第一章扶贫开.docx

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第一章扶贫开

第一章扶贫开发

第一节　组织机构

1986年，国家启动实施有计划、有规模地开展扶贫开发，麻栗坡县被确定为第一批国家重点扶持的258个贫困县之一，扶贫帮困，便成为全县各级党委、政府和广大人民群众的中心任务。

为加强对扶贫工作的领导，1986年4月成立县扶贫工作领导小组，1990年3月改名为县贫困地区经济开发领导小组，1995年3月更名为县人民政府扶贫开发领导小组，其为县人民政府扶贫工作议事协调机构，组长由时任县长担任，副组长由分管副县长和扶贫办主任担任，成员由农业、畜牧、科技、林业、水务、供销、财政、金融、民族、民政等有关部门主要领导担任。

领导小组下设办公室，负责处理日常事务。

其间，随着扶贫开发的不断推进或阶段性的工作需要，县委、县人民政府先后成立麻栗坡县沪麻对口帮扶工作领导小组、麻栗坡县村级扶贫规划建设工作领导小组、麻栗坡县易地扶贫工作领导小组、麻栗坡县扶贫三项工程建设大会战总指挥部、麻栗坡县社会主义新农村建设领导小组，均下设办公室于县扶贫办，由县扶贫办主要领导担任办公室主任。

县扶贫开发办公室先后设秘书股、项目股、社会帮扶股、小

额信贷顾。

其历任主任是：

郭仕辉，男，汉族（1986.4——1993．1）

田茂斌，男，汉族（1993．3——2002.4）

蒋发明，男，瑶族（2002.4——2005.6）

陆云龙，男，壮族（2005.6——2009.5）

徐昌泰，男，汉族（2009.5——）

1992年外交部挂钩帮扶麻栗坡后，为加快本县扶贫开发步伐，引进国外友好组织、人士所筹措的大量资金援建众多扶贫项目。

为切实做好外援项目的实施和经费管理，成立了麻栗坡县外援扶贫工作领导小组办公室，简称县外援办（隶属县外事办）。

2002年8月，县委、县政府以麻办发[2002]35号文件决定将县外事办负责管理的外援扶贫工作职能、人员编制转入县扶贫办，实行归口管理，在县扶贫办增设外援项目股。

2003年7月，外援项目股人员、经费单列，恢复县外援办，外援扶贫项目及其经费、小额信贷管理职能划转外援办，与县扶贫办合署办公。

内设秘书股、项目股、综合股。

历任县外援办主任是：

徐联跃，男，汉族（2003.8——2006.1）

邓丽男，女，汉族（2006.2——2008.1）

王世民，男，汉族（2008.2——2010.12）

韦元娥，女，汉族（2010.12——）

第二节贫困界定

麻栗坡县地处祖国西南边陲高山峡谷地带，自有人类生存繁衍在这块广袤而贫瘠的土地上，就一直在饥寒交迫中煎熬。

新中国建立后，全县人民积极响应党和政府号召，为改变贫穷落后面貌不懈地奋斗，但真正从量上于予贫困界定和有组织、有计划、大规模地开展扶贫开发，是从二十世纪八十年代中期起步的，并伴随其不断推进和人民生活水平的逐步提高而变更调整。

一、贫困人口。

贫困人口是以年度农民人均有粮或人均纯收入之量来确定的。

自1986年国家正式提出并组织实施扶贫开发以后，根据不同地区和不同时期的贫困状况，总体上进行五年一调整。

县内贫困人口的执行标准分别是：

“七五”（1986——1990）期间以人均纯收206元、人均有粮200公斤为脱贫标准计，人均纯收入150元以下为未解决温饱的绝对贫困人口。

“八五”（1991——1995）期间是按照人均有粮300公斤、人均纯收入500元的脱贫标准执行的，人均纯收入300元以下为未解决温饱的绝对贫困人口，人均纯收入200元以下为特困人口。

“九五”（1996——2000）期间以人均纯收入800元的脱贫标准执行，绝对贫困人口标准前三年为人均纯收入500元以下，后两年为人均纯收入560元以下，人均纯收入300元以下为特困人口。

