课题名称我国普通高中教育投入体制研究.docx
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课题名称我国普通高中教育投入体制研究
课题名称：
我国普通高中教育投入体制研究
课题批准号：
DFA080071
课题类别：
教育部重点课题
课题资助经费：
2万元
学科分类：
教育经济与管理
课题鉴定时间：
2011年1月
课题负责人：
沈百福上海市教育科学研究院
主要成员：
杜晓利、占盛丽、李亚勍、覃利春、王红、田健、胡秀锦、毕春春、高菁澴
研究总报告
我国普通高中教育投入体制研究
一、序言：
普通高中教育既是连接义务教育和高等教育的重要一环，又是基础教育的重要阶段。
“十一五”末，我国将基本普及高中阶段教育，普通高中规模的继续扩大，办学条件和教育质量需要进一步提高，这些都对教育经费提出了更多的需求，然而我国普通高中教育投入却一直面临着短缺性问题。
首先，目前我国普通高中生均教育经费不到600美元，与国际比较明显偏低，扣除经济发展水平的影响，用生均教育经费指数来衡量也明显不及国际平均水平；其次，各地区为促进普通高中发展，满足人民群众对高层次的教育需求，欠下了大笔债务，还清债务，减轻学校负担，需要投入大量教育经费；第三，我国不同地区普通高中教育投入存在区域、城乡差距十分突出。
为缩小教育发展与教育投入的地区差距，也需要大量经费投入。
为解决我国普通高中教育投入不足的问题，课题组分别从公共财政理论和教育成本分担等理论出发，分析了我国各地区普通高中教育经费投入的来源和构成，以及我国普通高中教育成本分担的基本情况，并重点分析预算内教育经费投入与学费收入的发展变化。
同时借鉴国际经验，以期找出解决问题的出路。
二、摘要：
本课题研究包括六个章节。
第一章是普通高中教育投入体制概述，通过分析我国普通高中的教育行政管理体制和我国现行财政体制，探讨我国普通高中教育投入体制。
第二章，对普通高中教育投入研究进行综述并讨论课题研究的理论依据。
课题组认为公共财政与公共产品理论、教育成本分担理论、人力资本理论和教育公平理论是本课题研究的理论依据。
第三章是分析我国普通高中教育投入，分别对我国普通高中教育经费投入总量、普通高中预算内教育经费、普通高中学费和民办普通高中教育投入进行分析；并专题分析了民办高中发展的影响因素。
第四章是普通高中教育投入的国际比较，分别对普通高中财政投入、普通高中学费、普通高中的生均经费指数进行了国际比较分析。
第五章，对我国普通高中教育投入进行评价，评价分为三个方面：
一是评价普通高中教育成本（投入）分担比例是否合理；二是评价普通高中资源的分配是否合理；三是评价普通高中教育投入的绩效是否得到提高。
通过对1998-2007年我国普通高中教育投入的分析与评价，课题组发现在考察的12个二级指标中，只有5个指标是达到合理的标准，其他7个指标都没有达到合理标准。
具体地说，从普通高中教育经费的分担看，有4个指标是不合理的。
一是普通高中生均预算内教育经费与人均财政收入比值不是提高，而是下降，这表明，随着政府财力的提高，并没有加强对普通高中的政府财政投入。
二是学费占普通高中总经费比例不是下降，而是有所提高，说明在政府财力提高的同时，普通高中学生的个人经费（成本）分担比例不是下降，而是提高了。
三是普通高中生均学费与农村居民纯收入比值不是下降，而是提高了；不是减小，而是加大了农民的负担。
四是民办教育举办者投入占普通高中总经费比例，不是提高而是下降了，说明国家的民办教育政策并没有增强民办教育投入举办者对普通高中投入的积极性。
从地区之间资源分配合理性看，也有3个指标是不合理的。
一是中部地区作为欠发达地区，学费占普通高中总经费比例不是较低，却是较高，甚至超过了东部地区。
二是中部地区的政府财政投入占普通高中总经费比例不是高于东部地区，却是低于东部地区。
三是民办教育举办者投入占普通高中总经费比例，作为发达地区的东部地区不是高于，而是低于中部地区。
如果把每个指标的得分定为1，那末在总体12个指标中，只能得5分。
第六章，是对我国普通高中教育投入体制改革提出政策建议。
课题组认为，我国普通高中教育投入体制改革，需要重点关注四个问题。
第一、我国普通高中投入中，政府承担比例偏低。
