帮助民族地区加快经济社会发展政策述论.docx

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帮助民族地区加快经济社会发展政策述论

帮助民族地区加快经济社会发展政策述论

雷振扬

【内容摘要】帮助民族地区加快经济社会发展,是中国特色社会主义民族政策体系的核心内容之一。

中华民族多元一体格局与民族地区发展滞后的基本国情,是帮助民族地区加快经济社会发展政策的社会基础。

帮助民族地区加快经济社会发展,是维护民族团结和社会稳定,全面建设小康社会的需要,也是社会主义的本质要求。

帮助民族地区加快经济社会发展政策具有权威性、系统性、举国扶助性、“输血”与“造血”功能培育结合性、制度与组织的保障性等鲜明特点。

【关键词】民族地区；经济社会发展；社会基础；政策特点

【作者简介】雷振扬,中南民族大学南方少数民族研究中心教授。

　　我国是一个多民族国家,民族问题关系社会的和谐稳定,关系经济社会发展和人民福祉。

新中国成立以来,党和国家制定和实施了一系列处理民族问题的政策,取得了举世公认的巨大成就。

帮助民族地区加快经济社会发展,是中国特色民族政策体系的核心内容之一。

深刻认识和正确理解帮助民族地区加快经济社会发展政策的价值内涵与基本特点,对于做好新世纪新阶段的民族工作,巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,促进民族地区又好又快发展具有重要意义。

　　一、帮助民族地区加快经济社会发展政策的主要内容

　　新中国成立伊始,新生的人民政权就将帮助少数民族和民族地区发展,作为基本国策列入根本大法之中。

1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》,是新中国第一个宪法性法律文件。

《共同纲领》专列一章,即第六章规定了新中国的民族政策。

其第五十三条规定:

“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。

”1954年9月,第一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》,除规定了各民族一律平等,禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏各民族团结的行为,各少数民族聚居的地方实行区域自治等纲领性民族政策之外,也明确规定,“国家在经济建设和文化建设的过程中将照顾各民族的需要,而在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点”。

1982年12月4日,第五届全国人大第五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》。

该法第四条明确规定:

“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各民族地区加速经济和文化的发展。

”《宪法》的上述规定,构成了我国帮助民族地区加快经济社会发展政策的基本法律依据。

1984年5月31日,第六届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国民族区域自治法》。

该法将《宪法》的上述规定进一步具体化,不仅规定“国家根据国民经济和社会发展计划,努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展”,而且,规定了帮助民族地区加快经济社会发展的各项具体政策。

该法成为我国实行民族区域自治制度和推行帮助民族地区加快经济社会发展政策的基本法律文件。

正是在《宪法》和《民族区域自治法》的基础之上,我国逐步形成了特色鲜明的帮助民族地区加快经济社会发展的基本政策和具体政策。

　　概括起来,帮助民族地区加快经济社会发展的基本政策主要包括以下几方面的内容:

　　第一,帮助民族地区加快经济社会发展是各级政府的义务与责任。

《民族区域自治法》第八条规定:

“上级国家机关依据民族自治地方的特点和需要,努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业。

”第六章专门规定了“上级国家机关的职责”,其中第五十五条规定:

“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施,从财政、金融、物资、技术和人才等方面,帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。

”第六十九条规定:

“国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度,帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况,实现小康。

”􀀂

　　第二,中央和地方政府加大对民族地区经济社会发展的财政支持力度。

《民族区域自治法》规定,随着国民经济的发展和财政收入的增长,上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。

通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付,以及国家确定的其他方式,增加对民族自治地方的资金投入,用于加快民族自治地方经济发展和社会进步,逐步缩小与发达地区的差距。

国家设立各项专用资金,扶助民族自治地方发展经济文化建设事业。

　　第三,给予民族地区经济社会发展特殊的优惠与扶持。

《民族区域自治法》规定,上级国家机关根据国家的民族贸易政策和民族自治地方的需要,对民族自治地方的商业、供销和医药企业,从投资、金融、税收等方面给予扶持;国家制定优惠政策,扶持民族自治地方发展对外经济贸易,扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自主权,鼓励发展地方优势产品出口,实行优惠的边境贸易政策;国家制定优惠政策,引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方;国家根据民族自治地方的经济发展特点和需要,综合运用货币市场和资本市场,加大对民族自治地方的金融扶持力度;金融机构对民族自治地方的固定资产投资项目和符合国家产业政策的企业,在开发资源、发展多种经济方面的合理资金需求,应当给予重点扶持。

