传统变革与村庄治理.docx
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传统变革与村庄治理
RUC-BK-109-110301-22651061
中国人民大学本科学生毕业论文
传统、变革与村庄治理
——1995—2005年W行政村治理演变的个案研究
作者：
彭辉
学院：
公共管理学院
专业：
行政管理
年级：
2002级
学号：
22651061
指导教师：
论文成绩：
日期：
年月日
中文提要
改革开放以来，特别是1998年《村委会组织法》颁布以来，我国村庄治理取得了可喜的成就。
然而在进一步推进基层民主制度建设的过程中，外来民主制度与内在传统文化之间的摩擦和张力愈发凸现出来。
如何在尊重传统文化的基础上建设现代村庄民主制度，已经成为21世纪中国政治和行政改革面临的重要任务。
本文通过对W行政村的长达十年的变革情况进行考察的基础上，细致分析了W行政村选举情况、传统伦理在村庄治理中的积极作用等问题，并对传统与变革进行了深入的理论分析，最终认为，建设村庄治理中的现代民主制度，必须依赖于文化传统、个人生活、制度建设三方面的互动。
外文提要
Sincetheimplementationofreformandopening-upprogram,especiallyaftertheVillageCommitteeOrganizationLawofPRCenactedin1998,wehaveachievedgreatprogressinthegovernanceofvillage.However,intheprocessoffurtherpromotionofthegrass-rootsdemocracy,thefrictionemergesbetweenthedemocraticsystemofforeigncountriesandthetraditionalcultureofourown.WithregardtoChinesepolicyandadministrativereformationinthe21thcentury,itbecomesanimportanteventthathowdevelopamoderndemocraticsystemthecountryside,basingonrespectingtraditionalculture.BasingontheresearchofthechangesofWvillageintheresent10years,thisthesisanalysesparticularlythepositiveeffectoftheelectionandthetraditionalethicinthevillagegovernance.Andthispaperanalyzesthoroughlythereformandtraditioninthetheoryaspect,too.Andthethesiswindsupwiththeconclusionthattheconstructionofthevillagegovernancemustrelyontheinteractionoftheculturaltraditions,personallife,andinstitutionarrangements.
关键词：
民主制度文化传统行政村治理变革
引言
改革开放以来，特别是1998年《村委会组织法》颁布以来，我国村庄治理取得了巨大的进步和可喜的成就。
然而在进一步推进基层民主制度建设的过程中，外来民主制度与内在传统文化之间的摩擦和张力愈发凸现出来。
如何在尊重传统文化的基础上建设现代村庄民主制度，已经成为21世纪中国政治和行政改革面临的重要任务。
本文试图在对一个具体的行政村治理演变进行个案考察和分析的基础上对这个问题的解答做出初步尝试。
