用地性质调整论证报告.docx
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用地性质调整论证报告
1、概况
（1）区域情况
1、宏观区域
沾化，位于省北部，渤海湾南岸，是黄河三角洲高效生态经济区和半岛蓝色经济区开发建设的主战场和前沿阵地，是省海上北大门，对接天津滨海新区的“桥头堡”。
沾化区位于滨城区东北方向，距滨城区35km,之间有国省道连接，交通便利。
据2014年9月9日，国务院关于同意省调整滨州市部分行政区划的批复（国函〔2014〕119号），撤销沾化县，设立滨州市沾化区，以原沾化县的行政区域为沾化区的行政区域。
区境有荣乌、津汕、滨德三条高速公路5个出口，205国道纵穿南北，超二级永馆路横贯东西；黄大、滨港铁路穿境而过；大高通用航空机场被批准核发《民用机场使用许可证》；1000-3000吨级泊位码头5个，千吨海轮可直接驶入县城。
沾化已经构筑起"海陆空铁"立体交通格局，已成为连接环渤海经济圈的重要交通枢纽。
2、中观区域
城区道路采用外环、环加方格网布局形式。
“外环”在180平方公里规划控制区以外，是整个城区对外交通联系纽带；"环"即南外环、东外环、北外环、荣乌高速沿线段、海天大道围成的环路，与城区26条主干道贯穿相通；两条横向主干道富国（金海六路）、富桥路（金海四路）将县城城区、老城区和沾化经济开发区三区联接，对外扩大开放对紧密联系，形成了纵横贯通的大交通格局。
地块位于沾化区新城区，综合行政中心核心地段，处于连接老城区、新城区的中间地带。
东邻徒骇河城市水系，南侧为横穿城区东西的城市交通性主干道金海六路，西侧为纵贯城区南北的交通性主干道银河四路，区位交通优势明显。
3、微观区域
地块北侧为政务中心，西侧规划为沾化区商业中心，东侧为现状居住小区，南侧为村庄用地。
从整个区域看，位于新城区规划核心地段。
（2）项目概况
在市场经济条件下，由城市规划确定的每块城市土地的使用性质，是根据城市用地的区位、规划用地布局与结构、交通组织等诸多因素综合考虑确定的，受城市社会经济发展以及城市生活活动需求的制约，也受到市场供求调节机制的影响。
由于对城市本身及其发展规律认识的局限与城市自身发展受众多外部因素影响而可能出现的不确定性，使得由预先编制的城市规划所确定的某些城市土地使用性质，在一定时期结合具体情况进行规划调整也是不可避免的。
事实上，城市规划是一个动态发展过程，从最初静态的形态规划发展到今天动态的过程规划，城市规划已经从对城市发展的终极蓝图的描绘，发展到一种从决策到实施的连续统一体。
为了使城市土地和空间资源合理配置，更有利于城市建设和发展，有效的按城市规划实施，力求经济效益、社会效益和环境效益的统一，做到合理用地、科学用地、节约用地、保证用地，根据城市建设和经济发展的具体情况，在不违反城市规划用地布局基本原则的前提下，对金海五路至金海六路，银河二路至银河四路地块进行用地性质调整论证。
地块由银河三路分为东西两个片区。
西片区现状为人民公园，东片区现状为市民活动中心。
本次论证一是论证现状建设改变用地性质的合理性和必要性。
二是东片区为完善功能用地需调整部分城市绿线，通过对地块调整后用地性质的分析，论证调整后的影响。
2、规划情况
（1）总体规划及实施评估报告
1.《沾化县城市总体规划（2004-2020）》
沾化县现行城市总体规划的编制始于2004年，《省沾化县城市总体规划（2004~2020）》于2005年由滨州市政府批准实施。
《省沾化县城市总体规划（2004~2020）》批准实施至今已历经11年，近年来，沾化县的社会经济取得了极大的发展，城市面貌日新月异，城市规模扩大，城市化水平提高，建设项目众多。
