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经验材料参一

积极履行监察职能 深查重大事故事件背后腐败问题 

                                 湖南省监察厅 

    近年来，湖南省监察厅在查处湘西部分企业非法集资问题（以下简称湘西非法集资案）、郴州市永兴县青山背煤矿综合楼重大火药爆炸事故（以下简称“4•17”案）、湘潭市湘潭县立胜煤矿特大火灾责任事故（以下简称“1•5”案）、郴州市汝城县曙光煤矿重大火药燃烧事故（以下简称“5•29”案）等重特大事故、重大群体性事件过程中，注意深挖案件背后官商勾结等腐败问题，切实维护人民群众生命财产安全及社会稳定。

其中湘西非法集资案共查处厅级领导干部3人、处级领导干部15人，“4•17”、“1•5”、“5•29”三起责任事故案中，64名党员干部受到党纪政纪处分、54人移送司法机关。

    一、明察暗访，多管齐下捕捉线索

    在重特大事故、群体性事件的调查工作中，被调查人往往有充足的时间销毁证据，容易形成攻守同盟，不利于案件查处，只有通过明察暗访，多管齐下，才能找到案件的突破口。

一是争取群众支持，获得办案线索。

事故、事件的发生，容易使人民群众产生不满情绪，引发集体访、越级访。

因此，争取群众支持，有利于获取办案线索，迅速锁定关键人物。

在参与处置湘西非法集资问题时，省监察厅及时设立了信访举报组，24小时接信处访，收集了大量信息，仅用20多天就摸排出了数名涉嫌组织、参与非法集资的领导干部名单，并迅速开展外围调查，锁定了主要对象。

二是全面搜集资料，从中发现问题和线索。

“4•17”案调查之初，由于线索不具体、调查掌握的证据不充分，特别是事故矿的老板们均已出逃，初核工作一度十分艰难、进展缓慢。

调查组仔细甄别收集到的各种文件资料，发现事发矿井的初步设计初审意见与另一矿井的批复文号相同，通过紧盯这份资料，调查组迅速确定了郴州市煤炭局煤管科原科长喻某、永兴县煤炭局工作人员刘某等人为前期调查的主攻目标，取得了突破。

三是在调查矿难事故时，坚持“四查”。

一查股权，看煤矿的股权结构，有没有官员和国企负责人入股；二查证照，看有没有官员滥用职权，权钱交易，违规审批发证；三查监管，看煤矿安全生产经营中有没有官员公开或暗中支持庇护；四查事故处理，看有没有官员庇护、纵容、瞒报。

如“1•5”案中，调查人员从清查事故矿井的股权入手，很快发现了湘潭县国土资源局局长郭某、副局长谭某，县煤炭安全监督管理局党组书记、局长郭某，谭家山镇副镇长何某以及湘潭市煤行办总工程师刘某等人投资入股违纪违法问题。

“5•29”案中，调查人员通过追查监管责任，发现县经济局2年多时间里没有对事故矿井进行执法检查，深查后发现县经济局局长范某受贿、经济局私设小金库等违纪违法问题。

    二、发挥职能优势，高效有序组织调查

    深挖事故、事件背后的腐败问题需要多个部门和单位协作配合，统一指挥、高效有序的开展调查是查处的关键。

一是及时介入调查工作。

事故发生以后，省监察厅应尽可能在第一时间赶赴事故现场，及时掌握第一手资料，固定原始证据，为随后的事故间接原因及责任追究调查打下坚实的基础。

在查处“4•17”、“1•5”、“5•29”案中，省监察厅都在事故发生当日赶赴现场，从废墟中发现和掌握了一些重要证据和线索，为后续调查的顺利展开奠定了基础。

二是上下联动形成合力。

事故、事件调查工作，往往涉及到不同管辖级别的领导干部，纪检监察只有加强上下联动，相互支持，相互沟通，才能形成查办案件的合力。

湘西非法集资案，由省纪委副书记总协调，并抽调省、市、县三级纪委30余人组建湘西部分企业非法集资问题调查组。

“4•17”、“1•5”、“5•29”案中，都是由省监察厅副厅长全面组织对事故责任人员和事故背后腐败问题的查办工作。

三是发挥组织协调作用。

在事故调查中，省监察厅注重发挥组织协调作用，整合检察、公安、安监、煤监等相关单位的资源，充分利用其在技术上的优势及成果，资源共享，分工合作，整合力量。

“4•17”案中，先后抽调4个市、县纪委监察局，7个市、县检察院，以及郴州市公安局、煤监局、安监局，永兴县公安局共15个单位200余人参与调查，做到指挥有力、目标一致、工作有序、职责清晰，最大限度地保证了案件有效查处。

