工行一分行审批400亿贷款助力城市更新.docx

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工行一分行审批400亿贷款助力城市更新

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工行一分行审批400亿贷款助力城市更新

距离2021年8月30日住建部下发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）》已过去近半年时间，63号文对于城市更新具有化时代的意义，一举扭转了城市更新的基本原则和方向，禁止在城市更新中大拆大建，沿用过度房地产化的开发建设方式；并且制定了四个指标，以具体的制度红线将防止大拆大建落实到实施层面。

随后，为落实63号文2021年11月4日住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知（建办科函〔2021〕443号）》，经遴选决定在以下21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，第一批试点自2021年11月开始，为期2年。

政策层面确定了前一半“去房地产化”，而地方则承担了探索落实后一半“怎么干”的职责。

443号文下发后试点城市积极行动，纷纷制定区域城市更新实施细则，例如《北京市城市更新条例》被列为2022年北京市人大立法审议计划，长沙市城市人居环境局公布了《长沙市城市更新专项规划（2021-2035）》等等，此外部分试点之外的城市也及时响应，把握城市更新的新风口促进区域发展，例如大连市，不仅出台了《大连市城市更新实施方案》并计划制定《大连市城市更新条例》，还在2022年1月8日成立了城市更新协会。

443号文除重申了城市更新的基本原则外，还提出了创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策，希望试点不要局限于城市更新制度本身，要延伸到相关配套政策一起试，因为城市更新新政策方针体现的是我国城镇化中后期整体发展思路和新阶段整体经济发展理念的转变，是整体政策转变的一个有机组成部分，目前的土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等等配套政策仍是建立在过去城镇化前期发展理念基础上的一整套体系，需要从整体上一起变，仅仅从城市更新局部去探索改变的路径远远不够，尤其是金融，必须转变地产化思维，创新出适合城市更新的金融产品，才能有效的为城市更新提供资金支持，彻底消除“房地产化”的巨大惯性。

一、城市更新融资底层逻辑的转变

随着城市更新理念的变化，城市更新金融产品底层逻辑也应做出相应的调整，其本质是城市更新去房地产化后盈利模式的根本转变。

根据厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院赵燕菁教授的观点，房地产化时代的城市更新财务平衡和盈利的逻辑是：

拆迁→获取土地→建商品房→销售获利，财务平衡和盈利的关键在于拆迁的投入和最终销售商品房的产出能否平衡，能否有盈余。

从市场主体来说，就是通过协议出让、补交出让金等一二级联动的方式，低于公开市场招拍挂方式获取土地可以有效减少投入资金，通过高杠杆高周转进行二级开发，多多销售商品房最大限度获得产出；对于地方政府来说，就是通过大拆大建获得更多土地，获取土地出让金收入，依靠土地出让金收入平衡前期拆迁的投入，本质就是政府土地融资。

这种财务平衡是资本收入-资本投入=资本剩余。

但是，这种财务平衡只是计算了改造阶段的财务平衡，并没有整体考虑项目全周期，改造完成后项目仍在运营，还有需要达到运营支出与运营收入的财务平衡。

运营支出包括还本付息、折旧、公共服务（教育、环卫、交通、消防、安保、绿化）等成本，运营收入包括物业管理费用收入、税收等收入，这种财务平衡是运营收入-运营投入=运营剩余。

并且两个阶段需要分别独立地现实财务平衡，不能用一个阶段的剩余去弥补另一个阶段的缺口，即“不可替代规则”，因为改造阶段的财务平衡是一次性的，运营阶段的财务平衡是持续性的，两者本质不同。

所以说以往的城市更新是房地产化的城市更新，其财务平衡逻辑是房地产开发的财务平衡逻辑，而正确的城市更新财务平衡和盈利逻辑应该是改造与运营两个阶段整体达到财务平衡，如果改造后运营成本增加，而并没有带来新增的收入（比如税收）来覆盖，意味着相对于旧改前，旧改后的公共服务反而恶化了，即使改造阶段的财务是平衡的，这项旧改项目整体上仍没有实现财务平衡。