“十五”（2001——2005）期间，前两年按人均纯收入865元为脱贫标准计，其中人均纯收入625—865元之间的为低收入人口，人均纯收入625元以下的为绝对贫困人口；2003年按人均纯收入882元为脱贫标准计，人均纯收入637—882元之间的为低收入人口，人均纯收入637元以下的为绝对贫困人口；2004年按人均纯收入924元为脱贫标准计，人均纯收入668—924元之间的为低收入人口，人均纯收入668元以下的为绝对贫困人口；2005年脱贫标准为人均纯收入944元，人均纯收入683—944元之间的为低收入人口，人均纯收入683元以下的为绝对贫困人口。

“十一五”（2006——2010）期间，前两年脱贫标准按人均纯收入958元计，人均纯收入693—958元之间的属低收入人口，人均纯收入693元以下的为绝对贫困人口；2008年按人均纯收入1068元的脱贫标准计，人均纯收入786－1068元之间的为低收入人口，人均纯收入786元以下的为绝对贫困人口；2009年初，国家取消“相对贫困”与“绝对贫困”人口的区分，将农村居民年人均纯收入1196元以下的统称为贫困人口。

麻栗坡县1985——2010年贫困人口状况一览表

年度

总人口

农业人口

执行脱贫标准

相对贫困

绝对贫困

人均有粮（千克）以上

人均纯收入（元）以上

人均纯收入（元）

人口

人均纯收入（元）以下

人口

1985

239753

228555

200

200

200——150

18555

150

210000

1986

242649

231019

200

206

150——206

186171

150

46450

1987

244684

230020

200

206

150——206

171661

150

44268

1988

247871

233868

200

206

150——206

93271

150

42693

1989

250575

235880

200

206

150——206

82549

150

39864

1990

252753

237247

200

206

150——206

48775

150

38953

1991

253653

238207

300

500

300——500

31798

300

206829

1992

254246

238096

300

500

300——500

40622

300

197908

1993

255396

238990

300

500

300——500

35382

300

195867

1994

256674

239605

300

500

300——500

61037

300

168857

1995

258201

239931

300

500

300——500

87835

300

124999

1996

259569

240972

800

500——800

43688

500

193394

1997

261833

242802

800

500——800

88735

500

147209

1998

264054

244613

800

500——800

66418

500

174046

1999

265334

244999

800

560——800

104993

560

125052

2000

266830

246306

865

625——865

121081

560

103953

2001

268191

247209

865

625——865

63707

625

148300

2002

268840

247583

865

625——865

89029

625

109029

2003

270677

248959

882

637——882

112276

637

88317

2004

271965

250089

924

668——924

88407

668

86145

2005

273136

251111

944

683——944

77126

683

84104

2006

274262

251766

958

693——958

62226

693

79100

2007

274900

251744

958

693——958

47279

693

74244

2008

275389

252305

1068

786—1068

41164

786

68332

2009

276611

253195

1196

脱贫线下统称贫困人口

128154

2010

277960

253997

1196

脱贫线下统称贫困人口

111100

二、贫困县。

贫困县的确定，是以1986年统计数据为基础，按照农村年人均纯收人低于150元的县、低于200元的少数民族自治县为标准而核准的，对老革命根据地贫困县的核定标准则放宽到年人均纯收入300元以下。

麻栗坡县是被列为第一批国家重点扶持的258个

贫困县之一。

1991年，根据国务院开发办[1991]7号文件通知精神，麻栗坡县再次被列入国家重点扶持的331个贫困县之中。

在1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时，国务院重新调整确定贫困县的标准：

以县为单位，凡是1992年年人均纯收入低于400元的，全部纳入贫困县扶持范围；凡是1992年年人均纯收入高于700元的原贫困县，一律退出国家扶持范围。

按此标准，麻栗坡县又被列入《国家八七扶贫攻坚计划》国家重点扶持的592个贫困县之一。

根据云南省人民政府贫困地区经济开发领导小组云贫开发（1994）1号文件的通知，麻栗坡县也被列入《国家八七扶贫攻坚计划》的全省73个贫困县之内。

2001年，根据《云南省人民政府关于确定我省73个国家扶贫开发工作重点县的通知》（云政发〔2001〕168号），麻栗坡县同样进入全省73个国家扶贫开发重点县之列。