特别是随沾化省级经济开发区的建立和发展，工业用地围也早已突破原总规确定的建设用地边界，现行由省城镇规划建筑编制的《沾化经济开发区总体规划（2011—2030）》确定的发展重点与方向相对原沾化城市总体规划确定的容具有较大变动，存在两者衔接与协调的问题。
与此同时，沾化县的发展也随着各项新的规划和政策、重大基础设施建设等带来新的发展机遇和挑战。
总体规划中明确：
城区2010年人口15万人，2020年人口26万人。
建设用地2010年为18.00平方公里，人均120.00平方米；2020年为28.84平方公里，人均110.91平方米。
城区向西跨越徒骇河发展，形成“一带两轴双中心”的布局结构。
其中提到：
保留和发展文化路附近的文化馆、图书馆和吕剧团等文化娱乐设施，形成旧城区的文化娱乐中心；在新城区行政办公中心南侧、富国西路与富城西路之间的地块建设文化中心。
在新城区和旧城区各建设一个体育中心。
近期在现有体育中学的基础上，建设占地面积为5万平方米的体育活动中心。
远期在新城区一经路以东和富国西路以北新建县级体育中心。
新城区路网基本按总体规划路网框架形成，但城市土地在开发过程中与总体规划有出入，特别是公园绿地、体育用地的位置与总体规划差别较大。
针对地块，总体规划中确定，地块西片区用地性质为文化娱乐用地和水域，地块东片区用地性质为文化娱乐、公园绿地和商业金融用地。
规划中确定的用地性质布局较为分散，对于中小城市来说，集聚力不够，不能满足综合行政中心区域的使用和景观需求，且现已与建设不符。
2.《沾化县城市总体规划（2004-2020）》城市总体规划实施评估
在2013年城市总体规划实施评估报告中，已对现状土地使用性质与总体规划不符问题进行了总结，并在现状问题的基础上提出了总体规划调整的建议方案，特别是综合行政中心区域。
建议方案中，地块西片区调整为公园绿地，地块东片区调整为文体混合用地。
（2）地块详细规划情况
根据地块的修建性详细规划，整个地块功能区分为两部分，一为公园绿地区，二为市民活动中心区。
人民公园和市民活动中心的体育馆、文化馆、体育场已建设完成。
2015年12月，针对市民活动中心的修建性详细规划进行修编，对其功能缺失进行补充，并对地块功能分区、交通组织和景观设计进行梳理。
规划去除北侧支路，增加了室外体育场地和游泳馆。
市民活动中心影像图
人民公园鸟瞰
原市民活动中心方案
现市民活动中心方案
市民活动中心鸟瞰图
3、现状情况
（1）周边情况
地块位于沾化区新城区，综合行政中心围，周边道路及配套设施建设完善。
道路控制红线按下表控制：
路段
名称
等级
红线宽度
（m）
横断面
道路
功能
后退红线
（m）
金海五路
主干道
32
6-20-6
生活
20
银河三路
主干道
30
6-18-6
生活
20
银河二路
主干道
40
3-4.5-1.5-22-
1.5-4.5-3
交通
20
金海六路
主干道
50
6-6-2-22-
2-6-6
交通
30
银河四路
主干道
40
3-4.5-1.5-22-
1.5-4.5-3
交通
20
地块西邻沾化区商业中心，北邻沾化区政务中心，东邻水岸龙居、泰和景园、国土馨园等新建居住小区，南邻现状村庄，区域居住人口较多。
沾化区商业中心鸟瞰图
（2）地块现状
地块由银河三路分为东西片区，地块西片区为人民公园，地块东片区为市民活动中心，其中人民公园、文化馆、体育馆、体育场已经建设完成并使用。
地块影像图
金海五路水系绿化带现状1
金海五路水系绿化带现状2
沾化体育馆现状
沾化文化馆现状
沾化体育场现状
沾化区人民公园
4、论证调整依据及要求
（1）论证依据
《中华人民国城乡规划法》；
《省城乡规划条例》；
《滨州市城乡规划管理技术规定》；
《城市公共设施规划规》；
《城市用地分类与规划建设用地标准》；
《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》；