例如城中村改造，通过从低容积率变为高容积率，获得收益，改造阶段的资本收入可以覆盖资本投入，财务达到平衡；但改造后该项目增加了更多的居住人口，需要支出更多的公共服务等运营成本，但物业本身并没有新增收入，无法弥补公共服务等支出增加带来的缺口，该项目运营阶段的财务是失衡的。

这样的城市更新最终的导致的结果就是，改造阶段市场主体和拆迁户攫取了资本收益，而把运营阶段的支出压力留给政府财政，如果是政府收储则是政府和拆迁户攫取了资本收益，运营阶段的支出压力留给政府财政，但政府改造阶段的资本收益却无法用于运营阶段。

这样的城市更新最终需要降低公共服务支出才能维持，并没有达到城市更新改善城市居住环境的初衷，就是失败的城市更新。

这是单一项目的静态财务平衡计算，还需要考虑城市整体多项目的动态财务平衡，单一项目中标的资产的价格（地价和房价）在项目策划中是不变的，但从整个城市来看，如果是同时推动多个城市更新项目，就会影响该城市房地产产市场的供给，该城市的房地产价格会随开发规模的大小而发生改变，土地开发越多，可售商品房越多，房价就会下降。

全局的动态财务平衡必须考虑房地产价格的变动。

房地产化的城市更新，对于城市整体来说反而会造成房地产市场供给过多，房地产价格下降，财务最终失衡，这种情况已经在很多三四线城市出现了。

63号文划定的四道红线，拆旧比是限制单一项目拆迁总面积、拆建比是限制单一项目新旧容积率相对差、就地、就近安置率是限制单一项目异地安置的土地价差收入，这三个指标是对单一项目改造阶段资本收入的限制，租金年度增长率是限制整个城市拆建改造的规模，是对动态财务平衡中资本收入的限制。

由上述分析可见，“去房地产化”后城市更新的盈利点应该在运营阶段，单一项目应该提高运营收入，城市整体应该控制开发规模，维持房地产市场供需平衡，提高本区域的房地产价值，这些都是可持续的收益，最终城市的公共服务和公共基础设施会越来越好，居住环境会越来越好，城市更宜居，吸引人口和产业的流入，进一步增加税收等运营收入，形成良性循环，这样的城市更新就是成功的。

由此可见，城市更新的融资不再仅依赖土地及土地上不动产为抵押物，项目运营收入也要投入更多关注，成为重要的还款来源 。

二、在当前监管政策框架内进行创新

城市更新比棚改和老旧小区参与的主体更多元化，项目经营性、准公益性属性更强，合规风险小，且融资的渠道也更多元化，市场化融资的空间比较大。

根据当前的政策规定，纳入旧改范畴的项目，金融机构对其融资不纳入房地产信贷规模，只需向当地银保监局报备即可实施，所以金融机构也有动力为城市更新项目提供融资。

对于金融机构来说，各类改造方式中合作改造是最重要的项目类型，包括通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造、村集体经济组织将融资地块协议出让给合作企业、通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造等方式。

政府主导的征收存储类改造一般是由政府财政投入，政策不允许金融机构向土地收储提供融资或变相融资。

业主自主改造理论上可以申请金融机构融资，但实践中业主，例如村集体经济组织经济实力都比较弱，很难获批金融机构融资，而且业主自主改造，不涉及拆迁补偿等主要用款项，申请融资在逻辑上也不是很通。

需要特别注意，有两类非常容易被误认为旧改的项目模式，一类是由政府负责土地开发整理及复建安置，复建安置地块之外的土地纳入土地供应计划，开发企业通过这种模式拿地本质上属于二级开发，并不是真正的旧改，也不具备旧改项目的成本优势，只能按一般开发贷流程申请金融机构融资，不能申请旧改贷；另一类是政府负责土地前期开发整理，但将复建安置作为土地出让条件，将融资地块和复建安置地块一并公开出让给开发企业，表面上看开发企业承担了复建安置工作，非常类似于旧改，但实质上该模式下的复建安置更类似于配建，非可售物业，是土地出让的外挂成本，不属于一级开发范畴，也不是真正的旧改，也只能按一般开发贷流程申请金融机构融资。