　　第四,国家优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。

国家在民族地区重大基础设施投资项目中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重。

国家在民族自治地方安排基础设施建设,需要民族自治地方配套资金的,根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。

国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化,大力推广实用技术和有条件发展的高新技术,积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。

国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候,应当照顾民族自治地方的利益,作出有利于民族自治地方经济建设的安排,照顾当地少数民族的生产和生活;国家采取措施,对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿;民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的,国家给予一定的利益补偿。

　　第五,实施“兴边富民行动”和“扶持人口较少民族发展规划”。

“兴边富民行动”是1999年由国家民委联合国家发展改革委、财政部等部门倡议发起的一项边境建设工程,实施范围是我国135个陆地边境县（旗、市、市辖区）和新疆生产建设兵团58个边境团场。

“兴边富民行动”重点解决边境地区发展和边民生产生活面临的特殊困难和问题,不断增强自我发展能力,促进经济加快发展、社会事业明显进步、人民生活水平较大提高。

此外,为帮助22个人口较少民族（人口数量在10万以下）加快经济社会发展,解决他们发展中的特殊困难与问题,2005年5月18日,国务院审议通过了由国家民委、发改委、财政部、人民银行、国务院扶贫办研究制定的《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》。

《规划》提出了加强基础设施建设改善生产生活条件、调整经济结构促进群众增收、发展科技教育卫生文化等社会事业促进社会进步、加强培训提高素质等四大任务。

明确了加大对基础设施建设的支持力度、加大财政资金的支持力度、加大信贷资金的支持力度、加大对社会事业的支持力度、加大人才培训的力度、加大对口帮扶的力度等六大扶持政策措施。

　　第六,实施对口支援帮助民族地区加快经济社会发展。

《民族区域自治法》第六十四条规定,上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援,帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。

　　第七,保障民族自治地方的自治机关行使自治权。

我国实行民族区域自治制度,国家保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策,民族自治地方的自治机关享有广泛的自治权。

《民族区域自治法》规定,民族自治地方的自治机关根据本地方的情况,在不违背《宪法》和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展;民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例;上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行;民族自治地方的自治机关依照法律规定,管理和保护本地方的自然资源,根据法律规定和国家的统一规划,对可以由本地方开发的自然资源,优先合理开发利用。

　　第八,国家在干部培养选拔、文化社会事业发展等方面给予民族地区特殊支持。

《民族区域自治法》规定,上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人;根据民族自治地方的需要,采取多种形式调派适当数量的教师、医生、科学技术和经营管理人员,参加民族自治地方的工作,对他们的生活待遇给予适当照顾。

国家加大对民族自治地方的教育投入,并采取特殊措施,帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业,提高各民族人民的科学文化水平。

国家举办民族高等学校,在高等学校举办民族班、民族预科,专门或者主要招收少数民族学生;高等学校和中等专业学校招收新生时,对少数民族考生适当放宽录取标准和条件,对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。

各级人民政府和学校应当采取多种措施帮助家庭经济困难的少数民族学生完成学业。

国家帮助民族自治地方培养和培训各民族教师,组织和鼓励各民族教师和符合任职条件的各民族毕业生到民族自治地方从事教育教学工作,并给予他们相应的优惠待遇。

　　此外,国家还给予民族地区公共文化建设、社会保障体系建设、医疗卫生事业发展、民族传统医药开发与利用、优秀民族传统文化的继承与发展、民族文字教材和出版物的编译出版等特殊的政策支持与帮助。

　　新中国成立60年来,我国经济社会发展虽历经波折,但国家支持、帮助少数民族和民族地区加快经济社会发展的政策始终未变,而且随着改革开放的深入和国家综合国力的增强,帮助的政策体系越来越完备,帮助的内涵越来越丰富,帮助的力度不断得到加强。

1999年,中央提出西部大开发战略,将帮助民族地区加快经济社会发展提升到一个新的战略高点。

2005年5月,中共中央、国务院作出《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》,明确将发展作为解决民族地区困难和问题的关键,强调随着国家综合实力不断增强,中央将继续加强对少数民族和民族地区经济社会发展的扶持。

同年9月,中央印发了《中共中央国务院关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见》。

2006年11月,国务院办公厅下发了《关于加快西藏发展维护西藏稳定若干优惠政策的通知》,给予西藏“40条优惠政策”。

2007年,国务院出台《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》,对加快新疆经济社会发展,进一步提高新疆各族人民生活水平作出部署。