    三、把握政策界限，实现政治、社会和法纪效果的统一

    一是紧抓重点，及时疏导群众情绪，实现办案效果和政治效果的统一。

群体性事件、安全事故的发生往往有着复杂的社会背景，容易引发社会问题，因此，快查“重点”人物，有利于表明政府态度，及时化解群众不满情绪，实现办案效果和政治效果的统一。

湘西非法集资案全面爆发以后，极少数别有用心者和国内外敌对分子借机煽动事端，企图激发党群、干群和民族矛盾。

省监察厅对涉嫌参与非法集资200万元、在集资登记中严重瞒报并有其他严重违纪问题的州委常委、州委统战部长滕某采取“两规”措施，并于第二天上午召开新闻发布会，向集资群众表明了省委、省纪委惩治腐败的坚强决心，对缓解群众怨气、成功化解罢市和静坐起到了重要作用。

二是刚柔并济，合理界定问责的范围，实现办案效果和社会效果的统一。

群体性事件、安全事故的发生，涉及违纪违规的人员往往数量较多，如果片面追求一网打尽，容易使案情陷入僵局。

因此，要注意在法律允许的范围内刚柔并济，调动一切可以调动的力量，实现办案效果和社会效果的统一，推动案件查处工作的深入。

处理湘西非法集资案时，针对党员干部参与非法集资人数较多的情况，省纪委常委会研究决定，凡是主动讲清自己参与非法集资、获取高额回报并上缴违纪所得的，依照有关规定可予解脱或从宽处理，否则严惩不怠。

参与集资的党员干部纷纷以各种形式向组织讲清楚了自己的问题，放下包袱，轻装上阵，全身心地投入到了处置非法集资工作的最前线。

三是坚持原则，注重依纪依法办案，实现办案效果和法纪效果的统一。

群体性事件、安全事故背后的案件查办工作容不得折腾和反复，因为一旦出现冤假错案、中途“放人”等现象，势必导致群众怨气复涨，影响党委、政府和纪检监察机关的公信力，给工作带来被动。

但是，群体性事件、安全事故的案件查办工作是非常时期办案，任务重、时间紧、要求高、压力大。

这就要求纪检监察干部时刻保持清醒头脑，时刻紧绷依纪依法办案这根弦。

在查办湘西非法集资有关案件中，始终坚持依纪依法，有计划、分步骤地开展案件调查工作，使所办案件一办一个准、一办一个好，既最大限度地促进了处置非法集资工作阶段性任务的完成，又经得起历史的检验。

    回顾几起重特大事故和群体性事件的查办经历，有以下几点认识和体会。

一是必须把排查腐败线索作为事故、事件调查的重要内容。

引发责任事故、重大群体性事件的原因是多种多样的，政府和职能部门工作人员腐败问题是深层次原因。

在调查处理过程中，必须认真排查线索，一旦发现腐败问题，纪检监察机关及时主动启动案件检查程序，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

二是必须充分运用宽严相济、区别对待的政策和策略。

在重大群体性事件中，坚持宽严相济的政策，既可以通过严肃查处涉嫌重大违纪违法的干部彰显党委、政府决心，使群众平怨息怒，发挥非常重要的惩处、保护、监督、教育、震慑和保障作用；又可以解脱一般违纪干部，达到关心爱护干部、凝聚处置力量的目的。

三是必须及时向群众公开案件处理和查办信息。

重特大事故、重大群体性事件往往会伴随各种流言、谣言。

如果不主动及时公开案件查办的有关信息，就难免出现以讹传讹、小道消息满天飞的情况，给调查和处理工作带来严重的负面影响。

谣言止于公开。

主动及时公开和发布案件查办的有关信息，可以使群众了解真相，稳定情绪，更加信任党委和政府，促进调查处理工作的顺利进行。

                创新行政监察工作载体 提升服务科学发展水平 

                           广西壮族自治区监察厅

    近年来，在中央纪委、监察部和自治区党委、政府正确领导下，面对新形势新任务，广西壮族自治区监察厅坚持围绕中心、服务大局，开拓创新、认真履职，重点打造促进科学发展“四大战役”、保障民生“六安工程”、作风建设“六治正风”的工作新载体，为经济社会又好又快发展创造良好环境。

