PPP项目政府付费管理办法.docx

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PPP项目政府付费管理办法

PPP项目政府付费管理办法

　　政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务。

其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。

　　根据项目类型和风险分配方案的不同，政府付费机制下，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。

　　一、可用性付费

（一）概述。

　　可用性付费（AvailabilityPayment）是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。

　　可用性付费通常与项目的设施容量或服务能力相关，而不考虑项目设施或服务的实际需求，因此项目公司一般不需要承担需求风险，只要所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。

　　大部分的社会公共服务类项目（例如学校、医院等）以及部分公用设施和公共交通设施项目可以采用可用性付费。

一些项目中也可能会与按绩效付费搭配使用，即如果项目公司提供设施或服务的质量没有达到合同约定的标准，则政府付费将按一定比例进行扣减。

（二）适用条件。

　　符合以下条件的PPP项目，政府可以考虑采用按可用性付费：

　　1.相对于项目设施或服务的实际使用量，政府更关注该项目设施或服务的可用性。

例如，奥运会场馆。

　　2.相对于项目公司，政府对于项目设施或服务的需求更有控制力，并且政府决定承担需求风险。

例如，在学校PPP项目中，政府教育部门负责向各学校分配生源，其能够更好的管控学校设施的使用量，因此政府可基于学校设施的可用性向项目公司付款，而不考虑实际的学生人数。

　　（三）可用性付费的设置

　　1.基本原则。

　　可用性付费的一个基本原则就是在符合我国法律强制性规定的前提下，直至项目设施已建成且全面服务可用时（通常是项目开始运营时）才开始付款。

但也存在一些例外，比如改造项目，有可能改造的同时也需要项目公司继续提供服务，在这种情形下，政府可能需要就项目公司继续提供的服务支付一定费用。

　　在按可用性付费的项目中，通常在项目开始时就已经确定项目公司的投资成本，在项目开始运营后，政府即按照原先约定的金额向项目公司付款，但如果存在不可用的情形，再根据不可用的程度扣减实际的付款。

　　2.核心要素：

可用与不可用的界定。

　　可用性付费的核心要素就是要明确界定项目在什么情况下为“可用”，什么情况下为“不可用”，其中“不可用”的界定更为重要。

　　在PPP项目合同签订之前，双方应当尽早确定“不可用”的认定标准，因其会直接影响项目财务模型的确定。

在设定“不可用”标准时，通常需要考虑以下因素：

（1）该标准是否客观，即是否符合项目的实际情况和特点，是否可以测量和监控等。

（2）该标准是否合理，即是否超出项目公司的能力范围，是否为实施本项目所必需等。

　　3.其他要素。

　　除了“可用”与“不可用”的界定外，在设置可用性付费时，还需要考虑其他要素，例如：

（1）不同比例扣减机制的设置。

　　设施或服务不可用所导致的经济后果通常由该设施或服务的重要程度决定。

例如，在医疗服务设施项目中，手术室中的灯比走廊上的灯更为重要，因此因手术室灯不亮而扣减的金额也应当更高。

设置不同比例扣减机制可以促使项目公司优先保证更为重要的设施或服务的可用性。

（2）宽限期的设置。

　　在出现“不可用”的情形时，PPP项目合同中通常会给予项目公司一个宽限期，只有在该宽限期内项目公司仍然没有纠正该“不可用”情形的，可用性付费才会被扣减，如果在该期限内项目公司做出了有效补救，则可用性付费不会受到影响。

　　此外，在一些PPP项目合同中，也可能设置多次扣减的机制。

如果在宽限期结束时项目公司未能纠正不可用情形，政府将根据合同约定的比例扣减相应付费；如果该不可用情形在宽限期结束后又持续了一定时期，则可能导致政府对付费的进一步扣减。

这种机制主要是为了确保项目公司能够尽快恢复正常的设施或服务供给。

但在设置这种多次扣减机制时，需要注意掌握尺度，因为其会使付费机制变得非常复杂。

　　（3）不可用设施或服务仍需使用的情形下的处理。

　　在一些特定情形下，即使某些服务或设施没有达到可用性要求，政府仍然需要使用。

在这种情形下，政府可考虑以下两种处理方式：

一是如果政府的使用将导致项目公司无法纠正部分设施或服务的问题，则可以将受政府使用影响的部分服务或设施视为具有可用性；二是仅扣减部分、而非全部比例的政府付费。

　　（4）计划内暂停服务的认定。

　　为避免争议，政府和项目公司应当在合同中明确约定计划内的暂停服务是否认定为不可用，通常情况下计划内的暂停服务应作为不可用的例外情形。

　　4.豁免事由。

　　并非所有不可用情形出现，均会影响政府付费，在PPP项目合同中通常会约定一些豁免事由，对于因发生豁免事由而导致出现不可用情形的，不构成项目公司违约，仍可按照合同约定的金额获得政府付费。

常见的豁免事由包括：

（1）政府可以提供合适的替代性服务（需由政府决定）；

（2）项目设施或服务在不可用期间内本就未计划使用；

　　（3）政府违约；

　　（4）政府提出的变更；等等。

　　需要特别强调的是，尽管按可用性付费的项目对项目公司而言风险更低、可融资性更高，但政府转移给项目公司的风险也相对有限。

同时，相对于使用者付费项目和按使用量付费的项目，单纯按可用性付费的项目缺乏有效的收益激励机制，通常只能通过项目公司报告或政府抽查的方式对于项目进行监控，监控力度较弱，难以保证项目随时处于可用状态。

