计划生育政策50年评估及未来方向.docx

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计划生育政策50年评估及未来方向

摘要：

中国计划生育政策自20世纪50年代末酝酿，60年代出台以来，可区分为广义计划生育政策和独生子女政策两类。

独生子女政策是特定时代的产物，其人口控制效果与广义计划生育政策相比并无明显优势。

新历史时期，该政策模式无论从政策理念、控制效果，还是具体执行方式都面临转型的需求。

人口控制是人类可持续发展的必要手段，要进一步发挥人口政策的调节作用，除胎数放开外，还应当考虑对现行政策的方向进行调整，在尊重生育意愿的基础上，以鼓励型控制替代限制型控制，以宏观政策配合替代单一人口政策调节。

从更宽泛的意义来说，这一转型也有利于消解不同社会政策间的概念分歧，促成彼此一致性的达成。

　　关键词：

计划生育；公共政策理念；人口控制效果

　　计划生育政策是新中国建立以来引发争议和关注最多的一项基本国策，特别是从20世纪60-70年代“晚、稀、少”广义计划生育政策向70年代末80年代初开始的独生子女政策的转型，在实施之初就引发了很多学者的批评和争论，认为“一胎化”会引发诸多社会矛盾和问题。

近年来，随着中国人口所面临的新增劳动力数量减少、老龄化、新生人口性别比等问题的出现，进一步引起了人口学家对独生子女政策是否要持续，以及持续到什么时候的质疑。

然而，长期在计生部门工作的同志认为，如果因为对人口形势的盲目乐观放松警惕、淡化国策意识，会导致几十年艰苦努力换来的低生育水平的局面前功尽弃。

因此，有必要建立以“国策上位、区别优惠”为特征的基本国策协调机制，强化各基本国策主要执行部门的参与意识。

　　学者和政策执行部门之间的分歧，实质上并非同一问题。

学者们关注的是独生子女政策的废与立，并非计划生育政策是否有必要的问题。

独生子女政策不等于计划生育政策，前者作为狭义的计划生育政策，强调的是“一胎化”；而具体实施过程中，由于民族、地区、城乡的差异，计划生育政策并没有完全按“一胎化”执行，存在多元变式。

　　目前学者们提出的独生子女政策调整方案多以胎数为重心，认为从一胎放宽或“渐变”到二胎，是解决人口政策面临的新挑战的稳妥方案，有学者甚至精确计算出，从人口发展趋势预测来看，在2020年左右，以二孩方案代替独生子女政策，不存在人口出生反弹的威胁。

但对胎数的过度强调，使得大家对政策理念、执行本身都没有予以特别的重视，而这一点恰恰是实务部门和普通公众所面临的最大困惑。

这种忽略，某种意义上也是独生子女政策转型迟迟不能实现的原因之一。

本文想突破“胎数”的局限，从现行计划生育政策面临的不同挑战入手，分析其所面临的理念和效果挑战，在对不同政策执行效果进行量化评估的基础上，讨论解决计划生育政策本质性困境的一种调整方案。

　　一、两类计划生育政策的前提理念：

权利与善好争议

　　制定计划生育政策的目的何在？

这是对未来生育政策方向进行讨论时首先应该分析的问题，但众多讨论往往舍本逐末，忽略了各种异议背后的这一根本性症结。

　　传统观点认为，计划生育政策作为一种公共政策，代表的是以国家利益为核心的公共利益，其目的在于实现国家政治经济文化的高速发展，因此，个体或家庭应该牺牲部分权利和自由，以维持人口总量和资源总量的平衡。