在1998-2007年，尽管我国政府对普通高中财政投入的努力程度逐步提高，但与人均财政收入比较来看，我国普通高中生均预算内教育经费没有跟上人均财政收入的增长步伐。
数据分析表明，我国1998-2007年，人均财政收入从792元提高到3884元，财政收入状况不断改善。
但是，普通高中生均预算内教育经费与人均财政收入比值却在不断下降，从1998年的1.66:
１，降为2007年的0.71:
１。
国际比较来看，无论是我国政府投入占总经费的比例，还是普通高中生均教育经费指数，都处于劣势。
与OECD国家相比，我国普通高中教育政府投入占总经费的比例在50%-60%之间，位于政府承担比例较低的国家之列。
第二、我国普通高中学费不断提高，超过了农村居民家庭人均纯收入的增长速度。
由于普通高中属于非义务教育，因此学生个人及家庭需要分担一些教育成本（经费）。
随着近年我国公共财政体制的建立，公共财政的改善，个人分担普通高中成本（经费）的比例应该逐年下降。
但数据表明，我国普通高中学费收入是不断增长的。
1998-2007年，我国普通高中学费收入不断增长，从40.2亿元增加到2007年的370.97亿元。
与居民收入比较来看，我国普通高中生均学费也存在明显的不合理。
分析数据表明，1998-2007年我国普通高中生均学费从411元逐步提高到1314元，与农村居民家庭人均纯收入比值也在提高，从1998年的0.19:
1提高到2007年的0.32:
１，这种变化是不合理的。
国际比较表明，国外公立高中收费一般不超过成本的10%，我们要充分考虑学生家庭的承受能力，学杂费标准不应超过家庭收入的10%或者人均收入的30%（国际上高等教育学费占家庭收入的比例一般也只有10%－15%），其中学费最好控制在人均收入的20%以内。
第三、普通高中民办学校举办者投入占普通高中总投入比例不断减少，应重点关注如何提高民办学校举办者投入的积极性。
民办教育投入是公办教育投入的必要补充，目前我国民办普通高中没有得到充分的发展，民办高中举办者投入占普通高中经费的比例不断下降，如何提高民办学校举办者投入的积极性，值得研究。
1996年以来，我国民办普通高中在校生占普通高中在校生的比例逐年增长，1996年为1.2%，2006年增长到接近10%。
然而，2005年以后，民办普通高中在校生的年增长率急速下降，到2007年已经开始出现负增长，民办普通高中在校生人数占普通高中在校生人数的比例也从2006后开始有所下降。
尽管1998年，全国民办高中举办者投入3.5亿元，2007年达到了15.6亿元，增长3.4倍，但在1998-2007年间，民办高中举办者投入占普通高中经费比例从1.3%下降到1.1%。
1998年，我国民办高中举办者投入占民办高中经费总投入比例为30.68%,到2007年降为14.37%，减少了16.31个百分点。
数据表明，这些年，民办高中教育经费虽然大幅增长，但是举办者投入占整个普通高中总经费的比例却在下降，而且占民办高中投入比例也在下降。
这些都表明，民办高中的投入问题没有真正得到解决。
第四、经济欠发达地区普通高中投入不足，凸显政府职能缺位。
按照政府应有效弥补市场缺位的职能要求，在市场发育不成熟的地区，政府应更多履行投入职能，补充市场的不完善。
在我国，东部地区经济较为发达，政府投入占普通高中总经费比例相对来说可以较低，中、西部地区经济欠发达，政府投入占总经费比例相对来说应该较高。
但数据分析表明，1998-2007年，虽然东部、中部和西部地区普通高中预算内教育经费占普通高中总经费比例都在不断提高，但2007年，中部地区普通高中预算内教育经费占普通高中总经费比例为45.72%，比东部地区低4个百分点。
1998-2007年，中部地区学费占普通高中总经费比例一直高于东部地区。
显然，不符合“经济发达地区民众收入高，民办普通高中举办者投入占总经费比例应当较高，欠发达地区应当相对较低”的基本常识。
通过以上分析，可以看出，目前我国普通高中教育投入体制改革的关键是要提高对普通高中的投入，其中最重要的是要提高政府的财政投入。
据此，课题组提出三种方案，进行论证。
方案一：
面对我国普通高中投入不足的矛盾，我国普通高中教育投入体制改革最理想的方案是政府承担普及普通高中的全额财政投入，此方案为我国普通高中教育投入体制改革的高方案。
