最高法审委会专委对新民诉解释九大问题最新解读.docx
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最高法审委会专委对新民诉解释九大问题最新解读
最高法审委会专委对新民诉解释九大问题最新解读
2015-05-26 北大法律信息网
【作者】杜万华，最高人民法院审判委员会专职委员
【来源】《法律适用》2015年第3期，转载于天同诉讼圈
【编者按】新《民事诉讼法》司法解释（以下简称“《解释》”）是一部非常特殊的解释，不仅因为他是有史以来参与制定的部门最多、条文最多、篇幅最长的司法解释，还因为“解释”的制定完全遵循着问题导向而非逻辑导向的原则，重在解决司法实务中的疑难问题。
作者是最高人民法院审判委员会专职委员杜万华大法官，本文就《解释》的重点、难点问题，以及在起草过程中对相关问题的研究论证情况作了全面的解析、说明。
精彩内容
一、民事诉讼管辖制度
（一）关于合同履行地的问题
《解释》第18条对合同履行地作了一般性规定。
之前，民事诉讼相关法规关于合同履行地的规定较为混乱。
“92意见”用了多个条文来规定合同履行地问题。
后来，最高人民法院又出台了多部解释来解释合同履行地问题。
《解释》对合同履行地的规定作了简化，虽可能不尽如人意，但能解决司法实践所面临的大多数问题。
《解释》第18条借鉴了《合同法》第61条和62条的规定来设置管辖的一般原则。
该条规定：
“合同约定履行地点的，以约定的履行地点为合同履行地。
合同对履行地点没有约定或者约定不明确，争议标的为给付货币的，接收货币一方所在地为合同履行地；交付不动产的，不动产所在地为合同履行地；其他标的，履行义务一方所在地为合同履行地。
即时结清的合同，交易行为地为合同履行地。
合同没有实际履行，当事人双方住所地都不在合同约定的履行地的，由被告住所地人民法院管辖。
”
（二）关于电子合同履行地的问题
《解释》第20条对以网络方式签订的买卖合同的履行地作了规定。
根据该条规定，以信息网络方式订立的买卖合同，通过信息网络交付标的的，以买受人住所地为合同履行地。
需要注意的是，这种情况下是以买受人住所地而不是以经营者所在地为合同履行地。
以其它方式交付标的的，收货地为合同履行地。
合同对履行地有约定的，从约定。
虽然一些电子商务公司对这条规定还有疑虑，但这样规定便于当事人诉讼，是司法为民原则的体现。
（三）关于信息网络侵行为地的问题
《解释》第25条对信息网络侵权行为地作了规定。
最高人民法院已于2014年就网络侵权的实体法规则制订了专门的司法解释。
《解释》关于信息网络侵权行为地的规定与网络侵权司法解释相一致。
侵权行为实施地包括实施侵权行为的计算机等信息设备所在地：
侵权结果发生地包括被侵权人住所地。
本条规定在起草过程争论很大。
根据本条规定，管辖连接点很多，实施侵权行为的计算机等信息设备所在地和被侵权人住所地都是连接点。
这样规定的目的是要防止当实施侵权行为的计算机等信息设备在国外时我国法院却不能行使管辖权的情形出现，这也是维护我国司法主权的要求。
此外，有一些网络谣言侵犯了公民的隐私权，管理起来难度较大。
增加连接点后，更方便受害人起诉，有利于保护其合法权利。
（四）关于不动产纠纷案件的管辖问题
《解释》第28条对不动产纠纷案件的管辖法院作了规定。
本条规定在起草过程争论最大，提出了很多不同意见。
经过反复研究论证，《解释》第28条作了3款规定。
其中，第1款规定，《民事诉讼法》第33条规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。
第2款的争议最大，争论的时间最长，最后确定以下几类纠纷可以作为不动产纠纷。
第一类是农村土地承包经营合同纠纷。
我国在改革农村经济体制时，农村承包地出现了两次权利分离。
一是所有权与土地承包经营权的分离；二是现在要实现的承包权与经营权的分离。
《解释》采纳了“农村土地承包经营合同纠纷”这一传统表述。
因为农村土地承包经营权涉及到土地，故将其列入了不动产的范围。
第二类是房屋租赁合同纠纷。
