清末城市管理变迁的本土化叙事.docx
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清末城市管理变迁的本土化叙事
清末城市管理变迁的本土化叙事
2011-08-1511:
12:
18
——以19世纪南京为中心
罗晓翔
[英文标题]TheLocalizedNarrationoftheVicissitudeofCityManagementinLateQingDynasty:
FocusingonNanjingin19thCentury
[中文摘要]中国的社会政治生活中一直存在一个国家和社会共同参与其中的区域，即黄宗智提出的“第三领域”（thethirdrealm），而“第三领域”这一概念的使用，有助于讨论地方行政、社会组织与城市管理模式变迁之间的互动关系。
南京城市管理在嘉庆初及太平天国战争后经历了两次重要转变，这一过程反映了国家与社会在第三领域中的相互渗透，是近代国家政权建设的体现。
清末南京城市管理不仅反映了地方精英的参与热情，也体现出地方行政制度化、官僚化程度不断提高的趋势，在客观上为20世纪的城市行政近代化改革作了铺垫和准备。
[关键词]清末南京/城市管理/城市近代化/地方行政/国家政权建设
[作者简介]罗晓翔，南京大学历史系。
（南京210093）
在现代市政体系建立之前，都市管理一直是中国传统城市发展的弱点和难点。
与建立在自治基础上的西欧城市相比，中国城市长期缺乏专门性的市政机构，城乡事务多由地方府、县政府一体管理。
由于人员、经费等方面的限制，城市管理效率低下，城市化进程缓慢。
然而这些概念性描述无法回答一些具体问题：
在一个不完善的体制内，地方政府是如何寻求变通，以缓和社会矛盾的？
在近代市政体系建立之前，城市管理模式有无变革？
其结果如何？
本文试以19世纪南京为中心，就这些问题进行讨论。
长期以来，在中国城市行政近代化研究中，鸦片战争后输入中国、自清末开始实践的地方自治思想一向被认为是关键要素。
这一叙事框架在时间上往往始自19世纪末，其关注点则在于民主政治、市民社会在近代中国的发展，尤其是在城市政治中的体现。
①与此同时，近代化的另一个层面，即以政权的官僚化、渗透性及对社会的控制不断增强为特征的国家政权建设（state-making）与城市之间的关系却常被忽略。
事实上，中国的社会政治生活中一直存在一个国家和社会共同参与其中的区域，即黄宗智提出的“第三领域”（thethirdrealm）②。
与地方自治相比，第三领域在晚清及20世纪的制度化更能体现中国特殊的近代化进程。
本文以此为分析基础，关注地方政府与社会力量在城市管理中各自扮演的角色及其变化。
这一叙事将城市管理模式的变迁回溯至18世纪末，而非鸦片战争后。
笔者认为，就南京城市管理而言，19世纪是个极为关键的时期，其间经历的变迁在很大程度上为20世纪的新政作了铺垫和准备。
一、传统城市管理的困境
清代南京地处省会，为两江总督所在地、江宁府城，上元、江宁二县附郭。
作为东南一大都会，城中五方杂处，社会构成复杂，事务繁多。
但由于缺乏都市管理机构，大量具体事务由府、县级衙门一体管理，而地方政府机构的制度性缺陷则不可避免地制约着城市管理效率。
问题之一是专业化、科层化程度低。
明清时期，“国家设置的职官和经制吏员过少，大量的公务由差役、里胥来具体执行。
这些胥役的身份不是国家的正式工作人员，不享受俸禄和升迁待遇，也不接受严格的考核。