这一理念应该说来自于西方社群主义的“善好（Good）优于权利（Right）”一说，即公共利益至上的政治理论。

提倡独生子女政策的人也多基于此开展分析，从公共利益的角度论述执行该政策的必要性和迫切性。

　　然而，现代公共政策的立足点——美国学者罗尔斯的新自由主义理论或现代正义论，强调的是个人权利至上或“权利优先于善好”。

该理论认为公权不应以侵犯私权为前提，不能以道德谴责来剥夺个人权利。

因此，政府为管理公共事务、实现公共利益，运用公共权利制定和实施公共行为规范、行动准则和活动策略的过程中，应该强调个人权利至上。

从这个意义上来说，“一胎化”的独生子女政策对个体生育决策权的严格限制，是以“公”权制约了个体“私”权，这也是这一公共政策在实施理念上多有非议的根本性原因。

而“晚、稀、少”广义计划生育政策受到人们的相对接受，和它以倡议的方式提出、在呼吁重视集体利益的同时也部分尊重和保留了个体生育决策权不无关系。

　　对于社群主义和自由主义的公共政策观孰是孰非，这里不作简单评判，仅在此强调一点，权利和善好并非是对立的两极。

维护权利就不能实现善好，或追求善好就不能尊重权利，这两种观点都是简单化、平面化思维的结果。

从公共政策的角度来说，最理想状态，当然是二者兼顾，或者以支持性措施实现二者的共同达成。

正如儒家的“义利观”所强调的“先义后利”，虽然从第一序列上来看，“义利观”提出“义”是遵从社群主义的“善好优于权利”，但它同时也认为在第二序列上追求公利或私利都无可厚非，反对将义利视为对立或互相排斥的两面。

　　因此，政策制定者应该认真思考的是，以何种方式将维护个体私权和实现公共善好更和谐地融为一体，在实现国家利益的同时如何兼顾个人利益。

独生子女政策的诞生背景，是改革开放初期对效率的迫切需求，而改革开放30年后的今天，如果仍然以统一化方式从集体利益的角度去宣传和实施基本国策，不花更多的精力去思考实现上述融合的政策途径，不仅有违计划生育政策的初衷，也会令计划生育政策的继续实施陷入不必要的困境。

事实上，中国目前的计划生育政策缺乏清晰的理念界定，这一点也直接导致了计生部门、人口专家以及社会公众之间的意见分歧。

　　二、历史与地区比较：

两类计划生育政策的实施效果

　　除理念问题的澄清外，选择未来政策方向还需要对现行两种类型政策的效果进行评估。

以往的研究在分析计划生育政策实施效果时，并没有区分广义计划生育政策和独生子女政策两种类型，这是一大缺憾。

在指标上，前期研究通常采用总体人口规模、出生率和自然增长率、晚婚晚育率、孩次率、总和生育率，以及生育意愿等指标进行评估。

本研究根据资料的可得性，从这些指标中选取了总和生育率、出生率和自然增长率以及生育意愿三种指标，通过不同历史时期、不同计划生育政策地区历年来的人口统计数据，对两种类型政策进行一个简要的评估。

（一）两个历史时期人口控制政策效果评估

　　中国的计划生育政策并不等于独生子女政策，在不同历史时期、不同地区、城乡以及文化传统下，计划生育政策的具体内容并不相同，然而目前对这些不同生育政策在认识和宣传上都相当有限，公众心目中，计划生育政策就是独生子女政策。

为澄清概念，本节首先从历史发展的角度对不同计划生育政策的产生过程作一简单介绍。

　　1957年7月，马寅初在第一届全国人民代表大会上发表《新人口论》，1968年中国计划生育领导小组得以成立，这十年左右的时间被视为中国广义计划生育政策从讨论到最终落实开始实施的时间点。

广义计划生育政策并没有限定每对夫妇只能生一胎，只是提出了“晚、稀、少”的口号，号召晚生和少生，并一直延续到20世纪80年代初独生子女政策尘埃落定之前。

　　从广义计划生育政策向独生子女政策的转型，产生于20世纪80年代初。

1980与1982年中共中央先后发布了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》、《关于进一步做好计划生育工作的指示》，提出“一对夫妇只生一个孩子”，并严格规定城镇居民和国家干部、职工除特殊情况外只能生育一胎。

显然，1980年前后是全国范围内推广以家庭为单位实施独生子女政策的关键节点。

　　正如前文提到过的，以往的生育政策评估中尚无对广义计划生育和独生子女政策两类计划生育政策的比较。

本研究认为划分出这两种类型的生育政策进行比较非常有必要，可以帮助专家和实务工作者进一步认识现行政策的得失。

为了避免第一次人口高峰1963年极端数据的影响，研究以1968年为起点，分析1968-1980年和1980至今两个不同政策阶段的总和生育率、出生率和自然增长率，以及生育意愿的变化，对不同计划生育政策的人口控制效果进行比较。