2002年，国务院为进一步做好扶贫开发，按照新的标准确定了592个国家扶贫开发工作重点县。

新确定的国家级贫困县采用“631指数法”测定，即贫困人口（占全国比例）占60%权重（绝对贫困人口与低收入人口各占80%与20%比例），农民人均纯收入较低的县数（占全国比例）占30%权重，人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重。

其中：

人均低收入以1300元为标准，老区、少数民族边疆地区以1500元为标准；人均GDP以2700元为标准；人均财政收入以120元为标准。

根据这些标准，麻栗坡县被确定为《中国农村扶贫开发纲要》（2001—2010）新时期592个国家扶贫开发重点县之一。

三、扶贫攻坚乡镇、村办。

1984年，国务院决定将198l、1982、1983年的三年平均人均年纯收入不到200元、人均口粮不到400斤的乡（1988年改为村公所或办事处，1999年改为村委会）划为贫困乡。

本县被确定为贫困乡的有50个。

1986年国家实施大规模扶贫开发后，为便于分类指导与扶持，列出重点扶持区（镇）及乡。

县内被划入重点扶持区（镇）的有7个，即猛硐区、八布区、六河区、铁厂区、马街区、新寨区、董干区；被列为重点扶持乡有50个，即麻栗坡区2个（潘家坝、茨竹坝），大坪区1个（大石洞），南温河区2个（分水岭、小寨），猛硐区2个（昆脑、老陶坪），下金厂区6个（大坝、仓房、金厂、大火地、云岭、中寨），八布区3个（荒田、羊皮寨、和平），六河区4个（偏呼、银厂、云盘山、南令），杨万区3个（董定、长田、紫胶），铁厂区10个（铁厂、关告、普龙、董度、龙路、孔抗、木扭、太和、坪子、太坪），马街区3个（品乐、石龙、普元），新寨区2个（新寨、马龙），

董干区12个（董干、长槽、白沙杠、者挖、普弄、马坤、马林、马崩、麻栗堡、永利、嘎啊、回龙）。

1994年2月，国务院召开全国扶贫开发工作会议，决定实施“八七扶贫攻坚计划”。

根据其精神，本县着手对特困乡（镇）、村（办）的摸底调查。

1995年初，为进一步找准扶贫对象，集中力量扶贫攻坚，县扶贫开发部门组织人员到各乡（镇）进行土地资源、自然条件、经济发展状况等项目调查，并将调查结果汇总上报。

1995年9月6日，云南省人民政府扶贫开发领导小组根据各县调查的情况，确定全省扶贫攻坚乡的执行标准为人均纯收入在300元以下，全省共有506个，其中本县有6个，即是八布乡、六河乡、杨万乡、铁厂乡、马街乡、董干镇。

同年12月底，州人民政府确定全州重点扶持的扶贫攻坚村（办）400个，本县有55个列入其中。

分别是：

攻坚乡（镇）的村（办）43个，即八布乡的和平、荒田、龙龙、江东、东油、羊皮寨村公所，六河乡的听慢、转堡、南令、营盘山、银厂、竜林、六河村公所，杨万乡的董定、长田、紫胶、铜厂村公所，铁厂乡的铁厂、关告、普龙、董渡、龙路、孔抗、木扭、太和、坪子、太坪村公所，马街乡的董浪、普留塘、马街、梁子街、品乐、石龙、黄家坪、普元村公所，董干镇的白沙杠、者挖、马坤、麻栗堡、永利、嘎啊、回龙、马崩办事处；非攻坚乡（镇）的村（办）12个，即麻栗镇的茨竹坝、潘家坝、南油办事处，大坪镇的大石洞办事处，南温河乡的戈令、城子上、分水岭村公所，猛硐瑶族乡的昆脑、猛硐、坝子、铜塔、老陶坪村公所。