虽然他们只是从百姓中佥派或雇募的役，但其行为却代表官府。
这种非官非民的模糊身份，使他们不能受到国家机器内制度的约束，也不可能受到来自百姓的监督，因为他们的半官方身份使他们凌驾于百姓之上。
”③胥役，即杜赞奇（PresenjitDuara）所谓“赢利型经纪”④，往往是引发城乡社会矛盾的导火索。
地方官员虽多次试图整饬吏治，但皆无法治本。
清初任两江总督的于成龙（1616-1684）在《禁革里排碑记》中写到：
“里役之设，原属明季陋规……。
更有劣衿蠹棍包揽代充，议贴银一二百两不等，此辈竟而中饱，且包纳钱粮多勒耗费，不肖官吏倚为腹心，指一派十，通同分肥，故乡愚之视里役为畏途，而衿蠹以里役为生涯也。
”为甦民困，于成龙下令禁革里排，一应钱粮官征官解，并指出：
“此法利于民而不利于贪墨之官吏，利于急公之良民而不利于包揽之棍蠹，再行严示刻石立碑永远禁止，此后如有仍蹈旧习者，本官即行严参，胥役立拿处死。
”⑤法不可谓不严。
然当两江总督尹继善（1696-1771）上任时，又见上元江宁二县“每图按甲轮当粮户派帮，陋费整万盈千，名为大贴小贴，由来已久，皆系猾里奸胥互相勾结恣肆侵渔”。
雍正九年（1731），尹继善下令革除上、江二县各类浮费近20000两、米1200余石，以制约胥吏官员滥派之弊，并称：
“此番立定章程务期实力遵守，尔粮长吏胥须知法在必行，行期必力，切勿阳奉阴违，自投法网；尔无知百姓切勿受人愚弄自损脂膏，所有应存应革条款开列于后，晓谕城乡，仍刊木榜树立县前仓前，垂之永久毋违。
”⑥然而其长期执行效果依然值得怀疑。
对于城市居民而言，明代困扰百姓的坊厢银⑦负担至清季已大为减轻，但在治安管理等方面，坊甲胥役等“准官僚”借端需索之事亦无法避免。
如城中“往来煢独或因病倒毙于路，或失足溺毙于河均所常有。
地主报验，差仵人等藉尸滋扰，传讯滋累，以致居民地保畏累不敢报官，尸遭停暴遗弃，朽残殊堪悯恻”⑧。
地方行政的第二个问题是经费欠缺。
明清以来，各州县征收的税款大半起运送往中央。
地方正项存留税收“大部分用于支付官吏、生员俸廩、月粮及预备仓储，除此之外可以用于日常政务开支的所剩无几，仅足以应付祭祀、庆贺等少量开支”，因此“县官在面临地方公共工程时往往畏首畏尾，缺乏热情，因循苟且，得过且过”⑨，这在很大程度上限制了城市发展。
即便是南京这样的省会，在户籍、治安、社会保障、公共教育以及道路、桥梁、河道的维修与建设方面也都没有经费保障。
就学校而言，明初每坊厢各建一区的社学早已不复存在，至清初，“除诸生所居及居民典者入租于官，其他多为豪猾侵占，不能尽考矣”⑩。
府学与县学虽然规制宏大，实际官拨经费却十分有限。
清代上元、江宁二县地方留存款中，只有江宁府学文庙祭祀与香烛费预算每年共约52两，此外洒扫、岁修经费全无。
（11）而上元、江宁两县学“朔望香烛及洒扫各费，向无款项”（12）。
由于疏于管理，不仅屋宇荒颓，每逢乡试，吏胥甚至假县学中“名宦、忠义诸祠为科场差局，溷杂不堪言状”（13）。
城市基础设施方面，南京城南交通要道聚宝门，嘉庆间“城楼倒塌，十余年来，有司莫之问”，“城阙石路损坏亦久”，虽有议修者，“格而不果行”。
（14）由于地方财政无法应付此类工程，民间筹款成为必要手段。
县令傅璋莅任之初，筹款重修聚宝门，“士庶咸悦，乐输者众，不数月而工竣”（15）。
嘉庆间，城南秦淮河上淮青、利涉二桥相继修茸，“淮青专募众姓之捐，利涉则兼及诸姬之费”（16）。