    一、坚持把推动发展作为行政监察工作的第一任务

    坚持“三同步”工作思路，发挥行政监察保障、推进、协调作用，切实转变干部作风、优化政务环境，全力服务经济社会发展。

（一）明确工作思路，充分发挥行政监察的保障作用。

广西是后发展、欠发达地区，发展是解决一切问题的“总钥匙”。

广西壮族自治区监察厅立足区情，主动思考，认真谋划，确定了行政监察工作“与经济社会发展思路同步、与党委政府工作措施同步、与推动部门力量同步”的工作思路，着力实施“四大战役”、“六安工程”、“六治正风”举措，以更具体的服务和更直接的保障推动富民强桂新跨越。

五年来，广西经济社会持续快速发展，综合实力不断增强，与东部发达地区差距逐步拉近，全区生产总值年均增长13.9%，财政收入年均增长20.9%，实现12个主要经济指标翻一番以上。

（二）开展“六治正风”，充分发挥行政监察的推进作用。

“六治”即治骄、治懒、治空、治虚、治假、治奢；“正风”即大兴密切联系群众之风、求真务实之风、艰苦奋斗之风、批评和自我批评之风。

开展“六治正风”活动，让广大干部切实增强加快发展的紧迫感、责任感和使命感，努力谋发展之策、鼓发展之劲、聚发展之力、求发展之效。

一是组织群众参与。

2010年，开展开门评风活动，全区共组织明查暗访5613次，征求意见5797条，办理群众投诉2961件，整改问题1661个。

二是坚持以教育促自律。

先后在建设、民政、扶贫、教育、林业等系统开展廉政勤政主题警示教育活动。

三是坚持以典型促全局。

印发17个典型案例通报，对一些系统存在的突出问题开展专项整治，向发案单位提出整改建议，督促各单位认真查找制度和管理漏洞，切实加强防范，防止类似问题重复发生。

    （三）优化发展环境，充分发挥行政监察的协调作用。

坚持狠抓一个平台、拓展一种手段、畅通一个渠道，强化对投资软环境的整治。

一是紧抓政务服务中心这个平台，提高办事效率。

全区已建立政务服务中心478个，凡涉及行政审批事项一律要在政务服务中心办理，严格落实首问负责制、限时办结制和责任追究制，形成区市县三级联网、覆盖城乡的政务服务网络。

今年1月—10月，全区各级服务中心办理申请事项386万多件，平均办结时间为2.66天，比承诺办结时间提速82.7%，群众满意率为99.9%。

 二是拓展电子监察这个手段，严防“暗箱操作”。

建立完善以电子政务信息平台为依托，以内控监管和在线实时监督系统为支撑的科技防腐运行网络，实现全区政务无差异服务。

三是畅通监督投诉这个渠道，杜绝“吃拿卡要”。

建立服务企业“直通车”机制，向企业发放政务服务和投资环境治理联系卡。

今年，先后派出6个调研组深入企业走访，主动协调解决问题。

    二、坚持把促进全面协调可持续作为行政监察工作的第一责任

    注重促进经济社会全面协调可持续，着力提高工作的整体性、针对性、引导性，加强督促，有效推动全区科学发展、和谐发展、跨越发展。

（一）实施“四大战役”，着力提高行政监察工作整体性。

突出抓好对中央和自治区推动科学发展重大决策部署贯彻执行情况的监督检查，及时发现和解决存在的问题。

一是加强中央和自治区重大项目建设的监督检查，打好“经济发展攻坚战”。

开展专项督查36次，检查重大项目3891个，纠正问题791个。

二是加强对耕地保护和节约用地政策规定执行情况的监督检查，打好“土地资源保卫战”。

查处涉土涉矿违规违法案件645件，处分209人，对违法用地比例高的5个市、19个县分管领导和有关部门负责人进行了集体约谈，并对2个市、7个县的9名责任人实施问责。