高方案的优点，一是有国际经验和实践基础；二是有利于推进我国普通高中的教育公平。
但此方案最大的缺点在于给中央政府财政带来巨大压力。
方案二：
借鉴国际经验，我国可以尝试实行动态的普通高中教育财政投入机制，此方案为我国普通高中教育投入体制改革的中方案。
实现我国普通高中教育投入体制的动态化和差异化管理，首先需要区分地方政府的财力情况。
可根据人均GDP、东中西部、城乡为依据进行区分，实现中央和地方普通高中经费投入的合理分担。
中方案的优点与高方案一样，都是有国际经验和实践基础的，但相对高方案，中方案在保障普通高中教育公平方面略有欠缺。
中方案的缺点是给中央政府和地方政府都带来财政压力。
方案三：
我国普通高中教育投入体制改革较为可行的方案是，在增加政府投入比例、从而减少家庭和个人的成本分担比例的同时，利用政策引导，促进民办学校发展，加大举办者投入，此方案为我国普通高中教育投入体制改革的低方案。
针对此低方案提出以下政策建议。
课题组认为，改革我国普通高中教育投入体制，应该主要集中在两个方面。
一是加大政府财政对普通高中的教育投入，减轻学生个人对普通高中经费（成本）的分担。
（1）对比人均财政收入增长速度，起码使我国普通高中的生均预算内经费增长速度不低于人均财政收入的增长速度。
（2）针对我国中部地区普通高中预算内教育经费占普通高中总经费比例较低的现状，政府应重点增加中部地区普通高中的财政投入，充分发挥政府弥补市场缺位的功能。
（3）对比居民家庭人均纯收入，使我国普通高中学费增长速度低于居民家庭人均纯收入增长速度，降低个人分担普通高中成本（经费）的比例。
二是进一步鼓励民办教育发展，吸引民办教育举办者增加对普通高中的投入。
（1）制订具有可操作性的政策法规并切实落实。
各地政府应制定促进当地民办高中发展的政策措施，比如在招生政策上，给予民办高中更多的自主权；在民办高中的土地使用、人才引进、资源分配、证照办理等方面给予支持。
（2）增加政府对民办普通高中教育的资助。
在政府投入中增加对民办普通高中的分配比例，给予民办教育更多的补助。
一方面按公办教育的标准来规范民办普通高中的发展；另一方面，给予民办普通高中一定的财政资助。
（3）明确区分营利性民办高中和非营利性民办高中，鼓励并规范民间商业资金对民办普通高中教育的投入。
从我国的实际来看，具有营利性的举办者投入仍然是民办教育发展的主体资金来源，也有一部分热心教育公益的教育学家和社会商业人士，也希望通过投入民办教育来实现其回馈社会的美好愿望。
为此，需要对营利性民办高中和非营利性民办高中进行有效区分，鼓励社会资金对民办教育投入。
（4）正确引导舆论，为民办普通高中发展提供较为宽松的环境。
政府应正确引导社会舆论，大力宣传民办高中教育发展增加了教育供给方式的多样化和选择性，为更多的人提供了接受教育的机会，提供了选择学校、选择接受教育内容的机会，在一定程度上缓解了我国现代化建设对普通高中教育的多种需求与现有教育规模有限的矛盾。
研究线路设计图：
三、主体部分
第一章绪论1
一、研究的目的与意义1
二、研究的方法1
三、文献综述2
四、理论基础5
第二章我国普通高中教育投入体制概述10
一、我国普通高中的教育行政管理体制10
二、我国现行财政体制11
三、我国普通高中教育投入体制17
第三章我国普通高中教育投入分析25
一、我国普通高中教育经费投入总量变化25
二、普通高中教育预算内教育经费分析28
三、普通高中学费分析34
四、民办普通高中投入分析38
专题分析：
民办高中发展的影响因素分析43
第四章普通高中教育投入的国际比较59
一、普通高中财政投入的国际比较59
二、普通高中学费的国际比较64
三、普通高中生均经费指数的国际比较65
第五章我国普通高中教育投入评价67
一、普通高中教育成本的分担67
二、资源分配的地区差异70
三、教育投入绩效74
四、评价结论76
第六章我国普通高中教育投入体制改革的政策建议78
一、我国普通高中教育投入体制改革需要重点关注的问题78
二、我国普通高中教育投入体制改革的方案论证81
三、改革我国普通高中教育投入体制的政策建议85
参考文献：
88
七.第一章绪论
一、一、研究的目的与意义
1.