2008年以来,国家又陆续制定出台了促进宁夏、广西、青海等省（区）的藏区、云南边疆地区经济社会发展的一系列优惠政策措施,增加投入,加强基础设施建设,发展特色优势产业,促进少数民族和民族地区经济社会加快发展。

2009年8月25日,胡锦涛总书记在新疆维吾尔自治区干部大会上再次强调:

“支持少数民族和民族地区加快发展是中央的一项基本方针,也是推进西部大开发的首要任务。

”①

　　二、帮助民族地区加快经济社会发展政策的社会历史依据与价值蕴涵

　　现代政策学认为,一项科学的政策与决策,必须建立在合理的社会历史基础之上,符合社会发展的规律与社会进步的要求,能够经受社会发展实践的检验。

美国著名公共政策学者伊斯顿（DavidEaston）认为,公共政策是“对全社会的价值所作的权威性分配”。

②公共政策所规定的行为准则、所施行的计划措施,应符合多数人的、长远的利益要求,体现公平正义,能使公众的利益得到协调、平衡,因而受到人民的拥护、认可。

只有具备这样的价值基础,政策才具有正当性,才能顺利实施并取得良好的社会效果。

“凡政策都包含一定的价值系统、规范系统和行为系统。

价值系统的作用在于告诉人们政府所提倡的政策的有用性、有效性及其对社会发展的意义”。

③我国帮助民族地区加快经济社会发展政策的社会历史依据和所体现的价值蕴涵主要表现在以下几个方面:

　　第一,多元一体格局与民族地区发展滞后是帮助民族地区加快经济社会发展政策的重要社会基础。

　　我国是一个由多民族组成的统一的社会主义国家,民族地区是祖国不可分割的重要组成部分,每一个民族都是民族大家庭的平等成员。

56个民族结合成相互依存、统一而不能分割的整体,构成了中华民族多元一体格局。

多元一体格局与民族地区重要地位的基本国情,决定了各民族的发展相互关联、相互补充、相互依存,国家的发展离不开民族地区的发展,没有民族地区的现代化,就没有整个国家的现代化。

正如江泽民同志所指出的:

“少数民族和民族地区的经济社会发展,直接关系到我国整个现代化建设目标的顺利实现。

民族地区的现代化同全国其他地区的现代化,少数民族的振兴同整个中华民族的振兴,是密不可分、相互促进的。

推动各民族发展进步和共同繁荣不仅是个经济问题,而且是个政治问题。

④”

　　区域发展不平衡是我国经济社会的基本特点之一。

由于自然、历史、社会等方面的原因,我国民族地区自我发展能力不足,经济社会发展相对滞后。

新中国成立60年来,虽然在国家和社会的帮助下,民族地区经济社会发展取得了巨大进步,但相对来说仍然较为落后,与发达地区存在较大的差距。

目前,我国大部分成片的贫困地区主要集中在西部民族地区。

据国家民委公布的民族自治地方农村贫困监测结果,2008年末,按农村贫困标准1196元测算,全国年末农村贫困人口为4007万人,而民族自治地方农村贫困人口2102.4万人,占52.47%,贫困发生率为17.6%。

据不完全统计,2009年民族自治地方因灾因病返贫人口为226.9万人,比上年增加42.1万人,返贫率为10.8%;民族自治地方还有4553.9万人未解决饮水安全问题（除西藏）,缺乏基本生存条件需易地搬迁对象有72.2万户、306.9万人（除西藏、甘肃）⑤。

民族地区发展滞后的现实境况,决定了民族地区经济社会发展任重道远。

“我们这个多民族的大家庭要建设成为一个强大的社会主义国家,必须在民族繁荣的基础上前进”,“各个民族必须互相帮助,互相支持”。

⑥帮助民族地区加快经济社会发展,是关系整个国家发展的大事情。

　　第二,帮助民族地区加快经济社会发展,是解决民族问题的根本途径。

　　民族问题既包括民族自身的发展问题,又包括民族之间,民族与阶级、国家之间等方面的关系问题。

在当今世界,民族问题具有普遍性、长期性、复杂性、国际性和重要性的特点。

民族问题处理不好,民族矛盾、社会矛盾就会激化,社会就可能出现动乱甚至战乱,就会危及国家的稳定、安全与发展,就可能出现人权危机。

民族问题错综复杂,但最重要、最根本的问题是解决发展问题。

在我国,民族地区受发展条件的限制,自我发展的能力不足,与发达地区的发展差距扩大,少数民族群众的生活水平相对较低,由此造成各民族之间发展上的不平衡,是民族问题形成的主要原因。