道光九年（1829）、十年（1830）间，俞德渊知江宁府。
时“上新河久塞，绅士禀请挑浚，奉方伯委招集绅商劝捐，旬日间得金三万余两，而其事举行，民咸称便”（17）。
在社会救济方面，唯一的官办机构普育堂在太平天国战争前的经营也并不稳定。
普育堂前身为育婴堂，康熙九年（1670）创立，旧附于三山门外养济院，康熙二十八年（1689）重建。
（18）雍正十一年（1733）冬，赵弘恩署理两江总督事务，到任后见育婴堂“倾圮废弛历有年”，又念“省会人户浩穰，其民之茕独无依、老幼失所较他省为多”，决定于城南聚宝门外佟园地方兴复普育堂，下设老民、老妇、残废、育婴四堂。
（19）经费方面，赵弘恩自捐俸3700两，“复岁捐百金以为常，藩道各宪以下俱岁捐有差”（20）。
然而这些不稳定的捐款显然难以支持如此大型的慈善机构开支，虽然普育堂有田产、洲产，但至乾隆末年，令绅衿富户董事暗中贴赔已成惯例，“年年朘削，贻累无穷”（21）。
在年年亏空的情况下，普育堂的实际社会救助功能必然受到影响。
概言之，就城市管理而言，传统行政模式与制度性缺陷——如依靠胥吏管理与行政经费短缺——是长期难以摆脱的困境。
在官僚化程度低、地方税收支配权弱的情形下，于成龙、尹继善等人的改革措施均无法长期实施。
然而在城市社会发展的客观要求面前，地方政府也在不断寻求变通之法。
自嘉庆初年开始，“官为监督、绅士经理”的管理模式逐渐体现其优越性。
二、绅士参与公务
嘉庆之后，地方绅士在公共事业中的活跃是个普遍现象。
究其原因，国家官僚机器对社会控制能力的减弱是个重要推动力。
魏丕信（Pierre-EtienneWill）在对18世纪中国的荒政研究中已经指出，人口迅速增长与贫困化趋势，以及日益频繁的自然灾害“可以部分解释地方政府管理的日益削弱，这种情况自乾隆末期起就已经开始”（22）。
社会与经济环境的恶化迫使地方政府寻求绅士的帮助，绅士参与公务则尤其体现在学校、善政及公共工程三个领域。
在南京，嘉庆元年（1796）“邑绅士王嘉言、徐朝珍、陈克鸣、吴翼元、陈元福、伍光瑜，仿淮南阮缓堂洒扫规约行之。
初得二百金，由府存典生息，至戊辰（1808）积存银一千五百两，月捐停止，岁收息百五十金，洒扫敷用，并为岁修添补之费焉”（23）。
在洒扫会绅士的努力下，县学面貌渐有改观。
嘉庆二年（1797），经绅士禀官，严禁以县学诸祠为科场差局，“立碑学宫二门内，以垂久远”（24）。
县学青云楼“上祀文昌帝君，朔望始开，平时扃闭，后为训导假借，楼上下皆为栖宿之所。
”道光十六年（1836），洒扫会绅士“将学廨添造屋宇数楹，较前宽展，另开署门以通出入”，恢复了青云楼上层的祭祀功能。
（25）有了县学的成功先例，江宁府学亦仿照此法，以“岁息”为专项基金，委派绅士管理。
嘉庆二十二年（1817），江宁知府余霈元“募银五百两，劄教授吕伟标延绅士胡钟、端木煜，郑、伍光瑜董其事，自丁丑（1817）存典生息，后至庚辰年（1820）共积存本银一千一百两，以岁息为府学修理各费，绅士亦岁有刻帐详载入出之数，府发印簿交存绅士经营”（26）。
府学洒扫亦仿县学章程，至道光初年“积四百余金存典生息备用”（27）。
除学校事务外，“官为监督、绅士经理”的另一个重要领域是善堂。
清末南京规模最大、经营时间最长的两个民办善堂——崇善堂与救生局——都始创于嘉庆时期。
崇善堂的前身为同善堂与益善堂。
