人口老龄化与医疗保险政策调整.docx

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人口老龄化与医疗保险政策调整

人口老龄化与医疗保险政策调整

摘要

日本进入老龄化社会后,由于国家采取积极有效的护理保险制度,以及与覆盖全民的医疗保险体系的有机结合,使得该国进入老龄化社会后所引发的医疗及长期护理问题得到妥善解决.

我国的人口老龄化压力也越来越大,同样面临着老龄化带来的老年护理难题和日趋严重的医疗财政赤字问题,但是做为一个人口大国和发展中的国家,我们面临的国情与日本是不同的,那么在解决问题的方法与策略上,应该也是不同的，但不可不否认的是日本的医疗保险改革及其取得的成绩是值得我们借鉴的.

鉴于上述的思考,本文以“人口老龄化与医保政策的调整”为主题,贯穿我国的人口老龄化变化情况及现状和医保政策的演变,讨论人口老龄化给医保带来的压力,以及由此引发的一系列调整,并在疏理的过程中展示其完整脉络，同时穿插日本医疗保险改革的方方面面，以此为鉴.

关键词：

日本医保改革;人口老龄化;医疗保险政策;政策调整

目录

第一章前言日本人口老龄化与医保改革1

第二章医疗保险政策回顾3

2.1国家福利型医保建立3

2.2国家去福利化的改革4

2.3社会保险型全民医保5

第三章我国人口老龄化现状及特征6

3.1老龄人口绝对数大,是老年人口最多的国家6

3.2人口老龄化速度快,不同于西方发达国家的人口老龄化过程6

3.3老龄化与经济发展不协调,是惟一进入老龄化社会的贫穷国家7

3.4地区之间老龄化状态差别较大分布不均衡7

第四章人口老龄化VS医疗保险政策8

4.1医疗保险领域人口老龄化危机的特征8

4.2人口老龄化对医疗保险制度运行的影响8

4.3医疗保险制度设计的政策性风险9

4.4解决医疗保险领域人口老龄化危机的策略9

4.5人口老龄化危机的医疗保险制度改革10

第五章结论12

参考文献12

第一章前言

研究的缘起:

日本的人口老龄化与医保政策调整

随着医疗水平和生活质量的提高,日本国民的寿命普遍延长,男性平均寿命为77.16岁,女性为84.01岁.老龄人口占总人口的比例,也由1994年的14%、2000年的,17%上升为2005年的25.8%.

据日本厚生省计算,每个人一生的医疗费总额中,60岁以后的医疗费约占62%,60岁以前只占38%.因此,人口老龄化必然导致医疗保险支出的急剧增加.为此,1997以来,日本对医疗保险费用进行了调整,逐步提高了个人负担医疗费用的比例,同时相应降低了药价基准和医疗费用的报销标准.对老年人的医疗费用支付方法由原来的全部免费改为自己负担一部分用.

为解决老龄化带来的老年护理难题和遏制日趋严重的医疗财政赤字,日本政府于2000年4月推出了一项新的社会保险制度—护理保险,以期解决上述问题.

1.1政府医疗保险

日本是一个人人享有医疗保险的社会1日本的医疗保险体系由两部分组成:

企业员工医疗保险和国民健康保险.除此之外,日本是一个高福利的资本主义国家,日本语俗称“福祉”,即老人保健福祉、母子保健福祉,残疾、弱智者福祉等,为日本国民提供健全的全民福祉法律作保障.

1922年日本通过第一个健康保险法,1961年,日本建立起覆盖全民的医疗保险体系1国民健康保险是政府强制推行的一项社会保障措施,它是日本社会保障的根本1根据日本目前的国民健康保险体制,医院或诊所经保险组织审核,符合资格者即可提供医疗保险服务1目前,全国有近百家医院、诊所为医保患者提供服务1日本国民可持医疗保险卡到遍布全国各地的有相应资质的医院、诊所就诊1之后自己再交纳30%的医疗费用（老年人一般是20%）后,余下的70%由国民健康保险基金支付.