江泽民同志曾指出:

“现阶段,我国的民族问题,比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化发展。

”⑦发展的长期滞后,不仅可能衍生出民族心理上的失衡,造成民族与民族之间、民族与国家之间的矛盾与冲突,而且可能给国际敌对势力利用民族问题进行渗透破坏以可乘之机。

历史的经验证明,民族问题的解决是一个长期复杂的过程,需要采取综合性的政策措施,但最重要、最根本的是要帮助少数民族和民族地区加快经济社会发展,尽快提高少数民族群众的物质生活水平,逐步缩小与发达地区的发展差距。

只有在此基础之上,其他政策的效能才能显现出来,民族平等团结教育才能产生实效,平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系才能建立在坚实的基础之上。

“在新的历史时期,搞好民族工作,增强民族团结,核心问题就是要积极创造条件,加快发展少数民族和民族地区的经济文化等各项事业,促进各民族共同繁荣。

这既是少数民族和民族地区人民群众的迫切要求,也是我们社会主义民族政策的根本原则。

”⑧正因为如此,党和政府一直坚持把帮助少数民族和民族地区加快经济社会发展,作为解决民族问题的根本途径。

　　第三,帮助民族地区加快经济社会发展,是社会主义的本质要求和优越性的重要表现。

　　理论界对社会主义的本质特征有多种概括,世界上对社会主义也存在不同的理解。

但从社会主义的实践经验与经典作家的原意来看,社会主义的本质特征应包含公平、正义、共同富裕、人权保障、社会与人的全面发展,等等。

1990年,邓小平同志就指出:

“社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。

如果搞两极分化,情况就不同了,民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展,相应地中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子。

”⑨邓小平同志将帮助民族地区加快经济社会发展与社会主义的本质结合起来思考的观点,与毛泽东同志在建国初期的认识是完全一致的。

1952年11月,毛泽东同志在接见西藏代表团时指出:

“如果共产党不能帮助你们发展人口,发展经济和文化,那共产党就没有什么用处。

”⑩周恩来同志在1957年也指出:

“我们不能设想,只有汉族地区工业高度发展,让西藏长期落后下去,让维吾尔自治区长期落后下去,让内蒙牧区长期落后下去,这样就不是社会主义国家了”,“如果让落后的地方永远落后下去,这就是不平等,这就是错误。

”[11]站在社会主义本质的高度,来认识帮助民族地区加快经济社会发展,是我们党的一个优良传统,也是我们党解决民族问题的一条基本经验。

从国际经验来看,社会主义国家如果不能帮助民族地区加快经济社会发展,尽快缩小民族发展差距,逐步实现真正的民族平等,就不可能保持和谐的民族关系和社会的持续稳定发展,就可能出各种各样的乱子,甚至导致国家的解体和政权的更迭。

前苏联、南斯拉夫政局演变的教训就是很好的例证。

　　民族团结与民族地区加快经济社会发展是综合国力的重要标志。

帮助民族地区加快经济社会发展,是增强国家凝聚力的需要。

我国的国情决定了汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,少数民族互相离不开,只有各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展,各民族才有光明美好的未来。

帮助民族地区加快经济社会发展,关乎民族平等团结,关乎国家的发展稳定,关乎人民福祉和人权保障,关乎国家安全。

正是从这个意义上,周恩来同志于1957年8月指出:

“各民族繁荣是我们社会主义在民族政策上的根本立场。

……我们社会主义的民族政策,就是要使所有的民族得到发展,得到繁荣”,“我们国家的民族政策,是繁荣各民族的政策”,“我们要帮助各兄弟民族的繁荣”。

[12]在新的历史时期,胡锦涛同志在谈到帮助新疆加快发展时强调指出:

“做好新疆工作决不仅仅是新疆的事情,而是整个国家的事情。

中央将大力支持新疆经济社会发展,采取重大措施改善各族群众生产生活条件,推动新疆实现跨越式发展。

”[13]在2010年1月中央召开的第五次西藏工作座谈会上,胡锦涛同志再次强调,做好西藏工作,是深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的迫切需要,是构建国家生态安全屏障、实现可持续发展的迫切需要,是维护民族团结、维护社会稳定、维护国家安全的迫切需要,是营造良好国际环境的迫切需要。