前者建于嘉庆二年（1797），由“府教授金襄偕邑绅倡募”，主要堂务是恤嫠，位于龙王庙。
道光间，“邑人复立益善堂在门西双堂观音庵，两堂旧恤四百四十名”（28）。
救生局原名生生堂，嘉庆初“里人叶钊培于江口捐屋数间，创救生会，因费绌中止”。
嘉庆十九年（1814）春，绅士甘福捐金倡复，与同里龚鉴、杨铨、费士嵩“于下关草鞋夹起造迎江楼，设红船救生、瘗旅，酌定章程，禀官行之。
复于城内长乐渡设生生堂总局，以董其成，遴公正殷实绅董轮流值理，每岁刊刻清册，历历可稽，自是四方善士踵而行之，设分局不一而足”（29）。
此外，大量公共工程都以乡绅董事。
如道光四年（1824）疏浚支河，绅士伍光瑜“董其役”（30）。
绅士甘福也“因董浚秦淮议叙加按察使司经历衔”（31）。
这一时期涌现出一批热心公务的绅士，如甘福，除兴办救生局外，“余如卹嫠、育婴、瘗旅诸善举，见义勇为，久垂利赖”（32）。
“官为监督、绅士经理”这一模式对于地方精英、地方政府、城市大众三方而言皆有其利益所在。
首先，地方精英从善举中获得社会声望，甚至国家旌表。
他们亦因此入祠、入方志，并以此维系社会关系、巩固其精英集团的地位。
以金陵甘氏为例，道光十八年（1838），救生局董事甘福蒙旌“孝友义行”，得以入县学忠义孝悌祠。
然而此时的忠义孝悌祠非但无碑，且“屋宇荒颓、木牌残朽”（33）。
其子甘熙与伯兄甘煦捐金重修，并于道光二十年（1840）刊刻《金陵忠义孝悌祠传赞》，不仅改变了该祠原本边缘化的地位，并且重建了其历史传承。
此时县学诸祠中，“惟乡贤后裔每岁清明、重阳有私祭”。
甘熙遂“与诸后裔端木上舍秩山、杨文学长年议，共捐集百金，存公生息，为永远祭祀费，而皆于官祭无与也”（34）。
通过这些文化行为与社会活动，甘氏家族在南京城的地位一直维持到20世纪。
然而绅士也要为此付出相应代价，正如魏丕信所言：
“官僚政府在制度上的倒退，及其控制能力的削弱，显然意味着地方精英的社会控制力的日益强化；在发生生存危机的情况下，它同时也意味着负担的增加与责任的增强。
当国家不再拥有干预救荒的物质手段时，为了维持公共秩序，富户们除了动用自己的粮食储备和钱财外，别无选择。
”（35）
对地方政府而言，与民间组织与士绅的合作无疑是有效的。
首先，民间集资、发典生息补充了地方公共事业经费不足。
其次，地方行政对传统“赢利型经纪”的依赖性减弱，行政效率得以提高。
以救生局为例，其运行模式为：
“凡遇江河沟塘、园池道路、祠坛寺院、城市关厢、井巷东厕等处，见有陆路倒毙水面浮尸”，该地甲赴救生局向司事禀明情况，并填写由县衙印发的报验联单。
联单一式两份，一份留救生局，另一份交地甲赴县衙报案。
此后县衙负责验尸缉捕等事，救生局则负责棺殓埋葬。
（36）除救生瘗旅外，救生局也是防止坊甲胥吏借故勒索的有效措施。
地方府县告示中一再强调：
“嗣后水陆地方凡遇路毙浮尸，倘坊甲刑仵人等不遵示谕，仍蹈故辙藉端需索，以及牵傅地主、邻佑、船户、报信人等讯供取结等事，许被害之家赴局通知，由局禀官严提究办，决不稍宽，毋违特示。
”（37）
对于城市大众而言，由于士绅参与地方公务意在提高社会声望，他们较胥吏有更强的自我约束力与公益心。
在《金陵崇善堂徵信录》页未有一红印，上刻“办事秉公，上格苍穹，倘有私弊，阖室遭凶”十六字。
（38）在《白下琐言中》，作者甘熙特别记载了这样一则故事：
山阳卢某“癸巳（1833）冬摄高邮学篆，时值水灾，奉檄查赈未竣，为他事所羁，诿之书吏、门斗，遂为所朦，不免侵蚀之弊，而卢固无染也。