日本国民进入医院或诊所看病时,自己只交纳30%的费用,直接交付给医院,而其余的70%则由保险公司与医院结算.

2.1老年护理保险制度

由于第二次世界大战后日本社会的出生率不断下降和人均寿命的不断提高,日本社会的人口老龄化问题越来越严重,养老保险的压力愈发巨大.尽管早在二战结束之后,日本成功学习北欧及德国的模式,建立起了以“年金制”的养老保险制度和福利制度,但随着日本社会“泡沫经济”的破灭,回归至经济的不景气,妇女受教育的程度提高,职业女性增加,没人照顾老人等,日本政府财政对于养老保险的支持已经面临巨大的压力和困难1于是老年护理保险制度于2000年开始实施1这一制度是将老年福祉制度和老年保健医疗制度合并而成.

护理保险是由日本政府的各级福利部门实施、40岁以上公民参加的一个强制性保险,类似于中国的医疗保险1第一类被保险者的资格范围为65岁以上,护理范围是因卧床不起或痴呆症等1第二类被保险的资格范围限定在40～65岁之间,护理范围是因老龄化引起的各种疾病.

护理保险是借用社会或民间的力量,对需要照顾的老年人口提供相应的生活服务,以满足老年人的生活需求.

日本的护理保险的实施和日本政府的管理层次相同,分三级:

中央政府—地方政府—（县以下的）市、町、村1护理保险金的交纳为

被保险的对象限定在40～65岁之间140～64岁的国民承担保险金的17%部分,65岁以上的国民则承担保险金的33%.日本护理保险制度的创立,既能保障老年人生活不便时有人照顾,有病能及时得到医疗救治,又能提高就业率,而且通过专业人员的定期医疗护理和康复指导,延缓衰老进程,促进和维持健康状况节约了大量的医疗费.

随着人们生活水平不断提高,人的寿命也越来越长,加上国家计划生育国策得到强有力执行,我国提前进入老龄化社会，面对日益增长的老龄化现状,日本关于人口老龄化与医保关系的处理对我国的医疗保险制度的健全、完善具有一定的借鉴意义.

第二章

医疗保险政策回顾

经过整理,我们认为我国的医保制度经历了以下三个历史时期

一、国家福利型医保的建立（1949－1984）

二、国家去福利化的医疗改革（1985－1997）

三、社会保险型全民医保的努力（1998至今）

2.1国家福利型医保的建立

这一时期在计划经济体制下，以“国家财政”为支柱推广国家福利型医保制度，受保障群体逐步扩展至国家工作人员、企业职工、职工家属、大专院校的在校生、农民.（当时社会流动受限制，这五个群体基本涵盖全民）

1、公费医疗制度

1952年，政务院颁布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》.

免费的医疗保障制度.公费医疗的经费主要来源于各级财政，由卫生机构统收统支.个人只需负担住院的膳食费、就医的路费.

对象：

国家工作人员、乡干部、大专院校的在校生

2、劳保医疗制度

1951年，政务院颁布的《劳动保险条例》及1953年劳动部公布试行的《劳动保险条例实施细则修正草案》等相关法规、政策建立和发展起来的.

职工因病或非因工负伤在企业医疗所、医院、特约医院医治时，诊疗费、住院费、手术费及普通药费由企业负担，贵重药费、住院的膳食费及就医路费由本人负担.对企业职工实行免费、对职工家属实行半费的一种企业医疗保险制度.

对象：

全民制或集体经济的企业职工、职工家属

3、农村合作医疗

1956年，《高级农业生产合作社示范章程》首次赋予集体承担农村社会成员疾病医疗的职责.

1965年9月，《关于把卫生工作重点放到农村的报告》极大地推动了农村合作医疗保障事业的发展.

1969年，中央将医疗卫生工作重点放到农村，建立庞大的“赤脚医生”队伍.