本文选取W村作为研究对象，是因为笔者自幼在该村中生活了20余年，对其中的“地方性知识”知之甚深。
而选取1995-2005年这十年的演变为研究对象，主要有三个原因：
第一，1995年该村因意外事件导致“两委”班子以非常规方式发生更迭，因而选取这十年更具有典型意义；第二，笔者本人从1995年才开始无意中对村庄治理有所关注，因而对于1995年以来该村治理演变情况更为熟悉；第三，出于相关资料搜集的考虑，在实际调查中发现现任主要村干部对于1995年以前的情况已经十分模糊，相关文字资料也严重残缺，以至于无法展开研究。
W行政村地处安徽省北部，苏鲁豫皖四省交界处，距离乡政府2公里，距离县城10公里。
该村由W和B两个自然村组成，W自然村居于主体地位：
W行政村下辖12个村民小组，其中W自然村10个，B自然村2个；W行政村村民共约580户，人口约2126人，其中W自然村约占总人口的80%。
全村拥有耕地面积约3455亩，人均耕地面积1.63亩；农作物以小麦、玉米、大豆为主，种植业以桃树、苹果为主，养殖业以养猪为主，人均GDP约人民币1987元。
该村中，属于“公共组织”的组织和机构有如下：
村党支部、村委会、村民代表会议、治保委员会、调解委员会、村妇联、村团支部、财务监督小组、村民小组、党小组。
这些组织可以分类为以下三种：
第一，村党支部和村委会，无疑是村庄治理的核心要素；第二，治保委员会、调解委员会、妇联，这些可以在事实上看作是“两委”的下设组织，然而名存实亡，因为设置这些组织本身就缺乏足够的理由，设置的原因也是为设置而设置；第三，团支部、党小组和财务监督小组以及村民代表会议，从实际情况来看可以说完全没有作用，团支部和党小组一直没有什么重要作用，名存实亡，而财务监督小组和村民代表会议却是有待于进一步发挥作用。
后两种组织由于其存在意义不大，作用更是有限，本文中较少提及。
一1995－2005年总体状况
（一）1995—2005年行政村组织结构变化
从1995年到2005年，W行政村治理及主要组织结构的变化可以分为以下几个阶段：
一、过渡阶段，1995—1996年。
1995年，因征收计划生育抚育费再罚款，乡党委和政府激起民愤，导致数百名群众齐集乡政府驻地，引发暴动，乡党委书记被群众劫持长达9小时。
最后，乡党委书记被免职，W行政村也随之进行了一次干部大调整。
除原村主任留任并转任村党支部书记以外，其他主要村干部如原党支部书记、会计等人都被免职。
随后，乡党委分管政法工作的副书记代表党委和政府到村里主持召开党员会议，宣布委任原村委会主任DSL为村党支部书记，委任DZL为村委会代理主任，同时委任了其他的村干部，共计7名支委，5名村委，其中1位属于交叉任职干部。
二、稳定阶段，1996—2002年。
自1996年开始，该村开村民直选村委会。
而在此之前，基本上是村里指定部分党员和“群众代表”商议一下就把村委会确定下来，而在1995年动荡之后，是采取乡党委和政府临时指定代理的办法组建新的村委会的。
不过，在1996年两委换届选举中，1995年临时的班子基本上原班人马当选，顺利实现了过渡。
甚至在1999年的换届中，虽然村委会主任再次变动，但两委主要成员变动并不大。
三、发展阶段，2002—今。
2002年选举前夕，时任村党支部书记的DSL因年龄关系提交辞呈，在随后的换届选中，1999-2002年担任村委会主任的丁作司当选党支部书记，多数上届村干部在这次选举中落选，选举结果大出人们意料之外。
2005年选举中，党支部情况保持不变，村委会选举情况继续恶化。
（二）三个要职的变化状况
在所有村干部职位中，村支书、村主任和村会计这三个职位是行政村中最重要的，可以说关系整个行政村治理的兴衰。
表一：
三个要职变化情况
——
95-96
96-99
99-02
02-05
05-
书记
DSL
DSL
DSL