”数年后，卢某因此遭三百冤鬼索命，发背而死。
甘熙叹曰：
“噫！
民命重大，无心之失且如此谴责，况有心哉！
此皆其自述，共见共闻之事，绝无一字虚诞，因识之，以为凡有民责者共儆焉。
”（39）
自嘉庆初至太平天国之前，南京绅士大量参与地方事务，在一定程度上弥补了地方政府行政能力的不足。
值得注意的是，在这个城市的公共事务中，地方绅士比行会和商人的作用更为重要，因而也更有可能促进城市地方性认同。
（40）但这一时期“官为监督、绅士经理”的行政模式并未解决基层官僚机构自身的问题，第三领域中制度化程度依然很低。
相比之下，地方政府在太平天国运动后经历的变化及其对城市管理的影响则更为深远。
三、地方政府的机构增设
太平天国战争对江南社会带来多方面的影响，其中“国家—地方”关系的转变尤其引人关注。
一般认为，“19世纪50-60年代，清政府为镇压太平天国和战后地方重建，不得不放手发动地方士绅，委以团练、赈济、教化等诸多重任……。
政府与士绅相互依存的关系，因政治形式的变化而造成绅权的普遍高涨。
”（41）然而在看到精英能动主义（eliteactivism）的同时，地方政府的制度变革亦值得关注。
正如黄宗智指出，清末“近代国家政权建设”已见端倪。
“早先，国家只关心税收、治安与司法之类事务，正式的官僚机构至县衙门一级就到了头。
在平定太平天国之后的重建时期，政府开始设立常规官职以从事专属第三领域的诸种公共活动，如土地开垦、水利建设等。
”（42）
变化首先表现为太平天国战争后地方政府对税收的支配权逐步增强。
在镇压太平天国起义的过程中，随着军事权威的下移及厘金制度的确立，中央政府独揽财权的局面开始动摇。
各省厘金及各种新捐税的开征扩大了地方外销收入，而新捐税几乎全由各省地方政府及新设局所举办，连督抚也不能完全加以控制。
（43）其次，在中央对地方控制能力渐弱的情形下，各省督抚纷纷建立各类直属于自己的新机构。
“这些由督抚以军务、善后等名义先后建立起来的地方专职机构，由战时临时变成了平时常设，成为地方政府的重要组成部分。
……它们都各有专职，在很大程度上弥补了地方政府行政职能的不足”。
（44）而地方外销收入的增加则确保了新增机构与人员的开支。
如金陵善后局，始设于同治三年（1864）七月，“布政使、督粮道、盐巡道暨候补道员掌之，总财赋之出内，上下教令，以毗省之大政，凡事涉扶绥安集者皆隶焉。
”其下设善后分局（知府一人掌之），又有包括保甲局（知府掌之）、谷米局（知县以下官掌管）、善后大捐局（道员一人掌之）、善后工程局在内的下属机构。
善后局开支浩大，其经费“初以善后大捐为大宗，捐款既罄，仅恃金扬一成善后厘捐、后湖鱼茭租等项”（45）。
作为一个新设机构，善后局将在此后的城市管理中扮演重要角色。
最后，在机构增设的同时地方政府亦开始尝试对候补官吏进行培训。
众所周知，清代地方官员的专业素质参差不齐，“知州、知县无论正途、杂途，一个共同的缺点就是没有经过专门的学习和训练，就任时缺乏应有的行政知识、能力和经验，往往不能胜任州县行政工作”（46）。
同治七年（1868），南京设吏治局，以司道掌其事，“月集候补丞倅牧令佐杂试以策论，兼读《大清律例》、《吾学录》、《皇朝经世文编》、《牧令书》”。
同治十三年（1874）后“扃试于善后局，专命策论题道员一人掌之，第甲乙如前”（47）。