20世纪70年代，农村合作医疗的覆盖率达到全国行政村（生产大队）的90％，合作医疗（制度）与农村保健站（机构）及数量巨大的赤脚医生队伍（人员）一起，成为解决我国广大农村缺医少药的三件法宝，被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”.

2.2国家去福利化的医疗改革

建立在计划经济体制之下的医疗保健制度与改革开放的形势越来越不适应，其弊端有：

1、医药费用增长较快,1978年全国公费、劳保医疗医药费支出为27亿,1995年高达654亿,且以年均23.3%的速度增长,大大超过同期国家财政在医疗费用的年均12.5%的速度.

2、一些困难企业的职工得不到应有的基本医疗保障,有病不敢求医;

3、医疗保障的覆盖面较窄,社会总人口的19.5%,却占用了医疗费总支出的40%以上,农村地区的合作医疗只覆盖了农村人口的10%;

4、管理和服务的社会化程度低,不利于劳动力的流动和减轻企业的社会负担.

国家财政入不敷出，国家开始推行去福利化的市场化改革.

1985年，国务院转发卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，揭开了医疗机构转型的序幕.鼓励医院除了国家的投入，还要在市场化的进程中，以贷款等方式自筹资金发展医院，盖病房、扩大病床、买设备，解决医疗资源短缺的问题.

然而……

医院市场化改革的弊病大概在上世纪90年代中期逐渐显露出来，集中体现的就是现在老百姓反映非常强烈的看病难、看病贵问题，医院的公益性逐步减弱.尤其是到了20世纪90年代中后期，这个问题就凸显出来了，甚至有些失控.

在2O世纪9O年代初期和中后期，我国政府推行“民办公助，自愿参加”，两度试图重建农村合作医疗，但在制度设计上没有明确社会保障国家主体责任的定位，这些恢复和建立的工作都没有收到预期的成效.至2000年合作医疗一度中止.

2.3社会保险型全民医保的努力

1998年，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》：

城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合.

2002，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》：

坚持自愿原则，反对强迫命令，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制

2003年《关于建立农村新型合作医疗制度的意见》：

农民以家庭为单位自愿参加，合作医疗基金主要用于补助农民的大额医疗费用或住院医疗费用，不得超支或过多结余.

2003，《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》

建立基本医疗保险统筹基金起步，首先解决灵活就业人员住院和门诊大额医疗费用的保障问题，也可为有条件的部分灵活就业人员同时建立个人帐户和实行大额医疗补助.

2007年，《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》

重点保障城镇非从业居民的大病医疗需求;坚持自愿原则；对参保居民实行属地管理.

1998年，我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度，2002年又启动了新型农村合作医疗制度试点，建立了城乡医疗救助制度，2007年将城镇非从业居民纳入医保体系.至此我国基本建立了覆盖城乡全体居民的医疗保障体系.

第三章我国人口老龄化现状与特征

按照联合国教科文组织对老龄化社会的定义解释为:

一个国家或一个地区的60岁以上的人口占该国家或地区人口总数的10%或以上,或者65岁以上的人口占该地人口总数的7%或以上,即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会.

3.1老龄人口绝对数大,是老年人口最多的国家

目前,中国人口数量约占世界人口总数的1/5,是世界第一人口大国。

这一基本国情决定了中国是世界上老龄人数最多的国家。

由于计划生育等各种因素的影响,预计到本世纪中期中国人口在世界人口中的比例将降为1/7。

然而,由于我国生活水平的提高,人口预期寿命快速增长,在本世纪中叶以前,中国老龄人口总数仍将保持世界第一的地位。

中国今后50年内的老龄人口数仅受这一时期内死亡率的制约,根据中死亡率来预测,中国65岁及以上老人数量将从1990年的0.67亿增加到2030年、2050年的2.32亿与3.31亿（曾毅,1994）。

根据联合国1999人口机构年的预测,我国2030年与2050年65岁及以上老人分别为2.35亿与3.34亿（UnitedNations,1999）,将等于美国老龄人数的4.4倍,接近美国人口总数,将比印度老龄人口多1.03亿,虽然,届时中国人口总数低于印度。