DZS
DZS
主任
DZL
DSD
DZS
YY
YY
会计
WFY，PJL
WFY，PJL
PJL
PJL
PJL
1995年之所以会任命两名会计，是吸取之前的教训的结果。
1995年动乱之前，原村支书和会计对财务很不负责，帐目和现金都混乱不堪，出现私吞公款的现象，于是，在1995年乡党委和政府重新任命村两委班子时，任命了两名会计，一名管理现金，一名管理帐目，试图以组织内互相分权约束干部滥用职权现象。
然而，在1999年换届选举中，WFY落选，最终只剩下PJL一位会计。
（三）干部人数的变化
从1995年至今的5届行政村班子中，“两委”成员总数的变化情况是：
10—9—8—5—4。
1995年被委任的一届临时班子，成员总数为10人，其中支委7人，村委5人，交叉任职1人；1996年选举前后，虽然整个班子变动不大，但产生的班子只有9人，其中支委7人，村委仍是5人，交叉任职2人；到了1999年，只产生支委4人，村委4人，交叉任职只有2人，即村委会主任兼支委，同时一位非“两委”成员成为计生专干；而到了2002年，选出支委3人，村委2人，没有交叉任职；2005年选出支委3人，村委1人，没有交叉任职。
表二：
W行政村村干部人数
——
总数
两委
支委
村委
交叉
非两委村级
村民小组
95-96
23
10
7
5
1
0
12
96-99
22
9
7
5
2
0
12
99-02
20
8
4
4
2
1
12
02-05
17-5
5
3
2
0
1
03年取消
05-
4
4
3
1
0
1
0
二基本现状
2005年春，该村进行新一轮换届选举，产生了现在的“两委”班子。
与此前相比，“两委”组成基本维持原状，又一次实现了平稳过渡，甚至连原先被认为岌岌可危的代理村主任这次也当选为正式村委会主任。
但是变化还是有的：
第一，在上一届只是分管治保和民兵工作的支委LXS，在换届中兼任了新设置的村党支部副书记职务；第二，原妇联主任在村委会选举中落选；第三，计生专干更换。
表三：
基本情况
——
性别
年龄
政治面貌
支委
村委
职务
任现职时间
DZS
男
46
党员
是
否
村支书
02—
YY
男
38
非党员
否
是
村委会主任
02—
PJL
男
50
党员
是
否
支委兼会计
95—
LXS
男
55
党员
是
否
支委、副支书
02—
MM
女
28
非党员
否
否
计生专干
05—
注：
1.上表中，“支委”指“村党支部委员会委员”，“村委”指“村委会委员”。
2.上表中，“年龄”栏目中数字是指2006年年龄。
从上表可以看出，在此行政村中，现任村委会主任不是党支部委员会成员，甚至连中共党员都不是；在“两委”中，没有交叉任职现象：
所有的支委都不是村委会成员，村委会成员也不是支委成员。
实际上，除了村支书和村委会主任以外，我们看到的是一种分工式体制，也就是无论哪一“委”成员，实际负责的都是这个行政村某一方面的具体公共事务。
这种体制，既不是80年代中后期呼声很高甚至连最高领导人都倾心的“党政分开”，也不完全是改革开放前党的“一元化”领导体制。
自1999年原支委兼计生专干转任村主任以后，村里就指派专人负责计生工作。
因此，支委负责的工作，加上村委负责的工作，再加上专干的工作，才是整个行政村的全部公共事务。
这三类人员合起来，才构成这个行政村完整的公共治理主体。
在组织中，最为重要的两个要素就是人事和财务。
在税费改革以前，村干部工资从行政村财政上发放，虽然略有差异，但是行政村干部之间相差不多，每人每年1000元左右。
近年来财权上收，改为由乡政府发放村支部书记、村委会主任、会计和计生专干的工资，其中，计生专干的最多，为2040元/年，而村党支部书记、村委会主任、会计依次为每年1920元/年、1740元/年、1344元/年。
这四个职务的人员工资由乡政府从提留款中通过农村信用合作社的存折发放。