　　1.总和生育率的控制。

根据国外学者的数据，我国人口的总和生育率在1980年就达到2.5，远远低于国外发展中国家和部分发达国家的水平。

人口统计年鉴的数据也表明，与1968年的6.45相比，实施“晚、稀、少”广义计划生育政策后，总和生育率的下降速度非常快，在20世纪80年代初已经接近2.1的替代水平。

1980年以后总和生育率受底线影响，下降速度有所放缓。

1981年到1983年甚至出现反弹，超过了70年代末期的水平。

有学者认为这是过于严格的“一胎化”政策所带来的逆反性生育造成的现象。

1983年以后，总和生育率一直在低水平上保持稳定下降，直到“五普”后官方公布的1.8左右水平，但不少人口学者从调查、统计等多方面对此数据进行质疑，提出总和生育率的实际情况可能更低，而过低的总和生育率并不利于人口结构健康安全发展。

　　因此，就总和生育率来看，20世纪80年代初，经广义计划生育政策的控制，已经达到比较理想的水平，采取独生子女政策后，总和生育率反而面临反弹和过低的威胁。

　　2.出生率和自然增长率控制。

除政策因素外，出生率和自然增长率同时也受社会经济因素影响，但王金营对1972年以来人口发展的动力学研究表明，计划生育政策对人口出生率降低的最小贡献为57.88%，对人口自然增长率的降低贡献了61.21%，远远超过其他社会经济因素的作用。

因此，目前学界基本认同这两大指标的政策评估作用。

本文在此利用时间序列图表和协方差分析的方式对两个政策阶段的出生率和自然增长率变化趋势进行比较和说明。

图1为1961-1980年，以及1980-2007年的出生率变化时间序列图，从图中我们可以看到1961-1968年出生率的波动非常明显，这和建国后第一次人口高峰及三年自然灾害有关，但1968年以后，总体出生率明显保持稳定下降趋势，直到1980年至1987年前后，采取了更为严格的计划生育政策后才出现了较大幅度的反弹，到1987年以后方再次呈下降趋势。

　　为了从统计上进一步比较两阶段的出生率变化趋势是否存在差异，研究采用GLM模型的Univariate方法对1968-1980年间广义计划生育政策阶段和1980后独生子女政策阶段的出生率变化趋势进行了比较。

从表2可见，两个阶段的出生率趋势显著不同：

“不同计划生育政策类型与年份”交互作用显著，P值为1026（<105），说明两组历史阶段数据的斜率确实如时间序列图所反映的一样存在显著不同。

1968-1979年出生率下降趋势更为明显。

另一指标人口自然增长率的时间序列见图2，初步Univariate结果见表2。

表中交互作用结果显示，两类政策阶段的人口自然增长率比较无统计学意义的差别，而且P值较大，为1445（<105），这说明斜率并无显著差异，换句话说，1980年前后两个政策阶段的人口自然增长率变化趋势并无显著区别。

这至少说明，实施独生子女政策阶段虽然各部门采取了更为严格的“一胎化”控制方式，但在自然增长率方面并没有带来比广义计划生育政策更明显的控制效果。

（二）独生子女政策的地区效果评估

　　虽然前文的时间序列分析充分证明，独生子女政策和广义计划生育政策的执行效果相比，不但没有优势甚至还不如后者，反对者也完全可以提出，不同历史阶段的社会经济条件各不相同，两类政策人口控制效果有差异可能是其他原因导致。