第三节　贫困成因及特征

综观县境贫困之缘由，是一个多因子构成的“贫困综合症”，既有自然的因素，也有社会的因素；既有历史的缘故，也有现实的原因。

其中突出的是：

一、自然环境恶劣。

县境地处云贵高原滇东南岩溶斜坡地带，99.9%的面积为山区，其中50%的又为典型的喀斯特地貌，山地与河谷纵横交错，峰峦叠嶂，土地贫瘠，连片达1000亩的平地仅有一块（关告坝子），农民人均耕地面积仅为1.13亩，比全国人均耕地面积少0.29亩，且大都为梯田坡地，既零碎肥力又低，利用率不高，加之水资源分布不均、缺水面大，自然灾害频繁，导致生产成本过大，群众自我发展、自我致富能力脆弱，脱贫解困难度大。

二、战争影响严重。

麻栗坡县位于中越边境，是历代兵家必争的战略要地，自清代开始，战事频乃，硝烟弥漫。

历经了19世纪80年代的抗法战争，20世纪40年代的抗日战争、60年代的援越抗美战争、70年代末至90年代初的对越自卫还击和防御作战。

特别是在1979－1993年的对越自卫还击和防御作战期间，全县人民响应党中央、国务院和中央军委提出的“一切为了前线，一切为了胜利”和“要人给人，要物给物”的号召，义无反顾地投入支前参战，配合参战部队取得了一次又一次的胜利，收复了老山、八里河东山、扣林山、者阴山，为保卫祖国领土完整、捍卫祖国尊严作出了巨大牺牲和贡献。

全县因战和不慎触雷伤残边民4148人，其中死亡585人；被毁民房1688间、茶叶等经济林果1.2万亩、农田沟渠87条488千米、毁坏和荒芜耕地2.3万亩；有129个村寨3000余户2万余人被迫搬迁；造成直接和间接经济损失数10亿元。

边境一线布设的174.77平方千米的地雷带封雷区，尚有45.42平方千米几十万枚地雷至今威胁犹存，后患无穷。

战后中越边境陆地勘界重新划定的部分边界，导致10个村委会25个村民小组284户1228名边民失去耕地853.4亩，草果地902.5亩，经济林172.8亩，防护林2469.5亩，荒山767.6亩，失去土地后边民生活贫困加剧。

在对越自卫还击和防御作战的14年时间里，正值全国内地和沿海地区大高改革开放和经济建设的最佳时期，而本县却为了“两个一切”错失良机，使本来就贫穷落后的边境前线人民，与内地和发达地区差距越拉越大。

直到2010年，全县农民人均纯收入仅2630元，远远低于全州、全省、全国平均水平。

三、位处边陲闭塞。

县境位于中越边境线上，国境线长227千米，有麻栗镇、天保镇、猛硐瑶族乡、下金厂乡、八布乡、杨万乡、董干镇和22个村委会148个村民小组与越南社会主义共和国河江省接壤，当地生态环境恶劣、自然资源匮乏、地理位置偏僻、交通不便、信息不灵、商品流通不畅，严重制约着全县经济发展和人民群众生活水平的提高。

四、基础设施脆弱。

水、电、路等基础设施极为落后。

全县农田有效灌溉面积仅11万亩，只占农作物播种面积的13%人，农田水利化程度极低；人畜饮水设施建设也严重不足，生产生活用水仍然艰难，农业“靠天吃饭”的状况尚无根本改善；电力供求矛盾仍较突出，部分边远、偏僻或农户居住分散的农村还未完全通电；公路网布局不尽合理，断头路多，技术等级低，运载能力弱，“晴通雨阻”现象严重，群众出行难问题仍未解决。