租赁合同虽然产生的是债的关系，但房屋租赁合同纠纷毕竟是基于不动产产生的合同纠纷，所以也将其列入不动产纠纷的范围，以便于案件审理。
第三类是建设工程施工合同纠纷。
建设工程施工合同具有承揽合同的性质，但合同目的是要建设不动产，所以也将其列为不动产纠纷。
但这项规定争议很大。
如果建筑已经建好，将其列为不动产纠纷没有问题。
如果建设工程合同还没有履行，建筑还没有建起来，还能作为不动产纠纷吗？
最后权衡利弊还是将其作为不动产纠纷处理。
第四类是政策性房屋买卖合同纠纷。
普通商品房买卖合同纠纷按一般合同纠纷管辖规则确定管辖法院即可。
但每个省、直辖市、自治区关于政策性房屋买卖的规定并不一致，由政策房所在地法院审理更为方便。
第3款规定，不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地：
不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。
（五）关于指定管辖的问题
《解释》第41条第1款规定，人民法院依照《民事诉讼法》第37条第2款规定指定管辖的，应当作出裁定。
第2款规定，对报请上级人民法院指定管辖的案件，下级人民法院应当中止审理。
指定管辖裁定作出前，下级人民法院对案件作出判决、裁定的，上级人民法院应当在裁定指定管辖的同时，一并撤销下级人民法院的判决、裁定。
第2款规定是这一条的重点。
出现了管辖争议后，在报请上级法院指定管辖期间，下级法院都要中止案件审理。
最后由上级法院指定的管辖法院继续审理，其他法院应当将相关材料移送到指定管辖法院。
但是在司法实践中，上级法院的指定裁定还没有做出，有的下级法院就抢先进行裁判。
关于如何处理抢先作出的判决、裁定的问题争议很大。
有人认为，应当由上级人民法院发函要求抢先作出判决、裁定的法院通过审判监督程序进行自我纠错。
如果下级法院不愿意自我纠错，有人主张这种情况下还是应当由上级法院发函要求其纠错，有人认为应当由上级法院直接裁定撤销抢先作出的判决、裁定。
后经最高人民法院审委会经讨论一致决定，如果在上级法院作出指定管辖的裁定前，下级法院抢先作了判决、裁定，就由上级法院在指定管辖的裁定中一并撤销该判决、裁定。
从征求意见的情况看，其他部门也赞同这一观点。
（六）关于上级法院将应由其管辖的案件交下级法院审理的问题
《解释》第42条对哪些案件上级法院可以交下级法院审理作了规定。
根据《民事诉讼法》第38条规定，上级人民法院可以将自己管辖的案件交由下级法院审理，即通常所说的“上交下”问题。
经研究，《解释》规定三类案件可以交由下级人民法院审理。
第一类案件是破产程序中有关债务人的诉讼案件。
人民法院在审理破产案件时，会涉及到大量催讨债务的案件。
此类案件数量多，标的额可能不大，如果全部交由受理破产案件的法院审理，会严重影响诉讼效率。
所以，这类案件可以交由下级法院审理。
第二类案件是人数众多，上级法院不方便审理的案件。
第三类案件是最高人民法院确定的其他类型的案件。
这是兜底条款，但其他类型案件必须经最高人民法院经研究决定后，才可以“上交下”。
本条规定这三类案件可以交由下级法院审理，但是上级人民法院在决定将具体个案交下级法院审理之前，必须履行报批手续。
二、民事诉讼证据制度
（一）关于民事诉讼中事实和证据的关系问题
人民法院必须要明确民事诉讼中事实和证据的关系，重点要注意三点。
第一，当事人主张或者反驳诉讼请求，必须要有事实根据，而事实根据必须要有证据证明，要将诉讼请求、案件事实、证据三者之间的关系理顺。
当然证据本身也是事实，但是证据事实是用来证明案件事实的，二者不是一回事。
第二，当事人要证明的事实，应当是案件的基本事实。
《解释》第91条对此作了规定。
在审理民事案件时，法官要分清主次，首先要查明的是案件基本事实。
第三，需要当事人证明的案件基本事实，主要体现为两个方面：
一是法律事实，即导致法律关系产生、变更、消灭的事实，包括法律行为和法律事件，不把法律事实查清楚，法律关系生不生效，合不合法就审不清楚：
二是法律关系是什么这一事实，包括法律关系的主体、客体、权利义务等内容。
（二）关于民事诉讼中的举证证明责任问题
《解释》将传统的“举证责任”这一表述修改为了“举证证明责任”。