（一）研究的目的
通过对我国普通高中教育经费投入进行分析与评价，找出普通高中教育投入体制中存在的问题，并在借鉴国外经验的基础上，提出解决我国普通高中教育投入不足的具体思路和方案，以期推进普通高中教育进而推进整个高中阶段教育健康和可持续发展。
同时希望政府能够切实履行公共财政职能，推进基本公共服务均等化。
2.
（二）研究的意义与价值
目前，我国普通高中规模发展与投入不足的矛盾进一步凸显，政府投入比例不断下降，2005年预算内教育拨款占总投入的比例仅在42%左右，部分地区甚至低于40%；普通高中生均预算内教育经费仅在1900元左右，不及普通本科学校的三分之一，部分地区生均预算内教育经费甚至低于1000元，不及有些地区普通小学的一半。
由于政府教育投入不足，有的高中学校为满足人民群众对高中教育的需求，不得不向银行贷款新建校舍，欠下沉重的债务，制约了学校的发展。
投入不足成为制约普通高中发展的“瓶颈”。
对普通高中投入体制进行系统研究，从我国普通高中投入的现状及未来的发展需要出发，借鉴国际经验，提出解决我国普通高中投入不足的方案，对于解决我国普通高中投入不足，促进普通高中发展，满足人民群众对高中教育的需求，实现各级各类教育的协调发展都具有重要的价值和现实意义。
二、二、研究的方法
课题组将通过文献分析、数理分析等方法，研究经济、文化和教育的关系，历史、现实和未来的关系，理论和实践的关系以及材料、指标的系统性、逻辑性和典型性的关系，综合分析我国普通高中发展投入的现状，提出解决普通高中投入不足的思路和举措。
三、三、文献综述
普通高中教育是连接义务教育和高等教育的重要一环，也是基础教育的重要阶段。
普通高中教育发展中需要研究的问题和关注的领域有很多，其中对普通高中教育的经费及投入是高中教育重点关注，也是较为热点的研究领域。
关于我国普通高中教育投入的研究，陈国良、刘泽云、沈百福、陈文娇、陆璟、杨颖秀、张凌洋等都有过相关研究。
相关研究认为，我国普通高中教育经费存在如下的问题。
1.
（一）教育经费紧张，城乡、地区差距很大
沈百福在《我国普通高中预算内教育经费及学费的地区差异分析》文中指出，1995-2003年，我国普通高中经费快速增长，但是预算外教育经费增长高于财政预算内教育经费的增长，在我国普通高中教育经费来源构成中，财政预算内教育经费占比例连续下降。
普通高中预算内教育经费占总经费比例的地区差异分析表明，我国中部地区上级财政支持力度不够，导致高中教育经费中预算内教育经费占比例偏低。
教育经费短缺已经影响了高中教育提高自身质量的发展，韩朝阳在《经济欠发达地区普通高中实现可持续发展的几点思考》一文中，分析了高中教育经费短缺的原因，并指出，最值得关注的原因是教育成本的不断提高，面对教育信息化的要求，学校要不断添置和更新教学仪器设备，而这些设备更新换代的周期又很短，经常运转和维护费用又相当高，除硬件外，还要不断购置大批软件；其次，教学用房和其他设备、校园建设的费用也都在不断增长。
廖贤润在《农村普通高中面临的挑战与对策》文中也指出农村普通高中的办学条件改善速度很慢，基础设施差，设施陈旧。
刘世民等在《农村普通高中教育改革和发展迫切呼唤政策支持》文中指出，教育经费投入与标准化建设要求不相适应。
目前，国家对基础教育实行的是地方负责，分级办学，普通高中是县办县管。
实行分税制以后，大部分县、特别是贫困县的财政收入主要靠农业，而农产品的饱和使其价格长期低迷，税收增长缓慢，使得其所增收的财政部分所能用于教育的仅仅是支付教师工资，甚至有时都难以维系。
因而难以拿出足够的资金用于支持标准化建设投入。
2.
