,通常不超15%。

从国别而言,各项支出排在前三位的:

美国、英国为社会福利、卫生和国防费用；韩国为教育、国防和社会福利费用；泰国为教育、交通运输和卫生费用。

而我国的行政管理费支出增长过快,造成行政管理费增长的最根本的原因是机构和人员编制急剧膨胀,导致财政支出结构不合理,加重了财政负担。

市场经济国家的社会保障和福利费用所占的比重很高。

美国和英国一般接近或者高于30%,工业化发展进程较快的韩国也呈上升趋势,而发展中国家的泰国较低,仅为3.7%。

我国的社会保障和就业支出近年来都以每年20%左右的速度增长，但所占比重任然过低。

发达国家的卫生费用较高,发展中国家卫生费较低。

美国最高为20.3%,英国为14.2%,而韩国和泰国分别为0.8%和8.6%。

我国正在进行医疗制度改革，而医疗卫生费用支出将决定改革的成败。

工业化国家教育费用较低,而发展中国家教育费用较高。

泰国的教育费用最高达21.6%,其次是韩国为20.8%,英国5%,最低的是美国只有1.8%。

尽管各国用于教育、卫生方面开支的比重不同,但都对教育和卫生给予重视。

我国教育费用支出虽然逐年递增，但仍难以达到“科教兴国”的战略要求。

国防费用各国情况有所不同。

韩国最高达16.9%,美国为15.7%,泰国11.6%,英国8.1%。

我国的国防费用与市场国家相比明显偏低。

四、我国财政支出结构的问题

近年来，我国财政支出结构随着经济的腾飞和财政收入的持续增长也在逐步的优化，但是在转变经济发展方式和重新定位政府职能，积极建设公共民生财政体制上还是存在着诸多问题。

1、经济建设支出比重仍然偏高

长期以来，在经济建设为中心的思想指导下，经济建设支出一直是我国财政支出中份额最大的部分。

虽然大量的经济建设支出，有效地增加了社会总需求，提高了中国的基础设施水平，促进了经济的高速发展，是我国经济增长率长期达到近两位数增长的根本原因。

但是，进入新世纪后，经济建设支出表现出了投资过度的倾向随着经济建设支出投资过多和内部结构的不合理，不利于政府职能的转变以及经济的持续健康发展。

假如继续依赖低成本的资本推动经济增长，我国的经济将会遭受投资回报率下降的严峻问题。

2、行政管理费支出呈刚性上涨

行政管理支出膨胀严重，但增长势头得到遏制。

行政事业管理经费支出急剧上升，固然有一定的合理性，比如政府活动的增多、必要的新增人员增加，但是更多的是因为行政机构繁多，财政供养的人员过多以及三公经费支出的浪费，政府行为和公共消费缺乏行之有效的约束评价机制导致的政府支出缺乏透明度，得不到有效地监督，政府行政人员的成本意识不高，对费用的支出没有合理的预算，这些都是导致行政管理费支出膨胀的原因，让有限的财政资源得不到有效的运用。

3、国防费明稳中有降

2006年我国国防费占财政支出的比重仅为7.37%，2007～2010年虽然逐年都在增加，但比重仍为6%左右，阻碍了国防现代化建设的进程。

国防支出具有消费性和生产性双从属性。

国防费用偏高会挤占本可以用于教育、科技、文化等领域等方面的资金支出，但是合理的国防支出形成的国防科学技术可以向民用领域转移，建立国防科技工业还可以带动相关的产业和地区发展，并且在和平时期，运用军事力量处理突发事件，如抢灾救险、危机处理、救援和医疗服务等均可以满足社会对于安全的需求。

我国的国防支出比重维持在6%左右，还不能很好的满足国防和军队现代化的要求。

4、社会文教支出上升缓慢

我国的社会文教支出从改革开放初期的16.2%上升到2009年的26.9%，说明了国家用于民生领域的支出在不断增加，但仍然无法满足我国市场化改革要求，随着国家积极建设健全的社会保障体系，对医疗、教育、卫生、和保障性住房等方面的支出将不断增加。

我国的社会文教费支出虽然每年均在上涨，但是仍然无法满足建立完善的社会保障体系的需求。

5、科教事业投入仍不能满足“科教兴国”战略的需要

2008年教育支出为9010.21亿元，文化支出为1095.74亿元，分别增长26.5%和21.9%，2010年的教育支出和文化支出占全部财政支出的13.7%。

造成这一问题的主要原因是由于财政投入不足，导致财政支出占GDP比重也大幅度下降。

因此，人才的培养和教育的发展取决于财政投入的多少。

6、农业支出增长缓慢

农业支出占财政支出比重从07年的6.82%上升到10年的9%，仅增加3.18个百分点，这与我国农业大国的地位不相适应。

由于我国农业基础薄弱、农业效益比较低下,因而同当前农业发展的现实要求相比，财政用于农业的支出规模仍然偏小。

按照我国几十年来的实践和经验,财政用于农业的支出应该占到总支出的11%左右。

农业投入不足，就不能很好地改善农业生产条件和基础设施，造成农业发展后劲不足。

7、财政环保投入力度不够

2007至2010年环境保护支出从占全国财政支出的2%增长到2.7%，投入比例不足，严重影响了可持续发展战略的实施。

五、优化我国财政支出结构的建议

虽然中国财政支出结构的实质性转型已经开始，但是，重经济发展和基建投资、轻社会发展和人力资本投资的传统结构特征仍然十分明显。

这一结构上的偏离，是造成中国社会发展落后于经济发展的关键原因之一。

改革开放30年之后，社会公共供给滞后已经成为制约经济结构转型和人民福利改善最大因素。

财政政策是现代政府履行资源配置、宏观调控和收入分配职能的主要政策工具之一。

而财政支出结构的调整又是运用财政政策的重要方式。

根据“十二五”规划纲要的精神，在“十二五”时期中国财政支出结构改革，应着力于加强经济社会发展的薄弱环节，更加注重、保障和改善民生的水平，其中就包括进一步的提高城乡居民收入，扩大居民的消费需求，着力优化投资结构，加强经济社会发展当中的薄弱环节，进一步完善调整有关的税收政策，促