我们一定要站在党和国家工作全局的战略高度,进一步认识贯彻执行好帮助民族地区加快发展政策的重要性和紧迫性。

[14]我们一定要站在党和国家工作全局的战略高度,进一步认识贯彻执行好帮助民族地区加快经济社会发展政策的重要性和紧迫性。

　　我国正处于现代化的进程中。

正如美国学者西摩•马丁•李普塞特所指出的,现代化一方面产生了文化同一性、国家政治整合,另一方面也产生了民族意识的不断增长。

[15]在社会转型与利益格局调整的背景下,“如果要维持人们对政权的支持,就必须把各种各样的利益有效地综合成一套有限的政策选择”,“发展问题既影响利益综合的实施,也受利益综合实施的影响”。

[16]在我国,帮助民族地区加快经济社会发展政策就是这样一种利益综合的选择,它既体现了对少数民族利益的关切,也代表了整个中华民族共同的长远的根本的利益。

　　三、帮助民族地区加快经济社会发展政策的基本特点

　　在长期的民族工作实践中,我国帮助民族地区加快经济社会发展的政策不断丰富发展完善,形成了鲜明的中国特色。

概括起来,这些政策主要有以下几个特点:

　　第一,权威性。

帮助民族地区加快经济社会发展政策,主要体现在党和国家的规范性文件之中。

除《宪法》之外,《中国共产党章程》也作了明确规定:

“中国共产党维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系,积极培养、选拔少数民族干部,帮助少数民族和民族地区发展经济、文化和社会事业,实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。

”《民族区域自治法》是我国处理民族问题的基本法律,也是规定帮助民族地区加快经济社会发展政策的基本法律。

在行政法规方面,具有代表性的是《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》。

该规定将《民族区域自治法》关于帮助民族地区加快经济社会发展的政策进一步具体化。

除此之外,中共中央、国务院还通过有关帮助民族地区加快经济社会发展的专门决定,召开“中央民族工作会议”、“西藏工作座谈会”等方式,来确立改革开放各个阶段民族工作重要的指导性原则与重大的战略,推进帮助民族地区加快经济社会发展政策的实施。

帮助民族地区加快经济社会发展的政策,还体现在地方性法规、自治法规（自治条例、单行条例）和国务院部门规章、地方政府规章,以及党和政府的其他重要会议及文件中。

这些都充分体现了帮助民族地区加快经济社会发展政策的重要性与权威性。

　　第二,系统性。

帮助民族地区加快经济社会发展的政策,内容丰富,体系完整。

从政策内容或政策调节对象来看,这些政策涵盖经济、政治、文化、社会等各个方面。

不仅强调帮助民族地区加速经济发展,提高少数民族群众的物质生活水平,而且注重帮助民族地区发展民主政治,加强少数民族干部队伍建设,保障民族自治地方行使自治权;不仅强调帮助民族地区发展文化教育事业,保护和发展民族文化,提高少数民族人口素质,而且注重帮助民族地区发展各项社会事业（包括医疗卫生、社会保障、人口与就业等）,保护自然生态环境,促进人与自然、人与社会的全面协调可持续发展。

政策不仅涵盖经济社会发展的各个方面,而且对各社会发展领域的帮助也体现出系统性特点。

如在帮助经济发展方面,就体现了人财物的全面帮助,从经济发展战略的制定到重点项目与基础设施的建设,从税收优惠到对口支援,从资源开发中的照顾到生态补偿的实施等等,体现了全面帮助加快经济社会发展的政策宗旨。

从政策的层级看,既有《宪法》、《党章》规定的纲领性政策,又有《民族区域自治法》等规定的基本政策,还有国务院及各部委（省、区）的行政法规、地方性法规、自治法规、行政规章等规定的具体政策;既有中央政策,又有地方政策,还有行业性帮助政策。

不同层级、不同类型的帮助政策相互衔接、相互补充、相互支持,共同发挥政策效能。

从政策的手段看,有财政帮助、金融支持、物资援助、干部支援、科技人力支援、项目援建、对口帮扶等等。

这种种政策的相互配套与支持,极大地提高了帮助民族地区加快经济社会发展政策的实施效益。

　　第三,举国扶助性。

帮助民族地区加快经济社会