但是即使如现在机构精简程度，现在的党支部委员兼治保主任的刘秀生，却没有固定工资，他的工资是由村里财政支付，目前为这一职位确定的工资是1200元/年。
如上所说，即使是乡政府通过存折发放给四个村干部的工资，其实原先就是上级应该拨付给行政村的资金中提留的。
至于这笔资金为何要经过这多一道程序，乡政府的解释规范村干部补助发放形式和数额，但是，这种说法是经不起推敲的。
但是对于乡政府来说，这种做法不仅可以让自身从中抽取一定的利益，而且还能通过增加工作的途径增加人员编制，在某种意义上增加“就业岗位”。
这个地方性政策的外部效应却恰好符合“帕金森定律”的。
按照现在的村干部工资发放方式，身为分管治保、民兵工作的支委LXS却没有工资，于是村里给其确定每年补助标准是1200元。
但是这样就无法保证工资及时和足额发放，更是会造成心理上的一种隔膜感。
在2004年底由于村里财务紧张这位支委就没能领取到工资，并且直到一年后才得以补领，这件事情对他的工作积极性造成了不小的影响。
担任村干部，他们的目的并非为的每年一千多元的补助，而更多的是一种社会地位象征，尽管这样也意味着会遭受很多非议。
然而乡政府截留拨款并对村干部工资分化发放，虽然意图是拉拢甚至控制部分担任重要职位的村干部，但是作用并不大，因为村干部绝大部分时间还只是一个普通的村民。
三民主、选举与合法性
1995年被任命为代理村委会主任的DZL，连自己的姓名都不会书写。
但在当时的任命体制下，这过渡性人物的选择是有深层原因的。
前任支书DZH与他是本家兄弟关系，而这个家族是全村人数最多的几个家族之一。
接下来两次村委会主任选举，悬念都不太大。
实际上，从上表的分析中，并不能看出这10年来村干部文化背景和学历有什么明显的变化，因为即使现在的4位“两委”成员，也有3位早在1995年就已经是“两委”成员了，只不过当时并未担任现在这么重要的职务。
10年的岗位经验积累，他们肯定比以前能力更强，但是作为一个人的基本素养却在10年前是已经确定的了。
民主制度不是最优政体，只是邪恶最少的政体。
一般村民无意通过选举来参与和影响更多的行政决策过程，与此相适应的是，在民主体制下，民主选举却会对干部进行一种“否定性”的筛选。
公民投票选举的并非最有才能、最优秀的公共管理者，而毋宁说是他们可以通过自己那庄严神圣的一票否决掉能力最差或者自己最不喜欢的候选人，最后当选的并非支持者最多的，只是反对者和不支持者最少的罢了。
在2002年和2005年的村委会选举中，由初选确定的主任候选人都是很有竞争力的候选人。
在这个行政村里，为了保证换届工作期间的稳定和顺利进行，每次换届总是党支部换届在先，村委会换届在后。
2002年，最后成为正式候选人而参与决选主任一职的两个人中，一位是刚当选的党支部委员LXS，虽然初次进入班子，但为人耿直，在村里一向口碑也很好，再加上其父亲是行政村有口皆碑的老支书，虽已退休多年，但影响力仍在；另一位则是长期担任村委会委员兼团支部书记的YY，敢说敢干，并且笼络了一批为其摇旗呐喊拉选票的年轻人。
他们在预选中旗鼓相当，LXS初选得票数略多于YY。
在最后正式选举结果的计票中，实际上两个人的主任票数都没有过半，因而产生了主任一职难产的境地。
最后是负责监督两委换届选举工作的乡党委副书记想出一个办法，把他们获得的主任票和委员票加在一起，YY的得票才勉强过半，算是当选上村委会委员，于是乡党委副书记宣布，鉴于此次选举没有选出村委会主任，委任村委会委员YY代为主持村委会工作。
在这个结果确定以后，实在有相当多的村民是这样的反应：
“怎么能选上他当村长呢？
”“王座没人了也不该选他！
”“那也没办法，反正就是咱们投票选出来的。
”
类似的，在2005年最后确定的两位主任候选人中，一位是当时“代为主持村委会工作”的YY。
3年来，YY虽然并没有突出政绩，但在工作上也没有什么过失，对于中国的“官员”，这已经算是合格了。