落后的农业基础设施，严重制约着当地群众的经济发展、社会进步和生活水平的提高，成为全县人民群众脱贫致富奔小康的“瓶颈”。

五、教育、科技、文化、卫生等社会事业发展缓慢。

至2010年末，全县人均受教育年限仅6.96年，在边境贫困地区有近30%的农户还不能正常供养子女上学。

致使当地劳动者文化科技素质较低，农业科技难以普及和推广，广种薄收现象仍然突出，科技对农业的贡献率达不到35%；多数边境民族贫困地区群众商品意识淡薄，且难以学习掌握现代商品经营知识和适用技术，无能结合自身实际找到脱贫致富路径；贫困山区群众文化生活仍为单调，有些地区还存在广播电视“盲区”；卫生事业相对滞后，专业技术人员不足，贫困山区群众就医难的问题仍然存在。

此外，面向农村群众的社会保障体系尚待健全，抵御各种灾害能力不强，因灾返贫风险大。

六、少数民族众多。

除汉族外，县内世居多达7种少数民族，由此蕴育着丰富多彩、绚丽多姿、具有浓郁边地民族特色文化。

但受到数千年封建民族歧视观的影响，直至解放前各民族仍基本处于自我封闭状态，相互交流甚少。

新中国建立后，虽实行各民族一律平等政策，但由于世俗偏见、加之存在一定的语言障碍和身置深山僻壤等原因，少数民族地区接纳现代文明相对缓慢，商品观念、市场观念淡薄，脱贫致富难度更大。

七、资金投入不足。

麻栗坡县是国家扶贫开发工作重点县，财困民贫仍然是基本县情。

2010年全县地方财政一般预算收入只有1.7亿元，而地方财政一般预算支出却达11.34亿元，在相当长的时期内无法改变“吃饭财政”状况，就不可能拿出更多资金投放到扶贫开发与新农村建设。

虽然近年来国家和上级有关部门每年在投入扶贫济困上都尽可能给予倾斜，投入量逐年增加，社会各界也倾情解囊相助，但由于贫困面大、贫困程度深，需要建设项目多，所获得的扶贫资金也仅是杯水车薪。

在资金投入不足、建设成本增加的条件下，对全县贫困地区实施扶贫综合开发与新农村建设难度越来越大。

伴随着数十年来改革开放和扶贫开发的不断推进，又得益于党和政府一系列强农、惠农政策的贯彻落实，时至2010年末，全县扶贫开发工作已迈向全面建设社会主义新农村的更高阶段，贫困类型、特征也发生了新的变化。

一、贫困面仍然较大。

尽管全县扶贫开发工作历经数十载的不懈努力，特别是通过实施“五大基础工程”即改土工程、治水工程、办电工程、通路工程、绿色工程和科教扶贫，以及建立农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗保障制度后，农村绝对贫困人口已大为减少，但相对贫困人口面仍然较大，近半数农业家庭和人口只能维持最基本的简单生活，距国家规定新的脱贫目标甚远。

二、贫困程度仍较深。

县内贫困人口的贫困状况往往是综合性的，尤其是仍然挣扎在绝对贫困线上的农村居民，既无稳定的脱贫物质资源，又无打工赚钱养家等自我摆脱贫困之能力，如遭遇天灾人祸，更是雪上加霜，有相当部分仅靠国家发放低保或救济度日。

三、贫困人口分布不均。

由于所在区位和地理条件等原因，西部和东部地区的经济总收入、农民人均纯收入差距都较大，多年来西部均高于东部达2倍；全县60%的贫困人口分布在边境一线、75%的又分布在少数民族村寨、95%的分布在山区。

四、脱贫进度减缓。

1986年开始实施大规模扶贫开发以后，早期受益于原有资源潜力和脱贫标准不高等因素，全县农村贫困人口出现快速下降趋势。

但“九五”之后，贫困人口的下降速度有所放缓，有相当一部分生存贫困人口在摆脱生存贫困以后，并没有及时地摆脱发展贫困。

五、返贫率居高不下。

由于农业、交通、能源、通讯以及教育、文化、卫生公共设施滞后、自然资源短缺、贫困农民素质相对较低等原因，贫困山区难以找到适宜当地实际的脱贫致富产业支撑项目，农副产品短期内不可能达到优质高效，市场竞争力不强，往往增产不增收，造成发展后劲严重不足，贫困群众收入来源不稳定。