这两个概念含义一致，都包含三层含义。
第一层含义是，当事人应负担提供证据的责任，即双方当事人中谁有义务提供证据。
第二层含义是，当事人所举的证据对待证事实所应达到的证明程度，即当事人所举的证据能否证明待证事实存在。
举证证明责任的核心是要“证明”待证事实是否存在。
第三层含义是，承担举证证明责任的当事人，如果举不出证据，或者其所举的证据不能达到证明待证事实存在或不存在的效果，就应当承担于己不利的法律后果。
简言之，举证证明责任的三层含义是，提供证据、证明待证事实是否存在、承担相应的法律后果。
新中国成立以来，特别是改革开放以来，人民群众的证据意识经历了一个发展变化的过程。
在很长一段时间内，人民群众证据意识比较低。
目前很多涉诉上访案件中，当事人认为其已经向法院提交了证据，完成了举证责任，对于证据的真实性、合法性和关联性以及证据与待证事实之间的关系不理解，导致涉诉信访产生。
将“举证责任”修改为“举证证明责任”，是希望通过《解释》向全社会提出更加明确的要求，即举证证明责任不仅仅是指当事人提交证据的责任，更重要的是当事人所提交的证据要能证明待证事实是否存在。
这有利于人民群众树立正确的举证证明意识，以便其更好地维护自己的民事权益，也便于法官向当事人做释明工作。
（三）关于逾期举证的问题
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》实行的是举证关门制度，在司法实践中发现了一些问题。
2012年修改《民事诉讼法》时，对证据关门制度作了较大修改。
《解释》第101条和第102条在《民事诉讼法》相关修改的基础之上，按照《民事诉讼法》第65条规定，对逾期举证问题作了细化规定，主要涉及以下几方面的内容。
第一，当事人因客观原因未能在举证期限内提供证据的，视为未逾期举证。
第二，当事人因故意或重大过失未在举证期限内提供证据的，对该证据原则上不采纳。
但是在司法实践中，这类证据中有些能够证明案件的基本事实。
《解释》规定，这类证据也应当采纳，但是要对当事人处以训诫或罚款。
第三，如果当事人非因为故意或重大过失逾期提供证据，人民法院应当采纳，但应当对当事人处以训诫。
第四，在再审阶段，如果当事人逾期提供证据的理由成立，人民法院可以采纳该证据。
关于哪些理由成立的问题，《解释》在再审部分的条文中作了规定。
在再审阶段，容易混淆当事人提交的新证据和当事人所主张的新事实。
如果当事人提供了足以推翻原审裁判的新证据，就可能撤销原审裁判，并进行改判。
如果当事人没有提供新的证据，而是提出新的事实，就不能据此对原审裁判进行改判，而应当向当事人释明根据新的事实另行起诉。
因为新的事实在原审时并没有出现，原审法院按当时已经发生的事进行裁判并没有错。
（四）关于证据质证的问题
在理解和适用《解释》关于质证的规定时，要注意以下三个问题。
第一，任何证据要作为认定案件事实的根据，一定要在法庭上出示，并经当事人质证。
未经质证的证据，不能作为认定案件事实的根据。
第二，在一审程序中，如果双方当事人在庭前交换证据时对证据都没有争议，在开庭时应予说明。
如果当事人在庭前交换证据时对证据有争议，就需要在法庭上进行质证。
第三，质证要围绕证据的真实性、关联性和合法性，以及证据证明力的大小来进行。
（五）关于证据的审核和认定问题
第一，正确理解和适用“自由心证”原则。
关于证据的审核、认定问题，特别值得注意的是《解释》第105条规定。
该条规定，人民法院应当按照法定程序全面、客观地审核证据，依照法律规定，运用逻辑推理和日常生活经验法则，对证据有无证明力和证明力大小进行判断，并公开判断的理由和结果。
这就是大家常说的“自由心证”原则。
有的法官在民事审判中有一个误区，认为“自由心证”就是只要法官自己相信就行。
“自由心证”不是随心所欲，必须要遵守《解释》第105条规定的规则。
首先，审核证据要全面、客观。
其次，“自由心证”要按法定程序进行。
再次，审核认定证据一定要依法进行。
法官审核和认定证据一定要和法律规定相吻合，不能违背证据规则的规定。
最后，审核、认定证据的过程要符合逻辑推理的一般原则，不能自相矛盾，不能违背日常生活经验法则。