另一位候选人是自1995年就开始一直担任支委兼会计的PJL，10年来，行政村三个最重要职位中，村支书更换了两位，村主任更是走马观花更换了4位，但只有他一直担任会计，并且班子里最有文化学识的人，在村里有不下于村支书的名声威望。
在刚刚完成的村支部换届选举中，支委成员是全村党员无记名投票选举产生，他在这个过程中几乎是全票当选。
而包括村支书在内的其他两位委员，只是刚过半数不多。
实际上，2002年支部选举，也是这样一种情况。
但是，同2002年选举中的LXS一样，PJL表现很被动，仍然是一种传统乡绅的以德服人姿态，而没有积极参与竞争。
最后，YY以微过半票数当选正式的村主任。
在YY再次成为村委会主任后，仍然有相当多的村民对他颇有微辞。
贺雪峰教授认为，自然村层面上是一个熟人社会，而行政村层面上是一个半熟人社会，熟人社会与半熟人社会的选举规则是不一样的，半熟人社会是熟人社会与公众社会之间的一种过渡形式，因而具有与自然村的熟人社会不同的选举规则。
在自然村范围内的熟人社会，人们之间比较熟悉，作弊和拉票行为很难起作用，也容易选举出公认的优秀干部；而在半熟人社会，人们之间是认识而不熟悉，选举中候选人暗中活动空间比较大，不仅较难选举出优秀的村干部，而且还经常造成选举困难并出现委员数目稀缺的状况。
1995年任命的10名行政村级的村干部中有2位出自B自然村，即使在1996年换届选举以后，也仍有一位干部直到2002年一直担任支委，并且在1996-1999年担任了村主任一职。
然而，由于W行政村以W自然村为主，B自然村村民数量和党员数量都太少，无以左右换届选举的结果。
自2002年以后，行政村级的干部中，不再有出自B自然村的干部，尤其是2003年取消村民小组长的设置以后至今，就再也没有B自然村的村民被选举为村干部。
在以往的任命体制下，上级会考虑到自然村之间的平衡，适当任命B自然村村民担任行政村干部，然而在现行选票做主的情况下，来自行政村成员中规模较小的自然村的候选人，往往很难再在村委会选举中入选。
但是这并不意味着他们的选票完全失去价值。
从2002年和2005年选举来看，两位最终候选人的得票数目相差并不是太多，都在40%-50%徘徊，而占总选票20%的B自然村的选票，对于出自W自然村的两位候选人的竞争，无疑仍然是非常重要的决定性因素。
B自然村村民无法经由现有程序支持本村村民当选，由于对于出自W自然村的候选人了解贫乏，所以主要还是从其中表现出来的缺陷使用手中的选票否定自己最不喜欢的候选人。
“两委”都是分别由一次性选举产生的，即使选举破产，或结果令村民不满，也很难再举行第二次选举。
这不仅仅是指导换届选举工作的乡领导的决定，实际上包括村干部和村民都不愿意再接受第二次选举，因为对于村民来说，选举的结果实际上对他们的切身利益并没有多大影响，第二次选举很难引起村民的参选热情，因而更难有较好的结果。
村委会主任可以由一个完全不识字的人担任，也可以由一个被村里认为是地痞的人担任。
这些，村民似乎都不太在意，因为主任的主要权限和工作职责是参加乡里一些必须的会议以及村内重要问题上参与决策，而在一个村子里，实际上并没有任何关系国计民生的重要问题，有的只是关于修路、年底低保金发放等问题。
而这些问题一旦提上议事日程，肯定是必须做的，并且“两委”的自由裁量权几乎没有，他们主要工作是负责工作实施和监督。
对于B自然村村民来说，在换届选举中将很难再出现本村村民当选为“两委”成员，而对王座自然村的候选人他们又不可能熟悉，于是他们手中选票的主要作用就无法产生对所认同的候选人的肯定，只能退而求其次变为不选自己最不喜欢的候选人。
因而，民主选举的实质作用是赋予村级治理主体以现代社会的合法性，并且尽可能阻止村民最不喜欢的人当选为村干部。
四传统、限权与“两委”关系
“两委”关系，也被称为村庄党政关系，亦即村党支部与村委会的关系，由于二者分别以村支书和村委会主任为首和代表，所以在一定程度上可以简化为村支书与村委会主任的关系。