《省人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》；
《沾化县城市总体规划（2004-2020）》；
《沾化县城市总体规划（2004-2020）》城市总体规划实施评估2012.6；
《沾化区市民活动中心北侧新增地块规划方案》2015.12；
单位申请报告；
宗地图；
现场采集的资料。
（2）修改要求
地块功能由文化商业中心调整为公园绿地和市民活动中心。
用地性质：
地块东片区由文化娱乐、公园绿地、商业金融用地调整为体育用地、文化设施用地；地块西片区由文化娱乐、广场用地调整为公园绿地。
地块东片区市民活动中心城市绿线距金海五路道路中心线96米调整为距金海五路道路中心线67米。
《沾化县城市总体规划（2004-2020）》规划土地性质
现状用地性质
拟调整用地性质
5、拟规划调整类型分析
从城市规划的实际工作来看，目前规划调整工作主要表现有以下三种类型：
（1）规划修编
修编一般是指规划的时效性逐渐减弱，或者社会经济发生重大改变，引发规划的不适应性，例如总规、控规已不适应发展需要，或者政府对该区域需重新定位，或者指导控规的上层次规划，如城市总体规划或分区规划发生了较大改变等，都将引发重新规划修编工作。
规划修编工程量大，时间持续较长，对于时间紧迫的建设项目来说，实施难度较大。
（2）规划整合
规划整合是近年来比较流行的一个词汇，不同于规划修编、规划局部调整，规划整合的对象是至少2个以上的规划。
现行规划以控规为例，控规大都是以标准分区为单位进行规划编制工作的，部分由于缺乏对相邻标准分区规划或者总体规划编制工作的统筹与协调，出现不同标准分区控规成果的“打架”现象;部分由于控规编制主体不一，控规主导思想不同，各自为政，以致相互衔接不够，于是控规整合工作应运而生。
（3）规划局部调整
由于快速变化的社会背景，城市建设发展所面临的各种不确定因素，房地产开发的市场导向作用利润最大化的追求，以及历史遗留问题等多方面的原因，在规划的管理和实施过程中，常常遇到对于规划的各项具体控制要求进行调整的各种变动诉求，这也就是我们通常所说的规划局部调整工作，例如对某地块用地性质或土地开发强度进行变更、改变城市道路走向等。
从城市规划的工作构成来看，规划编制、规划修编或规划整合是一种规划制定工作，可以理解为规划管理的前期准备工作，规划局部调整则应归属于规划的实施管理阶段，可以理解为规划管理的后期工作。
从行政行为的分类来看，规划局部调整是一种被动的具体行政行为，规划编制、规划修编或规划整合则是一种主动的抽象行政行为。
综上所述，沾化区撤县设区，行政区划的调整，城市发展环境的众多变化，使现行总体规划对城市建设的指导意义下降，亟需对城市总体规划进行修编。
但总体规划修编所需周期较长，面对建设过程中的实际诉求，需要对局部地块进行调整，以适应现实需求。
针对地块，坚持在合理合法的基础上，完成规划实施管理程序调整，进而对下一步城市总体规划修编进行补充和完善，以指导下一层面的各项规划工作。
6、用地性质调整原因
（1）规划调整的现实原因
近年的城市建设速度较快，城市建设各种不确定因素（变数）较多，相当一部分城市用地的开发建设条件随着政治、经济和社会的发展而变化，事易时移，一定时间以后，经确定的一些控制容己经不适应发展的需要。
规划编制时由于许多地方发展具有不可预见性，规划用地安排可能带有一定的盲目性，为日后的执行留下了隐患，加上规划自身缺少一定的弹性和可操作性，以致局部的规划调整不可避免，并有逐渐增多的趋势。
具体到本地块，总体规划该地块的用地性质主要为文化娱乐、商业金融和公园绿地，用地布局较零散。
现状建设对用地进行了整合，地块的西片区为人民公园，东片区为市民活动中心，是沾化新区居民休闲、娱乐、健身的主要场所。