法官在用“自由心证”原则审核证据时，除了要判断证据是否具有“三性”外，还要对证据证明力大小进行判断。
自由心证不是说法官自己相信就行了，也不是仅公布判断的结果，还要公布判断的理由。
第二，要排除非法证据。
法官在审核认定证据时，还要依照《解释》第106条规定排除非法证据。
该条规定，对严重侵害他人合法权益，违反法律禁止性规定，或者严重违背公序良俗的方法形成或者获取的证据，不得作为认定案件事实的根据。
违背公序良俗必须达到严重的程度，才属于违法证据。
第三，正确把握举证证明的标准。
《解释》第108条对举证证明标准作了规定，对负有举证责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。
本条规定的举证证明标准就是通常所说的优势证据原则，学理上称为高度盖然性原则，是审核、认定民事证据的一般的标准。
如果当事人所举证据达到了优势证据原则的要求，就达到了证明待证事实的程度，完成了举证责任。
如果对方当事人反驳该证据，也可以提供证据来否定其“三性”，或者否定待证事实存在的可能性，法官要根据双方当事人的攻防情况来对当事人是否提供了优势证据作出判断。
优势证据原则是一般证明标准，《解释》第109条规定的排除合理怀疑原则属于特殊证明标准。
通常在审理刑事案件时运用的是排除合理怀疑原则，而审理民事案件一般运用优势证据原则。
但是在审理几类特殊民事案件时，需要坚持排除合理怀疑原则。
《解释》第109条规定．当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确认其待证事实的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。
对于前述事实，承担举证证明责任的当事人提供证据证明后，对方当事人虽未提供反驳证据，但提出合理怀疑的，承担举证证明责任一方当事人就需要举证排除该合理怀疑。
民事诉讼中，排除合理怀疑原则是优势证据原则的例外，适用的情形比较少。
（六）关于签署保证书的问题
《解释》新增了关于签署保证书的规定，包括两部分：
一是当事人签署承诺据实陈述的保证书，二是证人签署承诺据实作证的保证书。
这是针对审判实践中存在的虚假陈述和虚假作证现象而采取的新办法。
《解释》第110条规定当事人应当签署据实陈述保证书，主要基于以下理由：
当事人陈述属于民事诉讼证据之一，据实陈述是当事人所应承担的诉讼义务。
此外，根据《民事诉讼法》第13条规定，当事人参加诉讼应当遵守诚实信用原则。
关于保证书的内容，下一步会在文书样式里进行规范。
证人作证时也要签署据实作证保证书。
《解释》只规定了当事人陈述和证人作证要签署保证书，在下一步修订民事诉讼证据规则时，可以规定当事人陈述或者证人作证时要当庭宣读其所签署的保证书，这有利于防止虚假诉讼。
三、一审程序制度
（一）一审民事诉讼程序的职能
一审民事诉讼程序是民事诉讼的基础程序。
绝大多数民事案件通过第一审民事诉讼程序就解决了。
人民法院应当将民事审判工作的重心放在第一审案件的审理上，力争大幅提高一审民事案件的审理质量，这对涉诉信访可以起到釜底抽薪的作用。
之前，人民法院把过多精力放在了审判监督程序上，但抓好一审案件质量才是解决涉诉上访的最根本途径。
人民法院要通过落实《解释》这一契机，把一审案件质量抓起来。
抓好一审案件的审判质的前提是明确一审程序的职能。
一审程序的基本职能是要查清案件事实，正确适用法律。
（二）依法落实民事案件登记立案制度
第一，登记立案的民事案件必须符合《民事诉讼法》第119条规定的条件。
登记立案的一定是案件，要有原告和被告双方当事人，有明确的诉讼请求，有诉讼请求所根据的基本事实和证据材料，还应当属于受诉人民法院管辖。
登记立案的案件还应当不属于《民事诉讼法》第124条所规定的7种情形。
第二，人民法院对当事人提供的起诉材料应当做初步的形式审查，要审查原告有没有诉讼请求，相应的证据材料，原告和被告的住址是否明确，有没有有效的联系方式等，还要审查是否存在《民事诉讼法》第124条规定的7种情形。
立案审查的期限为7天。