（二）学费增长很快，学费在普通高中教育经费来源构成中所占比例持续提高
近年来普通高中学费的快速增长，引起了学界的高度关注。
沈百福在《我国普通高中预算内教育经费及学费的地区差异分析》文中通过对1995-2003年我国教育经费构成变化分析，指出1995-2003年，我国普通高中经费快速增长，尤其是学费增长很快，学费所占比例已从1995年的11.8%提高到2003年的21.74%。
同时普通高中学费占教育经费比例的地区差异分析表明，中部地区学费占普通高中教育经费比例最高，普通高中教育成本个人分担比例与城镇和农民的收入没有显著的相关性。
普通高中生均学费的地区差异分析表明，普通高中生均学费占城镇居民收入的比例是按东中西递减排列，城镇居民学费负担随地方经济水平的降低而降低；而生均学费占农民人均纯收入比例却是京津沪、东部地区、中部地区递增排列（西部例外），说明农民的学费负担随地方经济水平的降低而加重，但由于中央对西部农村的支持力度比较大，西部地区农民学费负担相对较低，而中部地区农民的学费负担最重。
针对目前高中学费问题，陆璟在《高中学费政策的比较研究》文中从理论和实践两方面对高中学费标准进行讨论和比较。
文中认为，高中教育收费标准的制定应综合考虑办学成本、办学质量和家庭承受能力这三个主要因素，以体现教育公平；并指出由于高中教育具有广泛的社会效益，要确保所有儿童至少掌握参与社会和当今全球经济所需要的基本技能的基础教育，所以应当以政府投入为主。
通过对发达国家，如日本、韩国和部分发展中国家普通高中的学费状况分析，指出国外公立高中收费一般不超过成本的10%，我国高中学费也可参照这一标准制定。
同时要充分考虑学生家庭的承受能力，学杂费标准不应超过家庭收入的10%或者人均收入的30%（国际上高等教育学费占家庭收入的比例一般也只有10%-15%），其中学费最好控制在人均收入的20%以内。
3.（三）在普通高中教育经费投入方面，政府需要进一步强化自身的责任
刘泽云在《我国高中阶段教育政府投入的实证分析》文中从经费收入、经费支出和生均经费三个角度分析我国高中阶段教育政府投入的变化趋势，指出我国高中经费政府投入不足，而通过对高中阶段教育经费政府投入比例的国际比较中发现我国高中阶段教育政府投入比例既低于经济发展水平较高的OECD国家，也低于经济发展水平不如我国且高中阶段私立学校规模大于我国的印度尼西亚和印度等国。
因此作者提出要强调政府对普通高中的财政责任，努力提高政府投入比例；科学测算高中阶段教育经费需求，建立省级统筹的经费投入和管理体制；改革拨款模式，保证公用经费和基建经费的财政供给等建议。
李芙蓉在《我国普通高中教育投入现状分析》文中指出近年来,我国各级政府加大了对普通高中的教育投入,教育经费实现了快速增长。
但普通高中个人分担的成本比例仍然偏高,引起“高中致贫”现象。
普通高中生均教育经费存在明显的地区差距且有进一步拉大的趋势,需要各级政府采取积极措施增加投入、加大转移支付、建立贫困学生资助体系,促进我国普通高中健康发展。
从现有的研究中可以看到，学者对影响教育投资，尤其是农村教育投资的因素，主要有“城乡二元的经济结构，使得农村居民家庭经济收入普遍很低,农村居民无力负担高昂的学费;我国的教育制度偏差导致农村义务教育资金投入不足,从而引起了教育质量下降和农村孩子学习能力的普遍不高;我国社会就业压力的潜在影响,导致农民对教育的期望出现了减弱的苗头以及新的‘读书无用论’观念滋生。
”
通过对以上的文献梳理中可以看到，目前对普通高中教育经费的投入的现状与困境有了较为清晰的认识，然而却缺乏较为完整和系统的对高中教育投入体制的研究，如何评价普通高中教育的投入仍需要我们进一步的研究。
四、四、理论基础
课题组认为，评价普通高中教育投入体制是否合理，可以分为如下方面：
一是教育投入渠道，是否做到政府投入为主，各方合理分担；二是教育资源配置是否合理；三是教育投入绩效是否有提高。
本课题研究的主要理论依据如下。
1.