80岁及以上高龄老人数将从1990年的800万增加到2000、2030、2040与2050年的0.13亿、0.32亿、0.76亿与1.14亿。

如果低死亡率假定方案成为现实,我国2020、2030、2040与2050年80岁及以上高龄老人数将分别达到0.38亿、0.58亿、1亿与1.6亿（曾毅,2001:

5）。

3.2人口老龄化速度快,不同于西方发达国家的人口老龄化过程

从历次人口普查的资料来看,1990年代以来,中国人口老龄化过程不断加快。

65岁及以上老年人口占总人口的比例从1990年的5.57%上升为2000年的6.96%,从6299万增加到8811万。

预计到2040年,65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%。

同时,老年人口高龄化趋势日益明显:

80岁及以上高龄老人正以每年的5%速度增加,到2040年将增加到7400多万人。

中国已经步人老龄化社会。

中国人口老龄化过程过快的原因并不仅仅是人均寿命延长,死亡率下降,更重要的原因是中国实行的计划生育政策。

从这个角度来看,中国人口老龄化速度快的主要原因是出生率不断下降引发的人口结构的迅速变化底部人口萎缩、总体人口增长数量下降、老年人口比例快速上升。

3.3老龄化与经济发展不协调,是惟一进入老龄化社会的贫穷国家

一般来讲,人口老龄化进程总是与经济发展水平基本保持一致的。

然而,中国人口老龄化过程并不是纯粹的自然发展过程,由于一些人为因素,如实行计划生育政策,人为控制自然出生率导致人口结构发生变化,从而使老龄化进程超前于社会经济的发展。

中国人均GDP达到3976美元、约占世界平均水平的53.62%时,其老龄人口比例却已经高于平均收人水平的国家。

事实上,仅以GDP作为一个衡量标准有失准确,中国不仅人均GDP低,在其他方面诸如城市化、文化教育、卫生水平、产业结构、老年人收入结构、地区差别、城乡差别等方面都与发达国家有很大差距。

因此,即使在年实现翻两番的目标,中国仍然是许多方面都落后的贫穷国家,而届时中国人口老龄化程度却已接近今天发达国家和地区的水平。

未富先老成为中国人口老龄化的重要特征。

3.4地区之间老龄化状态差别较大分布不均衡

经济发展水平决定着人口老龄化分布状况,经济发展水平较高的地区,生活水平相应提高,人均寿命延长,老龄人口占总人口的比例通常高于经济发展水平较低的地区。

此外,我国农村生育水平高于城镇,欠发达省、区的生育水平高于全国平均水平。

这也决定了农村与欠发达地区的老年人口比例将低于城镇与发达地区。

目前,上海、浙江、北京等发达城市与地区老年人口比例比较高,宁夏、青海、新疆等不发达地区的老年人口比例较低。

然而,由于市场经济的作用,大量青壮年人口迁移流动到城镇及发达地区务工,未来的中国人口老龄化分布状况可能会出现相反的结果,即农村老人比例将高于城镇,相当一部分欠发达省区的老人比例将高于全国平均水平。

第四章人口老龄化VS医疗保险政策

我国的人口老龄化压力越来越大,面临着老龄化带来的老年护理难题和日趋严重的医疗财政赤字问题,但是做为一个人口大国和发展中的国家,我们面临的国情与日本是不同的,那么在解决问题的方法与策略上,应该也是不同的，但不可不否认的是日本的医疗保险改革及其取得的成绩是值得我们借鉴的.