伴随着这些变化，地方政府在城市社会管理中的作用逐渐增强，以往在经费、人员上大量依靠社会力量的情况进一步转变。
以慈善机构为例，在所有南京善堂中，战后最先恢复救助功能的是官办机构普育堂。
同治四年（1865）初，新任江宁知府涂宗瀛重建普育堂。
（48）半年之内，新收人数已达到1237人，至同治四年底，在堂人数升至1359人；无论男女老少，每人每天给米五合，柴二觔，冬季加给柴半肋。
（49）同治七年（1868），马新贻（1821-1870）任两江总督，“以普育堂所取之婴多系贫妇携有子女，……，于是尊会典之制，于街北复建育婴堂，专育民间之生女而不能育者”（50）。
新育婴堂开设后，普育堂救助人数基本保持在900到1000人之间。
（51）
在行政经费上，普育堂既不依靠社会捐助，也不占用府县地方税收存留，而是完全依靠善后局发放经费（每年6000两）及堂属洲、田、房产。
为避免公、私事务混乱，普育堂坚持不用地方士绅董事，“正办一员、帮办二员、分管老妇、育婴、清节三堂及牛痘局凡四员”（52）皆由江宁知府从候选、候补府县文员中选任，薪水由堂发放，总办每年240两，帮办每年144两。
（53）从同治四年至光绪十二年（1886），普育堂的职名录中只出现过三位委绅的名字，分别是陈开周、谢学元和陈伯铭。
其中陈开周和谢学元未于堂内领过薪水，可见他们参与堂务时间很短。
陈伯铭于同治四年五月帮办清查堂产，“月支薪水钱十二千文”，至同治八年（1869）四月成为清节堂委员，“月支薪水银拾贰两”（54），直到光绪七年（1881）“以病去”（55）。
陈伯铭在普育堂内由委绅转为委员，亦是其由“准官僚”进入“官僚”的过程，是善堂经营官僚化、制度化的体现。
太平天国战争后，南京城内兴复、新建大批民办善堂善会，载于县志者就有救生局、崇善堂、兴善堂、崇仁堂、广善堂、继善堂、乐善堂、同善堂等（56），但官办普育堂的社会救助功能最为全面。
首先，民办善堂的救助对象多为嫠妇和婴儿，救助形式为按时发给米、钱，但极少收容，不仅救助人数有限，在阶层上亦多限于士宦之族。
而普育堂在重建初期就有房屋200余间（57），常年收容1000人左右。
后屡经扩建，除嫠妇和弃儿外又收容孤寡老人和残疾人，并设有多处义塾为男孩提供基本教育，对城市底层贫民更有意义。
与其他城市的收容性善堂相比，普育堂的救助能力亦不逊色。
如杭州普济堂在光绪二年（1876）收容的孤寡老人、贫穷塾生、残废、清节堂妇人及流浪人口总计仅为360名左右。
（58）
除本地救助外，太平天国后地方政府对于外来贫民的救济亦呈现制度化趋势。
太平天国战争后，江北难民纷纷过江。
针对这一情况，同治四年（1865），江宁知府涂宗瀛议于南门外立官粥厂，“以每年十一月朔开厂，次年二月截止，由知府委牧令一人掌之。
搭盖席棚以处贫民。
就仓者立棚头钤束其众，每人日赋米八合，岁赈贫民千余人或数千人。
粥米由谷米局发给，银款由善后局发给”（59）。
此后冬赈逐渐成为常规。
“淮泗贫民行丐者，每年冬月多来江宁”，官粥厂则于每年十月十六日开厂，收养老弱。
“以县丞一人掌之，……，次年正月资遣回籍。
”对于官粥厂的管理，则利用丐目、小丐目，每日给丐目钱100文，小丐目钱40文，其余乞丐钱20文，“给腰牌以稽出入”（60）。
在城市管理方面，另一个重要的新设机构是保甲局。
保甲局设于同治三年（1864）十月，以知府总其事，隶善后局。
“制约以百家为甲，甲有长，立门牌、稽丁口以诘奸宄、除盗贼，咨于绅耆辨房地主客，平其侵冒以安编户，局员夜率亲兵巡警扦。