（一）公共财政与公共产品理论
公共财政是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。
公共财政是满足社会公共需要的财政，为社会提供公共产品，与公众利益密切相关。
公共产品是指供整个社会共同享用的物品。
公共产品具有两个显著特点：
第一，公共产品的消费不具有排他性；第二，公共产品的供给不具有竞争性。
学界一般认为教育属于公共产品或准公共产品，即义务教育属于公共产品，而非义务教育（高中阶段、高等教育阶段）属于准公共产品。
因而教育作为一种公共产品或准公共产品，属于公共财政的职责和范围，应当全部或部分由公共财政支出。
2.
（二）教育成本分担理论
多渠道筹措教育经费，其在教育经济学上有两条理论依据：
一是“利益获得”原则，二是“能力支付”原则。
所谓“利益获得”原则，是指谁从教育中获得好处和利益（无论是直接还是间接），谁就应当支付教育经费；获得的好处越多，支付的费用便多。
反之，获得的好处和利益越少，支付的费用便越少。
所谓“能力支付”原则，是指所有从教育中获得的好处和利益的人（无论直接或间接），都应当按其支付能力大小提供教育费用，能力越大，支付越多；能力越小，支付越少。
第一条原则集中体现了市场经济中的等价交换原则。
在教育中，无疑是国家、社会、企业、团体和个人都应当支付相应的教育经费。
第一条原则的理论依据是“成本分担理论”。
1984年，美国学者约翰斯通（D.BruceJohnstone）在美国科罗拉多召开的“2000年议程（AnAgendafortheyear2000）”的一次会议上提出“高等教育成本分担”理论，明确了“谁受益谁付款”原则中各方的责任，并在1986年出版的《高等教育成本的分担：
英国、德国、法国、瑞典和美国的学生资助》一书中对成本分担理论作了详尽的论述。
自约翰斯通在20世纪80年代中期率先提出“成本分担”概念并明确阐明“成本分担”理论后，这一理论很快成为学术界所认可并成为我国多渠道教育筹资的主要理论之一。
3.（三）人力资本理论
1960年，舒尔茨在美国教育经济学年会上较全面地阐述了人力资本理论，其后经过许多西方经济学家的丰富和发展，终于形成较完整的理论体系。
舒尔茨等人提出，人力资本，简单地说就是体现在人身上的、可以为人们提供未来收入的一种资本。
舒尔茨等人认为人力资本主要通过以下途径形成：
第一是教育；第二是医疗保健；第三是劳动者迁移；第四是移民；第五是信息获得。
其中教育是形成人力资本的最主要途径，因而人力资本理论的主要内容之一就是探讨教育的成本、收益，即对人力资本进行量化或定量分析。
这是该理论得以确立的最主要标志之一，也是它成为教育经济学理论基础的基本前提。
按照舒尔茨的观点，教育投资是人力投资的核心，教育投资增长速度大于物质资本增长速度。
舒尔茨计算，从1900年到1957年，美国物质资本投资额增加了大约4.5倍，而对劳动力进行教育和训练的投资，却增加了大约8.5倍；同期，物质资本投资获得的利润增加了3.5倍，而教育投资获得的利润却增加了17.5倍。
可见，教育是一种生产性投资，它对经济增长具有举足轻重的作用。
在当今科技革命迅猛发展的形势下，人力资本的不断积累是劳动力质量和劳动生产率不断提高的关键。
教育是获得人力资本的重要手段，因此各国都普遍的增加教育投入，而不同阶段的教育投资所带来的社会收益率和私人受益率是不同的。
作为发展中国家应该把有限的资源更多地投入到初等和中等教育中，因为它们能带来较高的社会收益率。
表1-1按国家类
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