从现状的建设情况看地块的公共服务功能没有变，主要为公园绿地、体育用地和文化设施用地。
通过对用地的整合提高了公园绿地的品质，增加了地块的绿地面积；改善了公共服务设施的布局，节约了土地，增强了使用功能；提高了地块的整体景观风貌。
地块公园绿地、体育和文化设施已建设完成并投入使用，用地性质已既成事实，地块西片区为公园绿地，地块东片区为体育用地和文化设施用地。
本次论证目的，一是论证现状建设改变用地性质的合理性和必要性。
二是地块东片区为完善功能用地需调整部分城市绿线，通过对地块调整后用地性质的分析，论证调整后的影响。
（2）规划调整的社会原因
“十三五”时期是全面建成小康社会的决定性阶段和完成期，期间要让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。
保证民生和惠民工程建设是检验小康社会成色的关键因素，居民幸福指数提高，需要民生工程的支持。
《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中将全民健身上升为国家战略；在城市社区建设15分钟健身圈，新建社区的体育设施覆盖率达到100%；在乡镇、行政村实现公共体育健身设施100%全覆盖；积极推动各级各类公共体育设施免费或低收费开放等，全民健身得到国家足够重视。
体育事业作为一个城市综合实力和城市文明程度的综合体现，应该得到各方面的重视和发展，特别是新形势下体育产业的兴起，对促进城市经济社会发展、丰富群众文化生活、增强城市凝聚力和打造城市形象、提高城市知名度、创造和谐社会都有极为重要作用。
沾化新区位于徒骇河以西，是以办公、居住、文化和娱乐生活为主的城市组团。
随着行政中心的西迁，促使城市的发展重心向西偏移。
近几年新城区建设已成一定规模。
随着居住区的建设和办公地点的西移，新城区人气不断提升，公共设施配套相对滞后，无法满足广大群众增长的体育健身需求。
将本地块调整为公共设施用地以后，可缓解新城区配套用地不足问题。
7、用地性质调整原则
（1）整体性原则
对于用地性质的调整要有综合的、系统的观念，把城市土地看作是自然、经济、社会三者的统一体，对城市的多方面因素进行综合的考虑。
对于该地块用地性质的调整也必须从整体性考虑，从城市整体层面出发。
该地块调整用地性质后，不会影响原有城市用地整体结构，符合整体性原则。
（2）以人为本原则
城市的主体是生活于其中的人，土地资源最终是人们的生存和发展的空间载体，因而城市土地资源利用必须以城市中人的需求为依拖，贯彻以人为本的原则。
经济在发展，人们物质文化、生活水平在提高，而新城区缺少文化设施和体育设施配套，用地性质的调整，符合以人为本的原则。
（3）区位原则
该地段交通便利，四周均临城市主干道，位于沾化区综合行政中心核心区，小区、办公区、商业区等用地集中，位于中小城市人流集中，公共设施需求较大区域，符合用地选址原则。
（4）土地使用相容性原则
土地使用相容性原则表现为土地使用性质的“弹性”、“灵活性”与“适建性”。
主要反映该用地周边环境对于该地块使用性质的约束关系。
从本质上讲，土地使用相容性是既定的规划环境对个性用地的使用状况容纳与否的选择，用地性质只是一种表现方式而已。
因此，土地使用相容性衡量的标准是来自于土地利用对环境带来潜在压力的大小以及环境所能承受的物质活动的容量。
①环境相容原则
用地对环境影响较小，地块建设服务设施能够与周边环境协调，符合环境相容原则。
②行为相容原则
城市有四大功能——生产、交通、生活、休憩，人们日常生活所从事的活动无外乎这几类，该地块原用途为文化娱乐和商业用地，由于城市建设需要，该地块调整为公园绿地和文体用地，有利于城市公共基础设施的集中和管理，有利于市民使用和人气的集聚。
③景观协调原则