加之扶贫项目在贫困山区很难持久发挥效益，群众因灾因病返贫率一直在10%左右。

第四节　扶贫攻坚

为集中人力、财力、物力突破扶贫进程中的“瓶颈”，攻坚克难，1994年3月，国务院下发“八七扶贫攻坚计划”，决定自该计划发布之日起，用7年时间，即到2000年基本解决贫困人口的温饱问题。

作为国家重点扶持贫困县之一的麻栗坡，随即拉开扶贫攻坚战幕。

首先结合自身实际，经过数月调查分析、广泛征求意见、数易其稿的基础上，制定出《麻栗坡县扶贫攻坚计划》，并于1994年9月14日由县人民政府以麻政发（1994）109号文件印发实施，提出1994年至2000年全县扶贫开发工作的目标与任务、方针与途径、资金来源及管理、政策保障、社会动员、经济合作、组织领导等。

计划至2000年，全县农民人均纯收入（按1990年不变价计算）达500元以上，基本上解决尚存的19.7万人口温饱问题，并使之稳定地增加收入来源，降低返贫率。

同时提出在攻坚期内，分年度、分乡镇重点对69个特困村公所（办事处）攻坚，其项目主要包括“改土、治水、通电、通路、绿色”等五大基础设施工程。

之后，各乡镇、县直有关部门，根据国家和省州县的要求，制定本乡镇、村办的扶贫攻坚计划及本单位的帮扶计划。

在实施过程中，全县组织动员各方面力量，紧紧围绕解决农村贫困人口的温饱问题，以贫困村组、贫困农户为攻坚主战场，以“五大基础工程”为重点，实行“五到村、四到户”，即工作深入到村、部门帮扶到村、计划分解到村、资金安排到村、责任落实到村，扶贫对象到户、帮扶措施到户、扶持项目到户、党员干部结对到户，切实抓好各项扶贫措施的落实。

在1994—2000年中，全县投入各类扶贫资金22523.9797万元，其中专项扶贫贷款7249万元，外援扶贫资金7445.0078万元，上海市对口帮扶资金484万元，上海闸北区对口帮扶资金193.3万元。

这些资金的投入，使全县农业基础设施建设得到明显改善，社会事业得到较快发展。

一、投入资金7074万元，实施农业基础设施建设项目43个，完成基本农田地建设153137.4亩。

其中：

炸石造地23628.1亩，坡改梯33465亩，地改田6198.3亩，中低产田改良86781亩，新开田503亩，复垦农田地2112亩，水浇地450亩，使人均基本农田地达0.836亩，人均水田或水浇地0.25亩；修建水库21座，修建沟渠145条1082.8千米，修建小坝塘4座3万立方米，架设引水管353.84千米，可灌溉46142亩，解决了91424人35446头牲畜的饮水问题；全县乡村公路通达率100%，村委会通电率100%，农户通电率95.6%；村委会的电话由1993年的磁石电话改变为程控电话71部，占全县村委会的75.5%。

二、种养业完成“两杂”制种5066.6亩。

其中：

杂交包谷制种2529.3亩，杂交稻制种2537.3亩；生产“两杂”籽种5093030.1千克（杂交包谷籽种4749847千克，杂交稻籽种343183.1千克）。

推广种植“两杂”累计765106.6亩。

其中：

杂交包谷318161.7亩，杂交稻种植446934.9亩，实现粮食总产48107.4万千克。

发展用材林149762亩、经济林83902亩。

累计出栏肥猪748794头，家禽3131376只。

三、社会事业方面新建希望中小学78所，使大量校舍危房得到有效排除，100%的村委会均建立起六年制完小，且投入大量资金购买教学设备，实现了“普六”目标，并开始进入“普九”阶段；所有乡镇都建立文化站（室），藏书量由1993年的19598册发展到2000年的48870册；有93个村委会建立了卫