因此对两种类型政策在同一时间段上再次进行比较非常有必要。

　　郭志刚等曾对全国420个执行不同类型计生政策地区（1990年口径）的政策生育率情况进行了统计，认为可以将这些地区分为四类。

第一类地区基本严格实施独生子女政策，这样的省份有6个（上海、江苏、北京、天津、四川、重庆），平均政策生育率在110～113之间；第二类地区混合实行独生子女和独女可以生二胎的政策，此类省份有12个（辽宁、黑龙江、广东、吉林、山东、江西、湖北、浙江、湖南、安徽、福建、山西），平均政策生育率为113～115之间；第三类地区为混合实施独女可生二胎及二胎以上政策，此类省份有7个（河南、陕西、广西、甘肃、河北、内蒙古、贵州），平均政策生育率为115～210；第四类地区实行二胎及以上的政策，省份有5个（云南、青海、宁夏、海南、新疆），平均政策生育率为2.0或以上。

　　要比较同一历史时间段上独生子女政策和广义计划生育政策的实施效应，可以分别对这四类地区的人口变化趋势进行一个比较。

为避免混合政策的干扰，本文选取两类地区，即严格实施一胎政策的一类区和实行二胎以上政策的四类区，比较近十年来这两类地区的总和生育率、出生率和自然增长率的下降趋势。

同时为了尽可能减少地域文化、经济社会发展水平的影响，从这两类地区选取四川、云南这样两个地理、经济文化水平都比较接近的省份来比较。

　　11总和生育率的控制。

从表4可见，云南的总和生育率起始水平明显高于四川，因此，在对二者总和生育率比较过程中，应该更重视波动幅度而非最后得到的绝对值大小。

从表4最后一栏“总和生育率波动幅度”中可以看出，1981-2000年间云南省总和生育率的下降幅度远远高于四川省。

而四川在“五普”阶段以后面临总和生育率过低的威胁。

摘要：

中国计划生育政策自20世纪50年代末酝酿，60年代出台以来，可区分为广义计划生育政策和独生子女政策两类。

独生子女政策是特定时代的产物，其人口控制效果与广义计划生育政策相比并无明显优势。

新历史时期，该政策模式无论从政策理念、控制效果，还是具体执行方式都面临转型的需求。

人口控制是人类可持续发展的必要手段，要进一步发挥人口政策的调节作用，除胎数放开外，还应当考虑对现行政策的方向进行调整，在尊重生育意愿的基础上，以鼓励型控制替代限制型控制，以宏观政策配合替代单一人口政策调节。

从更宽泛的意义来说，这一转型也有利于消解不同社会政策间的概念分歧，促成彼此一致性的达成。

　　关键词：

计划生育；公共政策理念；人口控制效果

　　计划生育政策是新中国建立以来引发争议和关注最多的一项基本国策，特别是从20世纪60-70年代“晚、稀、少”广义计划生育政策向70年代末80年代初开始的独生子女政策的转型，在实施之初就引发了很多学者的批评和争论，认为“一胎化”会引发诸多社会矛盾和问题。

近年来，随着中国人口所面临的新增劳动力数量减少、老龄化、新生人口性别比等问题的出现，进一步引起了人口学家对独生子女政策是否要持续，以及持续到什么时候的质疑。

然而，长期在计生部门工作的同志认为，如果因为对人口形势的盲目乐观放松警惕、淡化国策意识，会导致几十年艰苦努力换来的低生育水平的局面前功尽弃。

因此，有必要建立以“国策上位、区别优惠”为特征的基本国策协调机制，强化各基本国策主要执行部门的参与意识。

　　学者和政策执行部门之间的分歧，实质上并非同一问题。

学者们关注的是独生子女政策的废与立，并非计划生育政策是否有必要的问题。

独生子女政策不等于计划生育政策，前者作为狭义的计划生育政策，强调的是“一胎化”；而具体实施过程中，由于民族、地区、城乡的差异，计划生育政策并没有完全按“一胎化”执行，存在多元变式。

　　目前学者们提出的独生子女政策调整方案多以胎数为重心，认为从一胎放宽或“渐变”到二胎，是解决人口政策面临的新挑战的稳妥方案，有学者甚至精确计算出，从人口发展趋势预测来看，在2020年左右，以二孩方案代替独生子女政策，不存在人口出生反弹的威胁。