城市用地性质的改变必然带来城市空间形态的转变，由于周边为行政办公用地，用地性质由文化娱乐和商业用地调整为公园绿地和文体用地，绿地和文体建筑的集中设置有利于城市景观的塑造。
（5）经济利用的原则
由于该地块周边交通便利，区位优势明显，用地性质调整有利于集中城市公共服务，有利于城市先期开发，拉动沾化区新区的人口集聚。
公共设施集中建设，相对于中小城市人口较少的情况，有利城市配套设施建设和管理，充分利用现有基础设施，有利于对现有配套的整合利用，集约节约城市建设用地，为城市管理及建设节省大量的配套费用。
8、用地调整情况
根据沾化区城市建设需求，结合实际建设情况，地块西片区用地性质调整为公园绿地，地块东片区用地性质调整为体育用地和文化设施用地。
地块东片区城市绿线距金海五路道路中心线96米调整为距金海五路道路中心线67米。
调整后，绿地面积增加4.55ha，达到14.15ha；体育用地较总规中的原地块增加0.3ha，达到9.3ha。
拟调整用地性质
表：
调整后用地面积统计
大类
中类
ha
%
A
公共管理与公共服务设施用地
11.87
32.21
A2
文化设施用地
2.57
6.97
A4
体育用地
9.3
25.24
S
道路与交通设施用地
5.98
16.23
城市道路用地
5.98
16.23
G
绿地与广场用地
14.15
38.40
G1
公园绿地
7.57
20.54
G2
防护绿地
6.58
17.86
E
E1
水域
4.85
13.16
合计
36.85
100.00
9、调整用地性质可行性分析
（1）规划用地分析
在08版《城市公共设施规划规》中，对文化娱乐用地性质定义为城市各类文化和娱乐设施用地，主要包括：
广播电视和出版类、图书和展览类、文化艺术和游乐类等设施的用地。
规划新的大型游乐设施用地应选址在城市中心区外围交通方便的地段。
文化娱乐各类占该设施规划用地比例
设施类别
广播电视、出版类
图书、展览类
影剧院、游乐、文化艺术类
占文化娱乐设施规划用地比例（%）
10~15
20~35
50~70
在2012版《城市用地分类与规划建设用地标准》中，将公益性的图书展览和文化活动用地归为文化设施用地，占原有标准的20%-30%，划归大类A公共管理与公共服务设施用地；具有商业和盈利性目的划归为B商业服务业设施用地。
总规中地块大面积的文化娱乐用地按现用地标准应划归为商业服务业设施用地，规划地块西邻正在建设沾化区商业中心，根据现状的建设情况公共服务设施和商业服务业设施相对独立集中建设，地块以公共服务设施用地和绿地为主。
新城区土地利用现状图
从位置上看，体育用地由银河五路西侧移至银河二路东侧，没有破坏整个区域的功能定位，相反有利于新老城区基础设施共享，有利于城区集聚发展。
总体规划中商业、公园绿地和文化娱乐用地机械划分地块，不利于公共设施集中配套和使用。
地块建设已既成事实，本次地块西片区调整为公园绿地，地块东片区调整为文化设施与体育用地用地，土地的整合利用更有利于增加城市片区的使用功能，增加片区的发展活力，有利于城市景观的塑造。
表：
原规划用地面积统计
大类
中类
ha
%
C
公共设施用地
13.32
36.15
C3
文化用地
8.94
24.26
C2
商业金融用地
4.38
11.89
S
道路广场用地
7.62
20.68
S1
道路用地
5.98
16.23
S2
广场用地
1.64
4.45
G
绿地
9.6
26.05
G1
公共绿地
3.18
8.63
G2
生产防护绿地
6.42
17.42
E
E1
水域
6.31
17.12
合计
36.85
100.00
表：
调整后用地面积统计
大类
中类
ha
%
A
公共管理与公共服务设施用地
11.87
32.21
A2
文化设施用地
2.57
6.97
A4
体育用地
9.3
25.24
S
道路用地
5.98
16.23
G
绿地与广场用地
14.15
38.40