《解释》第208条还规定，如果原告提交的材料不齐备，就应告知原告在指定期限内补齐，原告在指定期限内补齐材料的，就可以立案。
建立登记立案制度并不等于废除《民事诉讼法》关于立案的规定，仍应当按照《民事诉讼法》的相关规定进行。
第三，在落实登记立案制度的同时，也要建立负面清单制度。
实行登记立案并不意味着所有纠纷都要立案。
有些纠纷以民事纠纷的形式出现，但是实质上并不是民事纠纷，而是主张不同的政治观点：
以行政主导方式处理的一些历史遗留问题，不属于人民法院主管，这些纠纷都不能立案，需要列入负面清单。
哪些案件需要列入负面清单，需要进一步加强研究和探索。
（三）正确把握重复起诉的标准
《解释》第247条对重复起诉的条件作了规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合以下条件的，构成重复起诉：
1．后诉与前诉的当事人相同：
2．后诉与前诉的诉讼标的相同：
3．后坼与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实际上否定前诉的裁判结果。
当事人重复起诉的，人民法院应当不予受理。
只有当原告的起诉同时具备这三项条件时，才构成重复起诉。
需要注意的是，有些案件不属于重复起诉。
例如，涉及到赡养费、扶养费、抚养费的案件，由于出现了新的事实，需要另行给付“三费”的，权利人就可以另行起诉。
（四）发回重审案件当事人可以申请变更、增加诉讼请求或者提出反诉
司法实践中，出现下列两种情况会将案件发回重审。
一是案件上诉到二审法院后，二审法院经审查撤销一审判决，发回重审。
这时案件又回到普通的一审程序，当事人可以申请变更、增加诉讼请求或者提出反诉。
二是再审案件经审理后，再审法院撤销原一二审判决，发回重审。
这种情况下，发回的案件属于普通的一审案件还是属于再审案件这一问题在实践中存在争议。
后经反复研究认为，再审法院提审以后撤销一二审判决，发回一审法院重审的，实际上案件已经回到了普通的一审程序，当事人申请变更、增加诉讼请求或者提出反诉符合《解释》第252条规定的，就应予准许。
这与二审中当事人提起反诉不一样。
（五）依法落实裁判文书查阅制度
《解释》第255条对查阅裁判文书作了规定，这是落实司法公开、审判公开的一项具体措施。
本条对查阅判决书、裁定书作了5项规定：
“
（一）判决书、裁定书已经通过信息网络向社会公开的，应当引导申请人自行查阅；
（二）判决书、裁定书未通过信息网络向社会公开，且申请符合要求的，应当及时提供便捷的查阅服务；（三）判决书、裁定书尚未发生法律效力，或者已失去法律效力的，不提供查阅并告知申请人；（四）发生法律效力的判决书、裁定书不是本院作出的，应当告知申请人向作出生效裁判的人民法院申请查阅；（五）申请查阅的内容涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，不予准许并告知申请人。
”需要注意的是，裁判文书上网的制度已经建立，各级法院，特别是一审法院要积极推进裁判文书改革，加强裁判文书说理，并通过裁判文书上网，引导人民群众学法、守法。
四、小额诉讼制度
（一）小额诉讼案件标的金额的标准
《民事诉讼法》第162条规定，小额诉讼案件标的金额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员平均工资30%以下。
《解释》草稿中曾有1条规定：
诉讼标的额超过这一上限的案件，如果双方当事人均同意适用小额诉讼程序的，应予准许。
但全国人大常委会法工委不同意这一意见。
最后，《解释》删除了这条规定。
因为人民法院必须严格依照《民事诉讼法》第162条规定的标准来确定小额诉讼案件的范围，不能突破法定标的额限制。
司法实践中，有法院反映这一上限过低，导致小额诉讼案件过少。
但随着国民收入的提高，小额诉讼案件标的额上限也会随之提高。
实际上，根据《解释》第274条规定，小额诉讼案件有相当大的适用空间。
影响小额诉讼程序适用的重要原因是基层法院法官担心，小额诉讼案件实行一审终审，自身面临较大的信访压力。