但对胎数的过度强调，使得大家对政策理念、执行本身都没有予以特别的重视，而这一点恰恰是实务部门和普通公众所面临的最大困惑。

这种忽略，某种意义上也是独生子女政策转型迟迟不能实现的原因之一。

本文想突破“胎数”的局限，从现行计划生育政策面临的不同挑战入手，分析其所面临的理念和效果挑战，在对不同政策执行效果进行量化评估的基础上，讨论解决计划生育政策本质性困境的一种调整方案。

　　一、两类计划生育政策的前提理念：

权利与善好争议

　　制定计划生育政策的目的何在？

这是对未来生育政策方向进行讨论时首先应该分析的问题，但众多讨论往往舍本逐末，忽略了各种异议背后的这一根本性症结。

　　传统观点认为，计划生育政策作为一种公共政策，代表的是以国家利益为核心的公共利益，其目的在于实现国家政治经济文化的高速发展，因此，个体或家庭应该牺牲部分权利和自由，以维持人口总量和资源总量的平衡。

这一理念应该说来自于西方社群主义的“善好（Good）优于权利（Right）”一说，即公共利益至上的政治理论。

提倡独生子女政策的人也多基于此开展分析，从公共利益的角度论述执行该政策的必要性和迫切性。

　　然而，现代公共政策的立足点——美国学者罗尔斯的新自由主义理论或现代正义论，强调的是个人权利至上或“权利优先于善好”。

该理论认为公权不应以侵犯私权为前提，不能以道德谴责来剥夺个人权利。

因此，政府为管理公共事务、实现公共利益，运用公共权利制定和实施公共行为规范、行动准则和活动策略的过程中，应该强调个人权利至上。

从这个意义上来说，“一胎化”的独生子女政策对个体生育决策权的严格限制，是以“公”权制约了个体“私”权，这也是这一公共政策在实施理念上多有非议的根本性原因。

而“晚、稀、少”广义计划生育政策受到人们的相对接受，和它以倡议的方式提出、在呼吁重视集体利益的同时也部分尊重和保留了个体生育决策权不无关系。

　　对于社群主义和自由主义的公共政策观孰是孰非，这里不作简单评判，仅在此强调一点，权利和善好并非是对立的两极。

维护权利就不能实现善好，或追求善好就不能尊重权利，这两种观点都是简单化、平面化思维的结果。

从公共政策的角度来说，最理想状态，当然是二者兼顾，或者以支持性措施实现二者的共同达成。

正如儒家的“义利观”所强调的“先义后利”，虽然从第一序列上来看，“义利观”提出“义”是遵从社群主义的“善好优于权利”，但它同时也认为在第二序列上追求公利或私利都无可厚非，反对将义利视为对立或互相排斥的两面。

　　因此，政策制定者应该认真思考的是，以何种方式将维护个体私权和实现公共善好更和谐地融为一体，在实现国家利益的同时如何兼顾个人利益。

独生子女政策的诞生背景，是改革开放初期对效率的迫切需求，而改革开放30年后的今天，如果仍然以统一化方式从集体利益的角度去宣传和实施基本国策，不花更多的精力去思考实现上述融合的政策途径，不仅有违计划生育政策的初衷，也会令计划生育政策的继续实施陷入不必要的困境。

事实上，中国目前的计划生育政策缺乏清晰的理念界定，这一点也直接导致了计生部门、人口专家以及社会公众之间的意见分歧。

　　二、历史与地区比较：

两类计划生育政策的实施效果

　　除理念问题的澄清外，选择未来政策方向还需要对现行两种类型政策的效果进行评估。

以往的研究在分析计划生育政策实施效果时，并没有区分广义计划生育政策和独生子女政策两种类型，这是一大缺憾。

在指标上，前期研究通常采用总体人口规模、出生率和自然增长率、晚婚晚育率、孩次率、总和生育率，以及生育意愿等指标进行评估。

本研究根据资料的可得性，从这些指标中选取了总和生育率、出生率和自然增长率以及生育意愿三种指标，通过不同历史时期、不同计划生育政策地区历年来的人口统计数据，对两种类型政策进行一个简要的评估。