G1
公园绿地
7.57
20.54
G2
防护绿地
6.58
17.86
E
E1
水域
4.85
13.16
合计
36.85
100.00
地块用地性质调整，没有破坏整个区域功能定位，反而增加了片区凝聚力，其中绿地面积增加4.55ha，公共管理与公共服务设施用地增加2.93ha，商业服务业设施用地减少4.38ha。
（2）交通影响分析
道路控制红线按下表控制：
路段
名称
等级
红线宽度
（m）
横断面
道路
功能
后退红线
（m）
金海五路
主干道
32
6-20-6
生活
20
银河三路
主干道
30
6-18-6
生活
20
银河二路
主干道
40
3-4.5-1.5-22-
1.5-4.5-3
交通
20
金海六路
主干道
50
6-6-2-22-
2-6-6
交通
30
银河四路
主干道
40
3-4.5-1.5-22-
1.5-4.5-3
交通
20
地块东侧、南侧、西侧为城市交通性主干道，道路红线宽度为40-50米，中间道路、北侧道路为城市生活性主干道，道路红线宽度在30米以上，能够满足地块作为区级公共活动中心的交通疏散需求。
依据综合性公园、市民活动中心选址原则，地块紧邻城市主干道，其中金海六路为东西向交通主干道，银河二路、银河四路为南北向交通主干道，交通便利，且位于核心区边缘，符合选址原则。
（3）基础设施影响分析
地块处于沾化区新区，各项基础设施配套均为新建，且已经建设完成，对周边基础设施影响较小，已既成事实。
新增加室外体育场地与片区现有功能保持一致，现有基础设施能够满足需求，且片区功能集中设置，有利于节省投资，便于管理。
（4）环境影响分析
地块位于新城区综合行政中心，大面积低强度建设，有利于缓解周边环境压力。
周边区域居住小区较多，缺少大型集中健身活动场地，全民活动中心的建设有利于满足体育场地对服务半径的要求。
公园绿地结合水面进行集中建设，有利于城市景观提升，形成新城区绿心，弥补沾化区新区综合性公园的缺失。
人民公园、市民活动中心的建设，从整体环境影响来看，相比较原先商业用地，对环境质量有较大提升。
（5）城市景观影响分析
公共建筑能够形成较好的建筑景观，提升城市沿路景观效果；公园建设能提供较好的自然景观，对城市生态景观有较大的提升。
从沿金海五路景观来看，结合游泳馆和水系绿化协调设计，可以使城市沿路景观更加丰富，更加具有生命力。
游泳馆效果图
（6）社会效益分析
人民公园和市民活动中心进行集中建设，有利于沾化新区城市活力的激发，增强新区的吸引力，补充完善沾化新区功能缺失，具有较好的社会效益，对于周边土地的开发建设，经济效益提升较大。
人民公园、体育场、文化中心等公建设施已经启用，既成事实，在沾化区市民认识使用上具有良好认同感。
地块在现有功能上进行补充完善，更有利于市民的使用和接受。
对于用地性质调整也是在充分尊重现状的基础上，结合现有设施进行完善，满足沾化区市民活动需求。
10、结论及建议
结论：
经过调查分析论证，现状人民公园、市民活动中心已经建设并启用，地块功能已经改变，是城市经营“用脚投票”的典型案例，在城市总体规划不完善或调整修编缺失的情况下，进行自我调整的必然现象，有利于沾化区新城区的发展。
针对本次调整，地块西片区用地性质调整为公园绿地，地块东片区用地性质调整为体育用地和文化设施用地；地块东片区城市绿线距金海五路道路中心线96米调整为距金海五路道路中心线67米。
地块调整符合区域功能需求，对区域交通、基础设施等影响在合理围以，对周边环境、景观和社会效益提升较大。
本次对于地块的论证调整，是在严格按照法律法规程序要求基础上，对地块使用功能进行完善调整，符合沾化区现实情况。
建议：
1、地块作为整体进行规划建设，完善
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