严守耕地红线，连续10年实现耕地占补平衡。

三是加强对能源节约和环境保护政策措施落实情况的监督检查，打好“生态文明守护战”。

查处环境保护违规违法案件396件，处分149人。

约谈了8个市、10个县分管领导及有关部门负责人。

四是加强对安全生产法律法规执行情况的监督检查，打好“安全生产防御战”。

督促整改安全生产隐患，追究责任471人。

2009年以来，广西没有发生过特别重大安全生产责任事故。

（二）加强对转变经济发展方式的监督检查，着力提高行政监察工作针对性。

广西壮族自治区第十次党代会报告和“十二五”规划中，提出了7个方面目标、33个主要指标，将科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线贯穿于富民强桂新跨越全过程。

我们成立了加快经济发展方式转变监督检查领导小组，针对产业结构调整、自主创新、生态文明建设等重点监管对象提出了37条落实举措。

组建了14个督查组，分别由自治区领导带队，采取分市包干的形式，对全区加快转变经济发展方式相关工作进行督促检查。

    （三）开展科学发展考评考核，着力提高行政监察工作引导性。

建立系统完善的科学发展考评考核体制，建立自治区、市、县三级绩效考评工作机构，坚决摒弃唯GDP论。

一是强化科学发展指标考评，规定产业结构优化、民生支出比例、生态保护、廉政建设等方面考评内容，把科学发展的内涵和要求转化为可操作、可检验、可衡量的指标和行动。

二是强化目标责任管理，全面推进机关绩效考评，综合运用联合督察、实地督察、暗访督察和网上督查等形式，对各部门绩效目标开展过程进行监督检查。

近两年来，全区因不履行或不正确履行职责而被问责111人。

三是强化考评结果的运用，各地、各单位绩效考评的结果，在本级通报并抄送纪检监察机关、组织人事部门，作为评价部门及其领导工作实绩、选人用人、评先评优的重要依据。

    三、坚持把落实以人为本、执政为民作为行政监察工作的第一要求

把群众满不满意、高不高兴作为行政监察工作的出发点和落脚点，深入开展“六安”工程，运用科技手段加强监管，确保行政监察工作始终履行宗旨、服务大局。

（一）深入实施“六安”工程，确保行政监察工作系统化。

广西是“老、少、边、山、穷、库”地区，民生任务十分艰巨。

为保证中央和自治区保障和改善民生的决策部署落实，我们以实施“安农、安康、安心、安保、安教、安居”工程为抓手，严肃查处和坚决纠正涉及民生、损害民利的突出问题。

一是全力确保农民群众合法利益得到保护，查处涉农负担案件1234件，为农民挽回经济损失3968万元，追究责任810人。

二是全力确保食品药品质量安全，查处食品药品安全问题2941个，涉及金额1.6亿元。

三是全力确保救灾救济资金、社保基金、新农合基金、大中型水库移民后期扶持资金等专项资金的安全，纠正、查处违规违纪行为626起，涉及金额7357万元。

四是全力确保教育收费行为规范，纠正和查处地方政府和部门违规收费项目112项，追究责任243人。

五是全力确保保障性住房项目建设，今年全区部署的29万套安居工程已全部开工建设。

（二）延伸电子监察民生内容，确保行政监察工作科技化。

在全国率先实现行政效能电子监察省、市、县三级联网的基础上，逐步将涉及群众切身利益问题的重大项目推进监督、公共资源交易监管、强农惠农资金管理、扶贫救灾资金、新农合资金、移民资金、惩防体系建设动态管理等纳入电子监察范围，对项目进度，资金的分配、拨付、使用情况进行全程监控。

近年来，每年广西壮族自治区统筹推进有关重大工程项目500个左右，总投资额1万亿元以上，至今未发现重大违纪违法问题。

    （三）投身抗击重大自然灾害，确保行政监察工作贴近化。

面对百年一遇的雨雪冰冻、特大干旱灾害，紧跟自治区决策部署，积极抗灾救灾；牵头成立了督查组赴各地检查抗灾救灾工作；投身大石山区人畜饮水工程的建设大会战，对项目实施情况和资金管理使用情况进行监督检查，确保项目按时完成。