4.1医疗保险领域人口老龄化危机的特征

医疗保险领域人口老龄化问题具有公共危机的本质特征:

1突发性。

人口老龄化发生尽管有渐变到质变的过程,但发生的那一刻,往往是突然的,使人措手不及。

2紧急性。

由于人口老龄化危机事件的发生往往会致使医疗保险基金财政状况恶化,带来重大财产损失,并造成巨大的社会影响。

3外部性和扩散性。

公共医疗保险作为社会保障体系中重要组成部分,涉及多元化公众领域,是老百姓“最关心、最直接、最现实”的利益问题。

不仅影响人民的正常生产、生活秩序,而且影响到社会经济发展、政治稳定,有极强的外部性和扩散性。

所以,人口老龄化危机管理就是摆在医疗保险基金管理面前的首要问题之一。

4.2人口老龄化对医疗保险制度运行的影响

我国老年人口规模快速增长,以第六次全国人口普查数据分析,截至2005年60岁及以上的人口为14408万人,占总人口的11103%,全国1/4省市已步入老龄化社会。

启动医保改革以后,医疗保险基金账户收入是逐年递增,但与此同时,退休人员医疗费用支出呈更快的速度增长。

据统计,地方附加保险基金（主要用于个人账户以上的门急诊费用以及统筹账户最高支付限额以上的医疗费用）有94%的支出是用于退休人员。

人口老龄化形成的医疗高需求是医疗保险费用支出高增长的重要因素之一,老年慢性病和多发病的医疗费用成为医疗保险基金最大的支出。

同时,由于医药体制改革相对滞后,医院经济运行机制扭曲,造成医疗保险基金支出增速过快。

随着社会经济的持续发展,居民健康状况也得到很大改善,人口平均期望寿命由1978年的73135岁增加到2006年的80150岁。

因此,在老年人口逐年增长的基础上,居民平均期望寿命延长（享受待遇的时限延长）,使医疗保险基金受到参保人口老龄化和高龄化的双重压力。

4.3医疗保险制度设计的政策性风险

一是从退休人员医保制度设计和具体方案来看,体现了对老年人口的政策照顾,即退休职工不缴纳保险费。

以上海为例,退休人员占在职职工人数比为50%,意味着2名在职职工负担一名退休人员。

据测算,到2030年退休人员与在职人员的比例将达到1z1,即一个在职职工负担一个退休人员。

可以预见,年轻人口作为医疗保险筹资缴费主体,其数量的相对减少,将导致基金征缴总量的下降;老年人作为医疗保险费用支出主体,其数量的相对增加,将导致基金支出总量的上升。

日趋严重的人口老龄化无疑会危及医疗保险基金的正常运行。

二是在产业结构调整时期,由计划经济向市场经济体制转轨的过程中,产生了部分提前退休人员,以及其他特殊人员的免减缴费的优惠政策,导致正常基金筹资收入减少。

三是医保制度设计对退休人员的待遇实行级差照顾,体现在门急诊支付比例和自负段差异上,不同年龄的退休人员之间以及退休人员和在职职工之间的自负段差异过大,产生诱导在职人员医疗费用向退休人员转嫁（“一人医保全家享用”）的道德损害。

4.4解决医疗保险领域人口老龄化危机的策略———构建有效的危机管理机制

建立危机事件三大应对机制:

预警机制、快速决断机制及总结评价机制,是处理公共危机事件应急管理的重要策略,是解决医疗保险领域人口老龄化危机的当务之急。

一有效预警机制

预警的任务是监测收集信息,处理分析、及时进行信息传递,对危害公共基金安全的危机征兆进行监测。

完善医疗保险基金危机预警机制应当做好相关信息监测,对人口老龄化危机的发生及态势进行有效动态监测,做出前瞻性的分析和判断,并给出参考性的对策建议,提高应急管理的效率和科学性。

建立完善的预警机制可以大大提升医疗保险基金应对危机事件的快速反应能力,减少危机事件造成的损失,保护公共基金财产安全和社会保障工作的正常运行。

二快速决断机制

危机一旦爆发,往往给社会保障的正常运转带来较大影响,甚至会导致管理的瘫痪。

在这种情况下,危机管理指挥系统应快速启动危机管理预案,结合危机的具体情况建立“垂直型”的危机管理指挥系统,抽调专人专职工作,充分调动一切可以调动的积极因素,实现有限资源的优化配置,从而整体提高政府应对危机的能力。