（一）两个历史时期人口控制政策效果评估

　　中国的计划生育政策并不等于独生子女政策，在不同历史时期、不同地区、城乡以及文化传统下，计划生育政策的具体内容并不相同，然而目前对这些不同生育政策在认识和宣传上都相当有限，公众心目中，计划生育政策就是独生子女政策。

为澄清概念，本节首先从历史发展的角度对不同计划生育政策的产生过程作一简单介绍。

　　1957年7月，马寅初在第一届全国人民代表大会上发表《新人口论》，1968年中国计划生育领导小组得以成立，这十年左右的时间被视为中国广义计划生育政策从讨论到最终落实开始实施的时间点。

广义计划生育政策并没有限定每对夫妇只能生一胎，只是提出了“晚、稀、少”的口号，号召晚生和少生，并一直延续到20世纪80年代初独生子女政策尘埃落定之前。

　　从广义计划生育政策向独生子女政策的转型，产生于20世纪80年代初。

1980与1982年中共中央先后发布了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》、《关于进一步做好计划生育工作的指示》，提出“一对夫妇只生一个孩子”，并严格规定城镇居民和国家干部、职工除特殊情况外只能生育一胎。

显然，1980年前后是全国范围内推广以家庭为单位实施独生子女政策的关键节点。

　　正如前文提到过的，以往的生育政策评估中尚无对广义计划生育和独生子女政策两类计划生育政策的比较。

本研究认为划分出这两种类型的生育政策进行比较非常有必要，可以帮助专家和实务工作者进一步认识现行政策的得失。

为了避免第一次人口高峰1963年极端数据的影响，研究以1968年为起点，分析1968-1980年和1980至今两个不同政策阶段的总和生育率、出生率和自然增长率，以及生育意愿的变化，对不同计划生育政策的人口控制效果进行比较。

　　1.总和生育率的控制。

根据国外学者的数据，我国人口的总和生育率在1980年就达到2.5，远远低于国外发展中国家和部分发达国家的水平。

人口统计年鉴的数据也表明，与1968年的6.45相比，实施“晚、稀、少”广义计划生育政策后，总和生育率的下降速度非常快，在20世纪80年代初已经接近2.1的替代水平。

1980年以后总和生育率受底线影响，下降速度有所放缓。

1981年到1983年甚至出现反弹，超过了70年代末期的水平。

有学者认为这是过于严格的“一胎化”政策所带来的逆反性生育造成的现象。

1983年以后，总和生育率一直在低水平上保持稳定下降，直到“五普”后官方公布的1.8左右水平，但不少人口学者从调查、统计等多方面对此数据进行质疑，提出总和生育率的实际情况可能更低，而过低的总和生育率并不利于人口结构健康安全发展。

　　因此，就总和生育率来看，20世纪80年代初，经广义计划生育政策的控制，已经达到比较理想的水平，采取独生子女政策后，总和生育率反而面临反弹和过低的威胁。

　　2.出生率和自然增长率控制。

除政策因素外，出生率和自然增长率同时也受社会经济因素影响，但王金营对1972年以来人口发展的动力学研究表明，计划生育政策对人口出生率降低的最小贡献为57.88%，对人口自然增长率的降低贡献了61.21%，远远超过其他社会经济因素的作用。

因此，目前学界基本认同这两大指标的政策评估作用。

本文在此利用时间序列图表和协方差分析的方式对两个政策阶段的出生率和自然增长率变化趋势进行比较和说明。

图1为1961-1980年，以及1980-2007年的出生率变化时间序列图，从图中我们可以看到1961-1968年出生率的波动非常明显，这和建国后第一次人口高峰及三年自然灾害有关，但1968年以后，总体出生率明显保持稳定下降趋势，直到1980年至1987年前后，采取了更为严格的计划生育政策后才出现了较大幅度的反弹，到1987年以后方再次呈下降趋势。

　　为了从统计上进一步比较两阶段的出生率变化趋势是否存在差异，研究采用GLM模型的Univariate方法对1968-1980年间广义计划生育政策阶段和1980后独生子女政策阶段的出生率变化趋势进行了比较。

从表2可见，两个阶段的出生率趋势显著不同：

“不同计划生育政策类型与年份