根据我们在上海、江苏、福建调研的情况看，如果严格依照《民事诉讼法》第162条规定适用小额诉讼程序，小额诉讼案件占一审案件的25%左右。
其中申请再审的比例非常低，再审案件审结后申请人基本都息诉了，几乎没有人上访。
小额诉讼案件标的额小，人民法院应当坚持繁简分流原则，尽快审结这类案件，实行一审终审。
这对于及时维护当事人的合法权益，让他们快速从小额民事纠纷中解脱出来，节约司法资源具有积极作用。
各级人民法院要以《解释》的实施为契机，加大适用小额诉讼程序的力度。
（二）适用小额诉讼程序的案件类型
《解释》第274条对适用小额诉讼程序的案件类型作了规定，一共包括8类案件，包括供用水、电、气、热力合同纠纷，银行卡纠纷，身份关系清楚的赡养费、抚育费、抚养费纠纷，责任明确的交通事故损害赔偿纠纷，等等。
还有一个兜底条款。
概而言之，适用小额诉讼程序的案件就是金钱给付案件，其它类型案件不适用小额诉讼程序。
为了明确哪些案件不适用小额诉讼程序，《解释》第275条做了排除性规定，即人身关系、财产权确权纠纷，涉外民事纠纷，知识产权纠纷，需要评估、鉴定或者对诉前评估、鉴定结果有异议的纠纷等5类案件都不适用小额诉讼程序。
（三）小额诉讼案件管辖异议的审理
《解释》第278条规定，当事人对小额诉讼提出管辖异议的，人民法院应当受理。
人民法院经审理作出裁定后，裁定立即生效。
可见，小额诉讼案件的管辖异议实行一审终审。
小额诉讼案件实体审理实行一审终审，其程序价值就是为了快捷地解决简单的民事纠纷．如果允许在小额诉讼案件中对管辖异议裁定提起上诉，便与小额诉讼程序设置的目的相冲突。
从当事人维权的角度看，当事人诉讼金额小，如果允许当事人对管辖异议裁定提起上诉，会导致当事人维权成本增高。
（四）小额诉讼案件程序的简化
《解释》对小额诉讼程序作了适当简化，各地法院在实践中还可以对这些程序规则作进一步细化，以便让这一程序尽快发挥及时维护当事人合法权益，让当事人之间的关系尽快修复的功能。
在简化程序时，最主要的是简化小额诉讼案件裁判文书。
对民事关系复杂的案件，要增强裁判文书的说理性，做到以理服人。
但是，对于小额诉讼程序这样的简易程序，不能将简单程序复杂化。
随着法院信息化建设的推进，法官可以在庭审中辨法析理，并对庭审录音录像以存档备查。
庭审结束后，人民法院可以采用表格式、令状式文书格式，及时制作简易文书，当庭送达当事人，即审即结。
小额诉讼程序才会有旺盛的生命力。
在统一的诉讼文书样式出台之前，各级法院应积极探索简化的文书样式。
五、公益诉讼制度
在起草司法解释时，最高人民法院决定要将环境公益诉讼和消费者权益保护公益诉讼分开规定。
因为我国缺乏公益诉讼经验，不宜一次性在司法解释中做过细规定。
在理解公益诉讼制度时要注意以下几个问题。
（一）公益诉讼原告的资格
根据《民事诉讼法》第55条规定，公益诉讼的原告是法律规定的机关和有关组织。
《民事诉讼法》未对哪些机关和组织享有公益诉讼原告资格作出规定，只能等待在将来制定的法律中进一步明确。
《解释》要为以后法律进行规定留出空间，不宜规定得太细。
十八届四中全会决定，人民检察院可以提公益诉讼，最高人民法院“四五改革纲要”中也对此作了规定。
人民检察院如何提起公益还需要由法律作出明确规定，或者由司法改革措施来明确。
关于“有关组织”的范围，原来准备在《解释》中作出规定，可后来仍未规定，因为《环境保护法》和《消费者权益保护法》已经分别对“有关组织”作了规定。
如果在审判实践中，还需要对“有关组织”作出细化规定，可在以后的相关司法解释中规定。
（二）公益诉讼的起诉条件
《解释》第284条在《民事诉讼法》第119条规定的基础上，对公益诉讼的起诉条件作了规定。
公益诉讼案件的起诉条件包括：
一是有明确的被告，二是有具体的诉讼请求，三是有社会公共利益受损害的初步证据，四是属于人民法院受理民事诉讼范围和受诉人民法院管辖。
其中，需要特别引起重视的是第三个条件。
原告在提起公益诉讼时，要提交社会公共利益受损害的初步证据。
社会公共利益是否受到损害是公益诉讼与私益诉讼的本质区别。
如
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