”初设东南、西南、东北、西北四分局。
同治五年（1866）裁总局，只设城南、城北二分局。
同治七年（1868）又将二分局合并。
“局之分合不常，而四区编甲之制则无甚改易，计东南二十六甲，西南四十九甲，东北十八甲，西北二十九甲，总计一百十二甲。
”甲统于段，城南十五段，城北十五段，段有分局。
（61）保甲制本身并无新鲜之处，正如县志中称：
“今之甲，古之坊也。
”（62）从明初的坊厢至清代的保甲，以百户为单位的基层组织模式持续了数百年。
然而在传统的行政模式下，南京城内上元、江宁二县各有辖区，无论在税收、户籍、治安等管理上都是分县而治的。
保甲局作为一个“城市机构”首次打破县级行政分界，且与其他城市社会组织，如普育堂，有合作关系。
同治六年（1867），普育堂收到城南保甲局移交罚款，及西南保甲局移交“席永康应付张锦之子小十房价”，共合湘平银46.8两。
同治七年（1868），城南保甲局向普育堂移交李鼎荣房价充公银50两，又移存唐王氏房价2万文。
（63）可以说，保甲局不仅打破了城乡一体的管理格局，且推动了超越上元、江宁身份归属的空间认同，有真正的城市治安机构特征，是近代警察局的前身。
“光绪二十八年（1902），改保甲为警察，南京之有警察，自此始。
”保甲局“原有巡警兵一百四十名，保甲巡勇一百三十五名，一律改为警察，嗣又……添募巡勇一百五十二名，仍照保甲章程，按段稽查”，（64）成为“近代社会管理革新的一个引人注意的标志”（65）。
当然，太平天国战争后社会力量在城市管理中也在继续发挥作用，“官为监督、绅士经理”的社会组织依然存在。
但地方机构增设及行政变革已使第三领域内国家和社会之间的关系发生变化：
国家以更加主动和强势的姿态向社会渗透。
“传统社会向现代社会转变，反映在政府行政机构方面，就是职责分明、分工精细的官僚组织在承担组织社会生活方面发挥越来越重大的作用。
”（66）太平天国战争后，南京城市管理中表现出的制度化、官僚化程度尽管依然有限，但已体现出近代国家政权建设的长期趋势。
四、结语
与以往关注地方自治与城市近代化关系的研究不同，本文使用“第三领域”这一概念，讨论地方行政、社会组织与城市管理模式变迁之间的互动关系。
在南京，城市管理在19世纪经历了两次重要转变。
首先是嘉庆、道光之后，地方官员与城市精英间以“官为监督、绅士经理”模式展开合作，不仅扩展了士绅参与地方公务的渠道，而且推动了民办慈善机构的蓬勃发展。
对地方官员而言，这种合作能够暂时规避地方行政的制度性缺陷，即地方公共事业经费的短缺和大量依靠胥役造成的通弊，地方精英则从中积累了经验与文化资本，城市大众也受益于士绅阶层的公益心与社会责任感。
但这一时期城市管理的官僚化、专门化与制度化程度依然很低。
咸丰、同治之后，地方管理模式经历了第二次转变。
太平天国战争改变了中央与地方政府之间的权力格局。
随着厘金制度的确立，地方外销收入逐渐增多，一批以善后、军需、洋务、通商等事务而设的新机构扩大了既有行政机构的规模。
就城市管理而言，新机构的产生不但增强了行政效率，也在重新定义着城市管理的空间范围和行政职责，有助于塑造地方认同感与归属感。
本文讨论的善后局、保甲局、吏治局等机构分别体现了地方政府对社会控制能力的增强、城市管理专门机构的产生
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