              夯实基础 完善机制 更加有效地开展行政监察工作 

                            河北省监察厅

    近年来，河北省监察厅在把握和遵循行政监察一般规律的基础上，紧密结合实际、夯实工作基础、完善工作机制，着力解决实践中的基础性问题，不断提升行政监察工作实效。

    一、夯实履职基础，进一步提高依法监察水平

    依法监察，是开展监察工作最基本的要求，也是最大限度预防和减少行政争议的根本途径。

但实践中还存在有的监察人员法治观念不强、有的监察机关对依法监察重视不够、有的地方对行政监察工作程序执行不严等问题，特别是对监察建议权运用不充分，对何种情况提出监察建议以及保证建议落实研究不够。

为此，河北省监察厅邀请中央纪委监察部有关方面领导对行政监察有关法律问题进行辅导和讲解，研讨实践中的一些具体问题；制定贯彻《监察部贯彻〈国务院关于加强法治政府建设的意见〉的实施意见》工作方案，对全省推进依法监察工作提出明确要求，并成立依法监察工作领导小组；全面梳理近两年来监察机关牵头或配合开展的检查事项，对政府业务部门开展的一般检查工作，不再派人直接参与。

    二、夯实体制基础，进一步发挥行政监察职能作用

    为充分发挥行政监察职能作用，河北省监察厅近期主要做了三项工作。

一是解决思想认识问题。

今年河北省专门举办行政监察工作培训班，就充分发挥行政监察职能作用进行深入研讨，强调要正确处理各方面关系，充分发挥合署办公的体制优势，按照《行政监察法》要求，全面履行监察职能，努力实现工作效能最大化。

二是进一步加强政府对行政监察工作的领导。

加强政府的领导，有利于使监察工作更好地融入政务活动之中，有利于发挥政府各职能部门的作用。

河北省监察厅对监察机关牵头负责的工作在向河北省纪委常委会汇报的同时，积极向省政府领导同志汇报，争取大力支持。

今年河北省以省政府名义印发贯彻落实国务院第四次廉政工作会议精神的实施意见，对每一项重点任务明确了牵头部门和协办配合单位。

三是完善监察厅长办公会议事规则。

今年河北省修订完善了监察厅长办公会议事规则，进一步明确了召开厅长办公会议的时间、研究事项、议定事项落实等，提出涉及全省行政监察的工作计划、工作部署、工作会议、工作总结、工作制度、政纪案件立案处理、行政监察事业补助费的使用等13类事项都要提交厅长办公会集体研究，并下发各市、县参照执行。

    三、夯实制度基础，进一步形成行政监察工作整体合力

    一是建立健全工作信息共享机制。

通过定期召开监察厅长办公会，听取监察综合、执法、纠风、效能、预防、信访等相关室处工作汇报和安排打算，做到信息互通、成果共享。

二是建立健全惩治和预防腐败体系建设调度汇报机制。

把惩防体系建设作为一条工作主线，将行政监察的各项工作有机融入其中，通过抓好定期调度汇报，加强工作指导，带动和促进行政监察工作深入开展。

三是建立健全监督检查协调机制。

对监察机关牵头或配合的检查工作进行梳理，进一步明确内部牵头室处，加强工作整合，解决一些监督检查内容重复、时间交叉、多头开展的问题；起草监察机关组织开展检查工作的程序规定，进一步提高工作的规范化。

四是建立健全行政监察与预防腐败协调机制。

如为从源头上解决工程建设领域存在的突出问题，执法室与预防办积极配合，按照“政府主导、管办分离、统一进场、综合监管、科技支撑、公开透明”的原则，扎实推进统一公共资源交易中心建设；为切实提高行政审批效能，规范审批行为，效能室与预防办共同研究，积极推进行政服务中心建设。

    四、夯实素质基础，进一步提高行政监察人员履职能力

    在纪检监察系统开展了以提高履职能力为核心的素质建设工程，大规模培训干部，广泛开展岗位练兵、科技强兵活动，积极推行重点业务岗位持证上岗、轮岗交流、挂职锻炼、竞争上岗、公开选调招录等措施，进一步激发了干部队伍活力。

一是整体推进执法监察、廉政监察、效能监察、政务公开、纠风等各项行政监察工作，在每一项工作中，既突出重点，又整体推进；统筹推进全面落实上级部署与结合当地实际的各项工作；统筹运用各个方面力量，既发挥好行政监察系统的力量，又注重发挥相关业务部门的力量，不仅提高了工作成效，而且进一步增强了行政监察人员的统筹协调能力。