在民选村委会之前，实行党的一元化领导，“党”对“政”是一种直线式垂直领导关系，党支部和村支书在村里拥有绝对权威。
然而，随着村委会由村民直选产生，获得了一种普遍性的合法性基础，并且逐渐产生了权力觉醒的意识，开始通过不断地抗争和争取法定的权力。
在W行政村中，“两委”交叉任职一直很少，1995－2002年只有2位干部是交叉任职，而在2002年至今，没有交叉任职的村干部。
因而，W行政村的党政关系还是比较明晰的。
郭正林教授采取权力影响力的交互分类方法将中国农村党政关系进行了类型学的划分，概括为“党强村弱”、“村强党弱”、“党强村强”和“党弱村弱”四种主要类型，所有农村的“两委”关系都不外乎在这四种状态之一的基础上展开。
在W行政村中，1995—2002年，支委与村委形成了“党强村弱”的局面。
具体分析其原因，有以下几点：
首先，党支部书记资历较老，年龄较长，在此前已经担任了多年的村委会主任，具有比较高的威望，这些个人资本都是此间村委会主任无可比拟的；其次，这段时间中，村委会主任不断更换，无法形成个人威望；再次，除1995－1996年的过渡时期以外，其余6年中村委会主任都是党支部委员，所以村支书得以利用党内约束机制对村委会主任进行强有力的制约；最后，值得单独指出的是，村支书辈分较高，无论是1995－1996年的异姓村主任，还是1996－1999年的同姓同辈的村主任，都要称呼村支书为哥，而1999－2002年的村主任，更与村支书是血缘关系很近的叔侄。
这些因素交织在一起，共同形成了“党强村弱”的局面。
对于处于起步时期的村委会，党支部保持较高权威是必要的，但是对党支部尤其村支书本身缺乏必要的监督和制约，因而专断、滥用职权的情形也时而出现。
自2002年以来，却出现了几乎相反的形势。
书记处于弱势，村主任却处于强势。
这种关系，一方面有利于村委会对党支部的权力制衡，另一方面却也对行政村工作有着很大的负面影响。
在这个行政村的书记与主任矛盾上，原因有以下几点：
第一，是二人本身性格、经历、行事方式的差异，村主任原先是村里的小地痞，一贯蛮横，即使在担任村主任以后，仍数次参与村内打架斗殴，而书记相对内敛很多；第二，是工作上的分歧，并由此加重个人恩怨。
这种个人矛盾有时候虽然非常严重，但是并没有太大影响他们之间的工作和必要的合作。
无论对于村支书还是对于村主任，其中自不乏自身利益的考虑，但是传统文化中面子、人情等因素的压力无疑是非常大的。
笔者在寒假列席了一次处理过节救济款和低保金发放工作的“两委”碰头会。
时间：
农历腊月二十八上午；地点：
村会计家；主持人：
村支书；参加人：
村支书、村主任、支委兼会计、支委兼治保主任。
会议内容是确定具体发放救济款数字，实际上只有个别户的数字由于财政紧张需要作出微调，所以整个会议就像聊天一样，大家互相商量着确定数字。
虽然会计和治保主任很少主动提议，但是书记和主任还是很客气地用商量的口吻提议。
这种做法的确不排除出于维护班子团结的目的，但是村里的传统道德和习俗在这里也起了不可忽视甚至非常重要的作用。
中国的村庄是熟人社会，村里的人往上攀几代，就几乎都有亲戚关系。
在私人关系上，虽然他们都不是同姓，但是按照村里习俗和辈分排行，书记应该称呼会计为叔，称治保主任为哥，主任称会计和治保主任为哥。
事实上他们之间接触和对话时都是按照家乡应该的称呼，而不是称呼职位名称。
对他们来说，当“村官”的时间是有限的，也不是人生最重要的事情，而祖祖辈辈流传下来的老规矩却是万万不可违背的，无论何时，辈分和称呼都是不可胡乱更改的，乱了辈分，就是在伦理问题上犯了严重过错，是比打架斗殴要严重得多的事情。
即使两个人结过怨、打过架，只要
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