因此，必要时可用性付费需要与绩效付费或使用量付费搭配使用。

　　二、使用量付费

（一）概述。

　　使用量付费（UsagePayment），是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。

在按使用量付费的项目中，项目的需求风险通常主要由项目公司承担。

因此，在按使用量付费的项目中，项目公司通常需要对项目需求有较为乐观的预期或者有一定影响能力。

实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。

　　一些项目中，使用量付费也可能与绩效付费搭配使用，即如果项目公司提供的设施或服务未达到合同约定的绩效标准，政府的付费将进行相应扣减。

（二）使用量付费的设置。

　　1.基本原则。

　　使用量付费的基本原则就是由政府（而非使用者）依据项目设施或服务的实际使用量向项目公司付费，付费多少与实际使用量大小直接挂钩。

　　2.分层级付费机制。

　　在按使用量付费的PPP项目中，双方通常会在项目合同签订前根据项目的性质、预期使用量、项目融资结构及还款计划等设置分层级的使用量付费机制。

　　下图为比较典型的分层级的使用量付费机制：

　　上图中将使用量付费分为四个层级，其中第1层为“最低使用量”，第4层为“最高使用量”。

（1）最低使用量：

即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。

最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。

（2）最高使用量：

即政府与项目公司约定一个项目的最高使用量，在实际使用量高于最高使用量时，政府对于超过最高使用量的部分不承担付款义务。

最高使用量的付费安排为政府的支付义务设置了一个上限，可以有效防止政府因项目使用量持续增加而承担过度的财政风险。

　　需要特别强调的是，即使在设置最低使用量的情形下，政府仍然需要承担实际使用量低于最低使用量的风险；即使在设置最高使用量的情形下，实际使用量低于最高使用量时，政府付费的金额仍然会因实际使用量的变化而变化，存在一定不确定性，需要进行合理的预算安排。

　　三、绩效付费

（一）概述。

　　绩效付费（PerformancePayment）是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。

　　在按绩效付费的项目中，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。

（二）绩效付费的设置。

　　1.设定绩效标准。

　　政府和项目公司应当根据项目的特点和实际情况在PPP项目合同中明确约定适当的绩效标准。

设定绩效标准时，通常需要考虑以下因素：

（1）绩效标准是否客观，即该标准是否符合项目的实际情况和特点，是否可以测量和监控等。

这是绩效付费能否有效实施的关键要素。

（2）绩效标准是否合理，即该标准是否超出项目公司的能力范围，是否为实施本项目所必需等。

这是项目融资方的核心关之一。

　　2.绩效监控机制。

　　在按绩效付费的项目中，通常会专门编制绩效监控方案并将其作为PPP项目合同的附件，以明确项目公司的监控义务、政府的监控措施以及具体的绩效标准。

在社会公共服务项目中，绩效监控机制的设置尤为重要（关于社会公共服务项目的绩效监控机制，请见第四章三节）。

　　3.未达到绩效标准的后果。

　　为了对项目公司形成有效约束，PPP项目合同中通常会明确约定未达到绩效标准的后果，具体包括：

（1）扣减政府付费。

PPP项目合同中通常会根据设施或服务在整个项目中的重要程度以及未达到绩效标准的情形和影响程度分别设置相应的政府付费扣减比例。

此外，实践中还有一种“递进式”的扣款机制：

即对于首次未达到绩效标准的情形，仅进行警告或少量扣款，但如果该情形在某段时期内多次发生，则会逐渐增加对于该情形的扣款比例，以促使项目公司及时采取补救措施。

（2）如果长期或者多次无法达到绩效标准，或者未达到绩效标准的情形非常严重，还有可能构成严重违约从而导致合同终止。

　　四、政府付费的调价机制

　　在长达20-30年的PPP项目生命周期中，市场环境的波动会对直接引起项目运营成本的变化，进而影响项目公司的收益情况。

设置合理的价格调整机制，可以将政府付费金额维持在合理范围，防止过高或过低付费导致项目公司亏损或获得超额利润，有利于项目物有所值目标的实现。

常见的调价机制包括：

（一）公式调整机制。

　　是指通过设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定系数之间的联动关系，以反映成本变动等因素对项目价格的影响，当特定系数变动导致根据价格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时，将触发调价程序，按约定的幅度自动调整定价。

常见的调价系数包括：

消费者物价指数、生产者物价指数、劳动力市场指数、利率变动、汇率变动等。

调价系数的选择需要根据项目的性质和风险分配方案确定，并应综合考虑该系数能否反映成本变化的真实情况并且具有可操作性等。

（二）基准比价机制。

　　是指定期将项目公司提供服务的定价与同类服务的市场价格进行对比，如发现差异，则项目公司与政府可以协商对政府付费进行调价。

　　（三）市场测试机制。

　　是指在PPP项目合同约定的某一特定时间，对项目中某项特定服务在市场范围内重新进行采购，以更好地实现项目的物有所值。

通过竞争性采购程序，政府和项目公司将可能会协商更换此部分服务的运营商或调整政府付费等。

　　但上述的基准比价机制和市场测试机制通常适用于社会公共服务类项目，而很少出现在公共交通或者公用设施项目中（关于基准比价机制和市场测试机制的具体程序，请见第四章第三节），主要原因有二：

　　1.在公共交通或者公用设施项目中，项目公司的各项服务互相关联、难以明确分割，很难对某一项服务单独进行比价或市场测试；

　　2.难以找到与该项目公司所处的运营情况、市场条件完全相同的比较对象。

　　此外，政府在考虑采用基准比价机制和市场测试机制时还需要注意，这两种调价机制既有可能减少政府付费金额，也有可能增加政府付费金额。