二是积极研究工作中的热点难点问题，着力解决一些深层次问题，提高行政监察人员调查研究能力。

今年河北省监察厅组织有关人员围绕国土资源领域惩防体系建设、招标投标中存在的问题、加强政府绩效管理、权力运行监控机制建设等进行了深入研究，形成了一些研究成果，为推动工作深入开展提供了理论支撑。

三是在抓好具体工作任务的同时，努力推动工作创新，提高行政监察人员开拓创新能力。

积极推动执法监察创新，紧紧抓住工程建设领域突出问题专项治理这个重点，推进项目信息公开和诚信体系建设；推动纠风工作创新，连续十年开展大规模民主评议活动，并不断深化完善；推动效能监察创新，全面开展对行政许可、非行政许可审批和行政监管事项办理情况的综合监督检查，强化对重点项目进展情况的跟踪问效，建立行政裁量基准制度；推动政务公开创新，全面推进行政权力运行监控机制建设，构建五级联动的政务服务体系，积极推进权力运行的动态公开等。

四是会同有关部门探索建立了网上审批系统、电子监察系统，积极推进廉政风险预警防控系统建设，加强财政专项资金实时监控系统建设，建立了河北效能网站等，在实践中进一步提高行政监察人员运用科技能力。

五是对行政监察工作的每一项任务、每一个工作方案，都明确牵头部门、协办单位、完成时限、工作要求；在做好年初部署的同时，建立台账，定期汇报，强化检查，通报督促，严格考核，在工作中增强行政监察人员落实能力。

                 理清思路 找准定位 充分发挥行政监察职能 

                             辽宁省监察厅

    近年来，辽宁省监察厅紧紧围绕老工业基地全面振兴这个中心任务，运用科学的理念和方法，不断提高行政监察工作科学化水平，为全省经济社会又好又快发展提供有力保证。

    一、树立系统思维，统筹推进，提高行政监察工作的科学性

    从权力行使、资金运用、项目建设和干部成长安全入手，打破传统的业务分割的做法，系统思考、科学谋划，提出以推进行政权力运行制度、公共资源交易、绩效管理、行政电子监察、民意诉求反馈系统建设为抓手，以制约监督权力为核心，加大预防腐败力度，有力地推动惩防体系建设的深入开展。

（一）系统谋划。

对权力进行有效的制约监督是行政监察的重点和难点，加强公共资源交易制约监督是有效预防腐败的关键环节。

为此，在“五大系统”建设中，把行政权力运行制度系统建设作为主线，把公共资源交易系统建设作为重要的实体性工程，把行政电子监察、行政绩效管理和民意诉求反馈三个系统的建设作为前两个系统的重要保障。

“五大系统”各子系统之间既相对独立，又彼此联系，相互保障。

在推进中，既统筹规划，确定总体目标和任务，又针对每个子系统，制定具体工作方案，分类试点、总结推广、全面铺开、有序推进。

（二）系统发动。

通过层层发动，使这项工作真正成为各级党委（党组）、政府的重要工作，列入日程。

一是各级党政主要负责同志动员部署。

辽宁省省委、省政府分别于2010年和2011年召开了全省推进行政权力运行制度建设和“五大系统”建设工作电视电话会议，辽宁省委、省政府主要负责同志亲自部署。

各市、县和省直各单位都召开专门会议，党政主要负责同志亲自部署。

二是建立工作机制。

省、市、县三级分别建立领导机构和工作推进机构，领导机构由本级党政主要领导及班子相关人员组成。

各工作推进机构按照“谁牵头、谁主抓、谁落实”的原则，根据方案和工作计划规定的目标和任务推进工作。

三是制定实施意见和工作方案。

印发了《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于推进行政权力运行制度建设的意见》、《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于全面推进“五大系统”建设的意见》及各子系统建设实施方案，对每个系统推进的牵头部门、重点任务进行了具体分解和落实。

    （三）系统推进。

在统一部署工作的基础上，分类推进，多层次推进。

一是加强工作指导。

通过召开各种形式的培训会、研讨会，起草下发清权确权、查找风险点、权力运行公开等操作规程，按照改革的精神明确