这里以广州市某城市更新项目的市场主体（例如房地产企业）融资流程为例，梳理一下城市更新项目的融资节点：

（注：

以下内容来源于公众号“城市更新改造”转载文章《广州城市更新融资节点详解，附赠融资流程图》，原文来源于旧改阿张，作者徐先生）

a.前期工作：

市场主体前期介入，与村签订服务协议，负责基础数据摸查，意愿征集等前期工作。

前期签订服务协议后可申请金融机构城市更新启融贷，银行配资80%用于支付前期费用。

b.项目申报、引入合作企业：

通过市公共资源交易中心平台公开招标，经村民大会表决通过（2/3以上村民参加），成为合作企业，签订合作改造协议。

协议签订后可向金融机构申请城市更新家园贷（保证金）。

房企拟定招商文件草稿，确定摘牌的主体公司后，贷款用于支付竞选保证金、合作履约保证金或归还因缴纳保证金产生的股东借款；项目上平台45个工作日内可配资竞标保证金的80%；签订合作改造协议5个工作日内可配资履约保证金的80%。

c.项目方案批复：

经区领导小组两次审议，形成方案，方案经村民原村民总人数的80%以上同意通过获得批复。

项目实施方案批复后，可申请金融机构三旧改造贷款审批，用于支付政府认定的拆迁补偿费、复建费（贷款额度以缴款通知书为准）：

签约率达到政府要求最低标准（80%~90%），政府下发缴款通知书后放款；如项目分期实施，政府要求先行出出具拆迁总投金额30%大保函，作为分期保证金。

该保函银行金额全敞口开具。

后续每期达到放款条件后，银行依据第一点所述开具保函并发放贷款；超投部分，可提供相应证明材料，银行可配资一定比例。

d.项目实施：

项目拆除完成后，办理项目历史用地手续，产权注销及土地入库。

其中安置地块，由村集体组织申请划拨使用或申请转为国有用地，融资地块转为国有用地后协议出让给市场主体。

项目进入开发阶段取得建设用地证及国有土地证，可申请开发贷，贷款额度为建安总成本的70%。

项目取得工规证及施工证后，可依据工程进度放款。

达到销售回笼条件，按放款合同约定归还三旧改造贷本金及开发贷本金。

根据以上项目流程，各类金融机构对风险管控的要求，各类金融机构会选择不同的时点介入。

实践中通过金融机构融资的门槛比较高，“前融”阶段通过代建+信托计划、城市更新基金、国企金控平台、担保公司等进行融资的情况也比较常见。

目前大湾区城市更新市场的竞争非常激烈，金融机构为了获得项目机会或者是高额利润，介入时点越来越提前，这从另一方面对金融机构的风险防控能力也提出了更高要求，金融机构需要更为严格的进行项目审核，具体各项审核要点如下：

a.  前期调查：

是否已获得有权部门关于项目实施方案的批复、获得项目专项规划文件；借款人是否已经获得旧改主体资格，是否与业主签订拆迁补偿协议及拆迁进度、拆迁款支付情况等。

专项规划文件是核算项目数据的基础，批复的实施方案是核实项目成本的依据，金融机构可以据此计算项目实际融资需求；核实旧改主体即为核实今后的融资主体资格，要注意区分前期服务商与合作企业，前期服务商仅提供基础数据排查等工作，暂不能提供融资。

b. 融资企业及项目准入：

融资企业须取得政府有权部门认定的旧城改造项目改造开发主体或者实施主体资格，未涉及民间融资，债务清晰，未有隐性债务，如为原融资平台公司，是否已通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，并明确公告今后不再承担政府融资职能；项目须符合城市整体规划，已列入当地年度旧城改造相关计划，已取得政府有权部门关于项目开发或实施方案批复。

c. 授信方案：

授信金额不超过拆迁阶段批复改造成本（包括各项拆迁费用、补偿费用、安置费用、复建费用等）的70%；不超过建设阶段项目测算总投资金额的70%；授信期限一般不超过5年、3年。

d. 拆迁：

金融机构必须特别关注拆迁协议签订及实施情况，防止因拆迁拖延导致的被动变更批复或方案无法推进，最终导致贷款陷入泥潭。

部分地区的城市更新法规有行政强制个别征收的规定，以保障拆迁的顺利进行，比较有代表性的是2021年深圳出台的《深圳经济特区城市更新条例