面对医疗保险领域人口老龄化危机,政府应根据危机的不同阶段,采取不同的针对性措施,尽快形成人口老龄化医疗保险专项预案与其他相关社会保障预案相互配套的整体管理预案框架体系,最大限度减少损失。

三总结评价机制

随着危机逐步得到有效控制和善后处理,医疗保险基金工作重心也应逐步转移,由危机管理向常态管理转化,逐步恢复正常的事务秩序。

同时,应及时进行危机事件的总结评价。

在对危机发生的原因、危机预警、应急反应、处置过程深刻分析的基础上,进一步修改完善危机管理体系、制度和措施。

同时,还要注意做好信息收集和档案保存工作,建立起完备的危机处理档案。

这样做既可以为医疗保险基金今后应对其他危机积累完整的历史资料和全面的工作经验,也有助于提高医疗保险基金应对危机的能力,促使医疗保险基金的危机管理日益成熟,不断创新。

4.5人口老龄化危机的医疗保险制度改革

一充分的财政资源支持

按照社会公共基金管理原则,建立公共财政体制要求,明确对于属于政策性照顾的医疗保险基金亏损,应由财政给予补贴,各级人民政府要把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中,使得原有的政策性负债显性化。

二建立基金专项准备金制度

医疗保险基金管理有必要建立基金专项准备金制度,用于应对各种突发事件和危机,并且建立监督的制度和程序以保证基金的合法、合理及有效使用,以便在关键时期能够有效地调动资源。

三调整医疗保险基金筹资制度

研究适当延长职工最低缴费年限或将缴费年限与退休后的医保待遇挂钩,引入权利与义务对等的公平性机制,来拓展资金来源,平衡医保基金收支结构性失衡。

目前北京、大连、广州、深圳等已经将最低缴费15年延长到男25年、女20年。

研究合理设计个人账户和社会统筹的保障模式,鼓励职工适当积累应对未来风险。

四延长退休年龄

在身体健康的前提下,个人寿命的延长与维持个人劳动能力的延续是同步发展的。

老年人口的增加和期望寿命的延长一定程度上为社会提供了更多的富裕劳动力。

因此,在条件成熟时,引导低龄老人继续工作,适时延长法定退休年龄,即可增加医疗保险缴费人群,又可延缓退休人员增速,缓解老龄化给医疗保险基金带来的压力。

五建立老年护理保障制度

一是老年居家护理为主、机构护理为辅,多层次老年护理体系。

将现行的老年护理医院、社区家庭病房的老年护理项目、民政养老机构的托老服务、居家养老服务的老年护理需求统一纳入老年护理保障制度。

二是探索义工储蓄办法。

试行年轻时提供护理义工服务,年老时按实际劳务储蓄时间返还相应的护理服务。

第五章结论

本文通过引入对日本人口老龄化与医疗保险政策改革的分析,关注我国这方面的改革与调整,在对我国国情进行分析的基础上,以“人口老龄化与医保政策的调整”为主题,贯穿我国的人口老龄化变化情况及现状和医保政策的演变,讨论人口老龄化给医保带来的影响,以及由此引发的一系列调整,并在疏理的过程中展示其完整脉络,并在文献回顾的基础上将上述几个方面的研究贯穿成一个整体,这对于本主题的讨论与研究是很有好处的.

由于本人水平有限,文献资料的回顾与整理略显粗糙,对其疏理也稍显不足,无论怎么说,这也是一次有益的尝试,请诸看官不吝指正.

参考文献

[1]金　婧,芳野原，从日本社会人口老龄化看日本社会医疗保险体系和老年保险制度的完善，昆明医学院学报,2006

[2]周战超，中国人口老龄化问题研究，经济济社会体制比较（双月刊）

[3]龚，论医疗保险领域人口老龄化危机管理，决策咨询通讯,2008年·第2期